国有土地房屋征收送达实务

王卓民

摘要：国有土地上房屋征收工作程序繁琐，每个程序的结束，往往以法律文书的送达为标志，其中某个文件的未完成送达，都将影响到整个房屋征收工作的进程。主要讨论在城市房屋征收中法律文书送达中，被送达人拒绝接受送达的情况下，行政机关如何完成送达并实现房屋征收行政的最终目的的一些探索。

关键词：国有土地；房屋征收；送达文书

中图分类号：G275 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2018）01-0063-67 收稿日期：2017-11-17

国有土地上房屋征收工作程序繁琐，每个程序的结束，往往以法律文书的送达为标志，其中某个文件的未完成送达，都将影响到整个房屋征收工作的进程。不少征收主体在发现征收程序缺失后，为了保证工程的进度，往往采取简单的补救措施，导致前面的程序发生在后面的程序之后。后期补救措施虽达到告知被征收人的目的，但法律赋予被征收人的实际享有的准备、内部商量、接纳房屋被征收的时间被压缩，事实上构成了行政程序违法。按照行政程序法律原则的要求，如有法律程序未到位，应立即重作该法律程序，已经做出后续程序都应重新做出。如有法律文书因送达不成立导致某一程序未能完成，最终将导致征收补偿决定的违法。行政法律文书的送达中，行政相对人同意接受送达的情况下，送达很容易完成，在此不再赘述。本文主要讨论在城市房屋征收中法律文书送达中，被送达人拒绝接受送达的情况下，行政机关如何完成送达并实现房屋征收行政的最终目的的一些探索。送达难的原因很简单：送达行为可分为送达主体的送交和受送达主体的接收，如受送达主体拒绝接收，这类送达是比较难实现的。就像房屋征收合同一样，最终总有这么几户不签，那么征收人只有采取行使行政征收权——作出征收补偿决定进入强制程序来实现征收。因此，在受送达主体拒绝接收法律文书的情况下，也会有“强制”送达的情形出现。幸好法律有规定，叫做留置送达。

1留置送达方式的种类和适用

按照《民事诉讼法》第86条规定：“受送达人或者他的同住成年家屬拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。《民事诉讼法司法解释》第130条第2款规定：“86条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员”。第69条“经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外”。在这里，可以看出留置送达证据固定的方式有三种：一是邀请法定的无关的第三方作为证明；二是用拍照、录像作为证据；三是公证送达行为。

对于第一种留置送达方式，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，拆迁的主体往往是区、县一级政府，由于房屋征收地块的居委会与被征收人联系密切，区、县政府往往将部分房屋征收工作交居委会办理。常会出现这样的工作模式：区、县政府既将一部分征收工作落实到居民委员会，又要求居民委员会工作人员充当留置送达行为的证明人或直接委托居委会工作人员送达法律文书。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条第1款规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。居委会可以协助区、县政府开展房屋征收工作，也可以依据《民事诉讼法》作为房屋征收留置送达的证明人。但同时扮演两种角色，这种做法违背了回避的法律原则。因此，居民委员会工作人员在房屋征收工作中的地位，只能在征收人与留置送达行为证明人之间选择一个。否则会造成留置送达不能成立。如邀请受送达人所在单位工作人员到场证明，同样也应遵循回避原则。

对于第二种留置送达的方式，笔者认为行政送达不能采用“拍照、录像等方式记录送达过程”。其一，《民事诉讼法》及《行政诉讼法》授权法院送达人员可以使用拍照、录像等方式记录送达过程，但未授权行政机关的工作人员可以使用拍照、录像的方式。在多种版本的《行政程序法》的专家稿中也未列明行政机关工作人员可以使用拍照、录像的方式记录送达过程。对于公权力来说，法无授权即禁止；其二，即使可以参照适用该规定，也应在第一时间告知对方在录像取证。而在送达实务中，特别是向有抵触情绪的被征收人送达文书时，告知其录像取证几乎是不可能的，常会被拒绝甚至发生冲突。如不告知，则无法排除偷录、偷拍的嫌疑。因为根据行政复议和诉讼证据使用之规定，以偷拍、偷录、窃听等手段获取的证据不能作为定案的证据。用此种方式送达征收行政法律文书，送达成立的可靠性低，风险大。

在必须送达的法律文书中，有一个例外，即，非房屋征收人作出的评估报告可采用拍照、录像记录送达过程。理由是：《民事诉讼法》第71条“人民法院对视听资料，应当辨别真伪，并结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据”。据此可以认为，民事主体间的文书送达可以采用拍照、录像等方式记录送达过程。又根据住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第17条“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告”。在这里，房屋征收部门仅负“转交”义务，主法律关系应是评估公司向被征收人送达评估报告，是平等民事主体间的法律关系。对于私权力来说，法无禁止即可为。因此，评估报告的送达可采用“拍照、录像记录送达过程”。

为了保证重要法律文书的生效，宜采用第三种留置送达的方式，也就是公证送达的方式。这种留置送达方式，在笔者所经历的17年法律文书送达和事后的行政复议、诉讼中均没有被推翻过。endprint

在送达实务中，很多受送达人因法律知识缺乏，虽然接收了法律文书，但往往不敢在送达回证上签名，认为签了名可能会导致其利益受损。此类人员的送达仍需要按照留置送达的要求取证。对被征收人躲避送达，送达时不开门等，则应该加大调查力度，摸清本人的作息时间，蹲点、守候、找寻，直至寻找到本人，向其留置送达法律文书。如果在受送达人住处以外的其他地方找寻到本人，可以适用留置送达；但在住处以外的其他地方找到同住成年家属，则不能适用留置送达。

2留置送达不能的情形下如何实施送达

当事人拒绝确认送达地址或以拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，在《民事诉讼法》第7章第2节规定的其他送达方式均不能送达的情况下，可以采用公告送达。

公告送达需固定的证据包括两方面：一是公告的事实证据；二是公告前已实施了《民事诉讼法》第7章第2节规定的其他送达方式但均不能送达的事实证据，免证事实除外。

以下，详细说明采用公告送达应当固定的一组证据：

（一）前期调查时拒绝填写送达地址确认书的事实证据。

（二）拒接电话行为的证据固定。拨打电话前需邀请法定的第三方，即受送达人所在单位工作人员、受送达人所在居委会（村委会）工作人员或公证处公证员到被征收房屋处，准备好电话录音，拨打受送达人电话，将受送达人拒绝接电话的情况，或接电话拒绝接受送达的情况，询问街坊邻居被征收人的去向等过程做好笔录或公证书存档。这个过程需在不同时间段进行多次。这可以证明征收人多次送达不能的事实。

（三）避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达行为的证据固定。取得居委会出示的受送达人不在居住地房屋内居住的书证、受送达人外出的书证或很久未见到受送达人的书证。这可以证明征收人难以找寻到受送达人的事实。在受送达人的住处或被征收房屋张贴送达文件并拍照记錄过程并记录，且由受送达人所在单位工作人员、受送达人所在居委会（村委会）工作人员或公证处公证员签名。这可以证明征收人已向受送达人可能出现的地方张贴送达文书的事实。在固定证据时要注意同时固定时间和空间证据。证据固定后及时存入案卷。上述证据固定后，应当可以证明《民事诉讼法》规定的其他方式都无法送达的事实。此后，就可以在报刊上刊登公告实施公告送达，如当事人提起复议或诉讼，应将公告和上述证据一并提交以证明采用公告送达的必要性、合理性和合法性。

3征收公告颁布后，法律文书送达工作的总体安排

虽然整个房屋征收工作的法律文书送达是由单独的一个个送达组成，但鉴于送达工作的困难，文件送达的次序和时间的要求以及所有前置送达程序均应确保成立，有必要在征收工作一开始就对所有送达工作做一个总体安排。

在征收公告颁布后，所有针对被征收人包括下落不明的被征收人的法律文书送达工作均应同时开始，不应遵循先易后难的工作思路而使最艰难的工作滞后，以避免整个地块的拆迁工作延期。

在房屋征收的摸底调查阶段就要求潜在的被征收人填写送达地址确认书。送达地址确认书应当包括当事人提供的送达地址、被告知事项、当事人对送达地址的确认、送达地址确认书的适用范围和变更方式等内容。因为在开始阶段，由于被征收人想知道征收的情况及征收文件等。因此，在此阶段，比较容易获得送达地址。这一步骤一是为了拓宽送达方式，以备不时之需；二是节约行政成本，提高行政效率的要求；三是为了可以作为送达不能的旁证。最近，司法解释又增加了新的送达媒介。根据最高人民法院法发〔2017〕19号《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第2条规定：“同意电子送达的应当提供并确认接收民事诉讼文书的传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。”因此，同意电子送达的，也需在确认书中予以明确。电子送达过程需遵循《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第11、12条的规定，留存证据。

对于拒绝填写送达地址确认书等情况的，则不能依据《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第7条的规定“因当事人提供的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未书面告知人民法院，导致民事诉讼文书未能被受送达人实际接收的，直接送达的，民事诉讼文书留在该地址之日为送达之日；邮寄送达的，文书被退回之日为送达之日”处理。因为征收人制定的送达地址确认书不同于法院制定的送达地址确认书，立案申请人如果拒绝填写送达地址确认书，法院可以依法裁定不予立案或不予受理。而征收人制定的送达地址确认书实质为法律文书的交接方式协议，属于民事约定范畴，不是法律规定的行政合同。被征收人违反该约定并不能解除和简化行政机关的送达内容、过程和义务。

对于拒绝填写送达地址确认书的情况应及时制作有第三方见证的笔录固定证据。这是作为今后征收人送达不能的旁证。

由于种种原因，我国目前尚无统一的证据法典或单行的证据规则，证据规则的有关内容散见于三大诉讼法及有关法律和司法解释中，这种状况一定程度上造成了司法实践在运用证据规则的混乱状况。而行政证据行为又受司法审查的监督和指导。因此，在具体的行政取证实务中，更应明确行政证据行为的指导思想：行政证据行为的指导思想是要规范行政机关认识客观规律，发现事实真相的手段和方法，使之符合现代民主和文明执法所要求的正当性、合理性、公平性。本文所设计的取证行为并不是唯一的，但所有行为的设计和法律适用均是以这一指导思想付诸实践的尝试和探索，其目的是使行政相对人和行政行为监督人均能感知、认同行政机关确实履行了保障房屋被征收人的合法权利和维护社会公共利益的使命。endprint