大数据时代地方政府政策制定中的民意表达机制研究——以微博等自媒体工具为例

李 硕

(广西师范学院 经济与管理学院, 南宁 530299)

引言

中国互联网络信息中心报告显示，截至2017年6月，互联网普及率为54.3%，我国手机网民规模达7.24亿。随着Web2.0网络时代到来，人们不再只能被动地浏览、接受信息，如今可以通过微博、微信、论坛等自媒体工具在网络上公开发表自己的观点和意见，而这些观点和意见又能通过网络进入公众视野，形成一定的社会舆论，成为公共问题。网络自媒体工具为公民提供了合理表达利益诉求的渠道，为政府收集民意、集中民智，进行科学民主决策提供了更好的途径。但是，对于地方政府政策制定中，网络民意的表达并不总是合理有序、尽如人意的。以微博、微信这些自媒体工具为例，虽然可以快速浏览信息、了解国家大事，但是碎片化的信息容易导致网民只看到社会的表面现象，而忽视了现象本质，从而容易失去理性，被公众的情绪煽动，出现谣言四起、信息失真、群体极化等问题，而这些问题如果不能得到遏制，就会出现民意表达不合理、网络参与无序等，威胁社会的和谐稳定和政府的权威。因此，分析大数据时代网络民意发展的特点及出现的问题，构建合理有序的网络民意表达机制，更好地推动地方政府政策的制定改革在当今时代是很有必要的。

一、大数据时代民意表达的内涵

大数据时代的民意在本文是指网络民意，它是民意在网络上的表达。要阐释网络民意，首先需要界定民意的概念。美国学者Hennessy在《民意》一书中指出，民意是综合一群人针对重要议题表达的复杂偏好。这一界定虽然表明了民意的主体和客体，但是忽略了民意表达的途径和渠道。基于此，本文把民意界定为，公民对公共事务或社会现象发表的意见、看法、形成的态度、愿望以及自身利益诉求的总和，并能够通过一定的渠道或平台进行表达的社会意识。

在当今的大数据时代，微信、微博、QQ、贴吧、论坛等新兴网络工具作为民意表达的新渠道，以其极高的交互性和便捷性受到大众的青睐。因此大数据时代的网络民意，是指公民通过网络平台对公共事务或社会问题表达自己的看法、态度以及向政府表达的利益诉求和愿望等，它可以在网上通过对某一社会事件或问题进行讨论，进入政策议程，从而对社会或政府的政策制定产生积极或消极的影响。如果网络民意的表达是合理有序的，这种影响则是积极地，反之，将对整个社会及政府政策的制定产生负面的影响。可见，网络民意表达的方式对当今和谐社会的建设和发展产生重要影响，因此，网络民意既要正向鼓励，又要合理引导。

二、网络民意形成的过程

网络民意的最终形成并不是网民想法、意见、情感、态度、利益诉求和愿望的简单叠加，而是在自媒体的网络环境下，由起初的个人意见，然后经过网络意见领袖及网民舆论的传播等综合因素形成的。学术界从不同角度得出网络民意形成的过程，如刘建华把网络民意形成过程分为信息的传播、反馈互动、衍生发展三阶段；姜斌从社会心理学群体极化效应出发，研究网络民意的形成过程。本文基于影响网络民意形成的因素，将网络民意的形成过程分为问题议程设置、问题讨论、形成公众情绪、形成网络民意等四个阶段。

(一)问题议程设置

网络民意的形成是政策议程形成的前提，网络民意要想形成，首先也需要问题议程的设置。以微博为例，要想让某一社会问题或公共事务进入公共领域成为社会关注的话题，普通的网民首先需要发表自己对某一社会事件或问题的看法、意见或利益诉求，然后借助名人明星，社会各界有影响力或权威的人物或机构等评论、转发，在网络上形成问题议程，逐渐受到社会各界的关注和讨论。这一过程是网民个人对某一社会问题有看法、意见或利益诉求，通过有意识地网络行为，进而借助网络意见领袖的转发或评论，引起社会广泛关注。

(二)问题讨论阶段

在社会问题或公共事务进入问题议程后,便会在网络意见领袖的推动下,逐渐进入社会公众的视野，进而在网络和现实社会中引发广泛的讨论。如在2015年，热门微博博主“@留几手”对“朋友圈假面膜事件”给予重视，并发布长微博《谁买了朋友圈的面膜》，转发量近10万，引起网友对朋友圈面膜广告的热烈讨论。

(三)形成公众情绪

在问题讨论阶段，网友还只是停留在对问题的论辩，在论辩过程中，网民还未得出一致的结论，在正反两方面信息间摇摆不定。如对于“玉林狗肉节事件”，有网友争论人与动物应该和睦相处，不应该吃狗肉，而有人认为人是食肉动物，吃狗肉也是可以的。这两种观点形成碰撞，随着一方的论点逐渐得到更多网友的支持，网民便会更加强化这种观点，压制相反的观点，迫于舆论压力，导致另一方观点不攻自破，各方观点逐渐接近趋同。如反对玉林狗肉节的观点占了上风，这时便会形成意见聚合，于是形成公众普遍的情绪和态度，这一主流情绪和态度在社会蔓延和传播。

(四)网络民意形成

最后一个阶段是前三个阶段范围的扩大，这时候不只是公众人物对相关的社会问题或公共事务进行转发或传播，主流媒体如官方微博、报纸、杂志、广播、电视、新闻等也会跟进、转载或报道，引起全民关注。受政府关注和重视的社会事件或公共问题还会进入政策议程，对法律或政策的制定产生一定的影响。这也是网络民意形成的最终阶段。

三、网络民意表达在地方政府政策制定中的作用

作为传统媒介进行民意表达的补充,以微博为代表的新兴媒体工具在地方政府政策制定中发挥着重要作用。

(一)提供与政府直接沟通的平台，促进决策民主性和科学性

随着互联网技术的发展和公民意识的觉醒，网络民意表达趋势逐渐扩大。政府也逐渐把政府的决策与网络民意表达相结合，问政于民，让政府的政策制定满足各个阶层、群体、更多人的利益，促进了决策的科学化、民主化进程。2008年6月20日，胡锦涛总书记首次通过网络同网友在线交流，由此开启了“网络问政元年”。2010年是“微博元年”，随着微博对中国社会影响力的逐渐扩大，不只是名人明星、企业、民间组织，各级政府部门、官员也也纷纷入驻微博。如2010年全国“两会”前夕，新疆维吾尔自治区党委书记张春贤实名开通微博，受到网民欢迎，成为与政府官员与网民直接沟通的典范。政府、官员在网络开设的与公众直接沟通的渠道，如微博、微信公众号、政府网站等拉近了政府与公民的距离，把必须通过线下繁杂的程序和步骤才能向政府建言献策、问询的途径搬到网络上，使公民能够与政府及官员面对面沟通，使各行各业、各阶层群体的公民通过网络渠道参与到民主决策中来，丰富了参与的代表性，使政府的施政方针更能代表民意，提高了政府决策的科学性和民主性。

(二)为政府出谋划策，提高政府的决策质量

在大数据时代，一个网民的力量也是伟大的，它可以通过制造社会舆论，引起媒体和社会的关注，进而进入政府的政策议程，从而影响政府决策的实施。邓飞“微博打拐事件”便是一个很好的例证：2010年9月邓飞在新浪微博提出“微博打拐”， 并和公安部门官方微博联合建立“打拐志愿团”的群组织，呼吁整合媒体和民间资源，支持和帮助打拐行动，这些举动直接导致公安部制度性确立了公安部门立案侦查、打击犯罪的整套流程，保护了儿童的安全。为贫困山区中小学生提供免费午餐的计划也是网络民意的表达促进政府出台相关政策的体现。网络民意的表达，集合社会民间团体的力量可以促进政府出台更好的政策维护公民的权益，提供更好的公共服务，提高政府为人民服务的能力。

(三)通过网络问询，监督政府政策的执行

政府通过在网上开通政务微博、政府网站、政府公众号等，把政府出台的相关政策、政府的相关各项预决算、采购项目、各项公告等公示到网上，征求网民的意见和建议、供公民监督，以及公民在网络上自发形成对政府实施不当政策的讨论、问询、质疑、抵制行为，都对政府决策的执行起到一定的监督作用。

四、网络民意表达在地方政府政策制定中的缺陷

(一)网络民意表达的代表性不足

截止到2017年6月，我国互联网普及率达54.3%，农村网民规模为2.01亿，只占26.7%，城镇网民规模5.50亿，占73.3%。可见，虽然城乡互联网普及率在提高，但城乡网民数量差距仍然较大。我国非网民规模为6.32亿，阻碍非网民上网的主要原因是受教育水平的限制。在年龄上看，目前我国网民主要分布在10-39岁，此年龄段网民占全体网民的73.7%。因此，互联网用户仅限于受过一定教育或相对年轻化的人群，网络民意表达的代表性还有一定的不足。

(二)信息失真，谣言四起，削弱政府权威

网络的虚拟性、匿名性、门槛低等特点容易导致网络上的信息良莠不齐，真假难辨。某些商业、不法团体或个人往往在网络上制造谣言和绯闻，利用网民的猎奇心理、盲目的同情心或激进的爱国主义，致使网民对不实或非法信息疯狂转载，从中盈利或满足自己的目的。如“钓鱼岛事件”中，国民疯狂砸日系车的行为、“抢盐风波”、各种食品安全谣言、党和政府不作为的言论等都是利用微博、微信、论坛等互联网工具传播的，给社会造成了恶劣影响，激化了社会矛盾，也威胁了党和政府的权威性。

(三)碎片化表达掩盖真相，对政策制定造成一定困扰

碎片化是新兴的微博、微信等自媒体工具一个鲜明特点。如今人们习惯于上下班时间，在公交、地铁或空闲时间阅读或表达“微型信息”，导致网络的碎片化阅读或表达，由于言简意赅、寥寥数语的表达容易遗漏重要细节，无法全面反映现实，对于重要信息的表达就容易一叶障目、掩盖事实真相，导致网民无法正确判断，对信息进行曲解或加工，社会问题的形成往往偏离现实，给政府政策的制定也造成一定的偏差或困扰。

(四)群体极化易造成无政府主义

芝加哥学者桑斯坦曾在《网络共和国》一书中提出“群体极化”的概念：团体成员最初存在某种倾向，并因此组成倾向一致的团体。在这种团体中，因为缺乏对立的意见，人们越发强化这种倾向，甚至形成极端的观点。在互联网环境中，由于群体成员都是匿名性的，更加剧了群体无意识状态，导致网民盲目从众、人云亦云，加上互联网的传播性、便捷性和群体的盲目性、非理性，很容易形成“舆论风暴”，发展成为网络暴力和网络审判等。如在“药家鑫事件”中，微博上的网民一边倒地认为药家鑫应该杀人偿命，这也影响了司法审判的公正。还有的网民受网上的舆论影响容易冲动，出现以维护正义为借口的恶意攻击、游行示威等行为，威胁政府权威。

五、网络民意有序表达机制的构建策略

(一)提高网民素质，构建以政府为主导的舆论引导机制

针对网络上经常出现的谣言、网络暴力等行为，大多都是由于在信息泛滥，网民缺乏理性、判断力和自制力，导致群体极化的现象，这也为政府的政策制定带来很大的困扰。因此，首先需要从信息源头抓起，建立健全网络民意表达的法律法规，杜绝不法分子恶意散布谣言、煽动网民情绪以达到自身目的的行为，绝不姑息纵容。其次，加强网民网络知识的普及和培训，政府或媒体利用自身资源优势，在网络或线下设立相应的宣传栏目，利用大数据技术，根据网民的上网行为，推送相应的重要通知，及时提醒网民的上网行为，提高网民网络表达的合法性；最后，在不合理的民意表达在网络大肆传播时，政府、民间组织、媒体、公民等应该充分履行职责，在网络上积极辟谣、发布权威消息，以正视听、稳民心。

(二)加快大数据基础设施建设，密切关注网络民意表达动向

如今是大数据时代，但大数据相关的基础设施建设还不够健全，尤其是在政府部门。一方面由于部分官员出于政绩考虑决策独断，忽略收集民意，另一方面由于政府部门技术人员缺乏，加之未认识到大数据技术在政策制定中的作用，导致地方政府的大数据信息决策平台构建进程缓慢。因此，地方政府应该投入一定资金和人才构建地方政府大数据信息决策平台，借助数据挖掘技术，分析网民在微博等社交媒体的行为，收集民意，作为政策制定的基础，提高决策的科学性和民主性。

(三)拓宽网络民意表达渠道，提高政府回应速度和效率

政府一方面应该严加管控防范网民在社交媒体上的不当言论，防微杜渐，另一方面也应该广开言路，赋予网民民主决策和民主监督的权利，鼓励网民合理有序的民意表达。为此，地方政府应该增设更多的政务微博、微信公众号、政务网站、政务论坛等，通过这些渠道提供更多便民的服务。如网上办事、政策信息发布、政策咨询、建言献策等。政府应该提高回应速度，及时更新信息，回应公民请求，树立良好的官民互动典范。