农户对土地确权的满意度及其影响因素研究——基于上海市绿华镇6个村的实地调查

冯晓晓，刘增金，高小玲，马 佳，俞美莲*

（1上海海洋大学经济管理学院，上海201306；2上海市农业科学院农业科技信息研究所，上海201403）

1 问题的提出

土地是利国富民之本，开展土地确权能够达到权属清晰明确、强化对农村耕地等物权保护目的。我国开展了三次针对农村集体土地确权登记发证工作，但在保障农户土地权益方面见效很差。党的十八届三中全会对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求，2013年“中央一号”文件再次提出用五年时间完成这项工作。为响应国家土地政策，明确土地权属，保护农民合法权益，上海崇明区绿华镇土地确权工作一直在快速推行，至2016年4月基本完成。这次绿华镇土地确权工作的开展，对解决其土地遗留问题，响应国家新一轮土地确权工作的号召，具有重大现实意义。然而，这次确权工作的实施效果是否令人满意，是个有待调查研究的问题。

尽管农村改革初期家庭承包制获得了举世瞩目的效果，但随着形势发展，以土地均分为特征的均包制却留下了严重的后遗症［1］。农户的抛荒、土地的细碎化、经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失［2-4］。土地确权是保障农户土地权益的有效途径，具体确权方式对农户土地产权保障程度有差异性［5］。叶剑平［6］通过对17省份的调查数据分析，在分析农户土地多层关系的基础上，提出以下见解：土地市场的进一步健全有利于农户扩大生产规模，从而提高专业化水平；土地确权政策的落实有利于提升农民的信心。不可忽视的一点是，在17省份的调查数据中显示，土地产权越清晰，土地交易价格就越高。农户是土地确权工作的主体对象及最大利益相关者，土地确权工作需要农户的积极参与，其土地确权意愿对工作的顺利进行起着至关重要的作用。并且农户对土地确权的满意程度会直接影响土地确权的有效实施［7］。罗文斌［8］认为农户满意度评价是土地管理绩效的终端评价。可见在改进土地方面的实际操作过程中重视和研究利益主体满意度具有重要意义。因此，重视农户对土地确权满意度并分析其影响因素，不断改进开展土地确权的工作方式与方法，对于化解农户纠纷、加快推进土地确权工作具有十分重要的意义。

满意度对了解政策效果、改进政策方案具有重要意义。何晓柯［9］在公众满意导向的政府绩效评估研究中指出，开展以公众满意为导向的政府绩效评估有助于提高政府绩效和改善政府与公众的关系。因此众多学者对满意度方面开展了较多的研究。例如Rojck［10］、Baldassare［11］研究公众对社区的满意程度。王芹［12］对影响农户对农业信息满意度的各个因素进行研究。方鸣［13］主要分析的是返乡农民工对创业培训政策满意度的影响因素。刘辉等［14］从个人特征、农户家庭特征、农户参与特征及外部环境特征方面选取变量，分析了农田水利产权治理的农户满意度及其影响因素。除此之外，还有转出土地的满意度分析［7］、农民工就业满意度分析［15］、林地确权方式满意度及影响因素分析［16］、征地补偿满意度研究［17-18］。通过梳理已有相关文献发现，已有关于农户满意度及其影响因素的研究很多，但关于农户对土地确权满意度的研究很少，特别是在国家推进新一轮土地确权登记工作的背景下，极少有研究关注农户对土地确权工作的满意度问题。基于此，本研究利用上海市崇明区绿华镇6个村565位农户的问卷调查数据，分析农户对土地确权工作的满意度，并通过构建有序Logistic模型，实证分析农户对土地确权一村一方案满意度的影响因素，以期为当地土地确权工作的深入推进提供针对性的对策建议。

2 理论模型与变量选择

2.1 理论模型构建

本研究选择对农户土地确权方案满意度的主要影响因素进行计量模型分析。其中农户对土地确权方案满意度是存在序次关系的数据，即包括“非常满意”、“比较满意”、“一般满意”、“不太满意”、“很不满意”5个区间，分别代表不同满意度级别，将其分别赋值从1到5。有学者认为在回归中将序次反应变量处理为连续变量将产生误导结果，出于这种出错风险的存在，谨慎的研究人员在分析序次反应变量时应该选用专门为分析序次反应变量设计的模型，而有序Logistic模型便是其中适当方法之一。该模型表达式为：

式中，Xk表示第k个自变量，βk为第k个自变量的系数，μj为残差项，αj为常数项，当实际观测变量有J种类别时（j＝1，2，…J），反应变量 y相应取值为 y＝1，y＝2，…，y＝J，这样共有 J－1个 Logit模型方程。本研究中的有序Logistic模型有4个Logit模型方程。

2.2 模型变量选择

目前我国土地确权包括以“确权确地”为主导的模式和需要严格控制的“确权确股不确地”模式。“确权确地”，就是将土地承包经营权确到农户每块承包地块，并向农户发放土地承包经营权证书，而“确权确股不确地”，就是将农户应承包土地面积按统一标准折为股份，股份确到农户。绿华镇此次确权采取“确权确股不确地”与“确权确地”相结合的方式，即人均“933.8 m2确权+股权份额”。

土地确权目的是明确农村土地产权归属、保障农民权利，以此增加农民的收入［19］。已有研究认为影响农户满意度的因素包括发放土地承包证书的比例、个体特征［13，20］、家庭特征［13，20］、产权强度［18］、农户资源禀赋［20］、政策了解程度、受教育程度［16］、是否持有权证［16］、自然环境特征变量［12］、地区经济发展水平［21］、感知价值和服务质量［22］、参与意愿［23］、农户的农地价格认知［24］等。借鉴已有的研究成果，并结合实际调研情况，将个体特征、家庭特征、资源禀赋、土地确权认知与参与情况纳入农户满意度的影响因素分析。

第一，个体特征因素，包括性别、年龄、学历3个变量。农户对土地确权工作满意度是一种主观感受，因此与其个人特征必然关系密切［25］。另外，朱红根［26］的实证分析发现，性别、年龄、文化程度等都正向影响政策满意度。因此预期个体特征因素中性别及学历对农户满意度方面有正向影响。而年龄因素对土地确权工作满意度的影响比较复杂，无法预期其作用方向。

第二，家庭特征因素，包括家庭人口数、成员政治面貌、家庭收入、农业收入比重4个变量。方鸣［13］认为家庭人口数越多，在政策支持获取能力上越强，受益越多。朱红根［26］认为家庭人口数和家庭人均收入对政策满意度有正向影响。其所持观点与方鸣［13］大体一致，同样认为家庭人口数越多，拥有的社会资本越丰裕、能够利用的社会支持网络越强大，在政策支持获取能力上就越强，受益越多，从而政策满意度越高。因此预估家庭人口数以及家庭收入、农业收入比重因素对农户关于土地确权满意度方面有正向影响。家庭成员政治面貌变量是指家庭中是否有党员、村干部或在政府部门任职，预期其正向影响农户满意度。

第三，资源禀赋因素，包括耕地数量、耕地来源、耕地质量、经营种类4个变量。农户家庭承包的基本方式是均田承包，从而使得农地的细碎化成为了农户经营的重要禀赋特征，会对农户满意度产生一定的影响［18］。预期耕地数量正向影响农户满意度。耕地来源有自有土地和流转土地，预期其正向影响农户满意度。耕地质量较好的是指细碎化程度、土壤肥力、灌溉条件都不差，预期其正向影响农户满意度。经营种类分为水稻等粮食作物以及柑桔等林果作物、清水蟹等水产品、铁皮枫斗中药材等非粮食作物。之所以选择经营种类变量，是因为农户在不同的地块进行多样化生产经营，可以降低农业生产风险，也可以有效规避农产品价格风险［27-28］。低风险经营农地会对农户满意度有所影响。但是由于经营种类比较复杂，无法预期其作用方向。

第四，土地确权认知与参与情况因素，包括对土地确权方案了解程度、支持态度、确权面积变化、确权纠纷情况4个变量。个体在参与活动前会根据自己的经历形成对某件事的期望，然后在参与过程中感知其活动情况，其中包括对各事项的认知情况，最后通过比较产生满意和不满意的评价［20］。农户比较关心土地占用的补偿规定等直接利益，对土地确权的认识不足，从而积极性不高。关于政策了解程度高的满意度也较高［16］。因此关于确权方案的了解程度及支持态度预期会正向影响农户满意度。预期确权面积变化会正向影响农户满意度。在确权过程中发生纠纷在一定程度上会影响农户满意度，预期确权纠纷情况正向影响农户满意度，即发生确权纠纷并且解决的情况，农户满意度越高。

第五，控制变量，包括行政村变量。为了更全面更准确分析农户对土地确权工作满意度的影响因素，将行政村作为控制变量纳入模型分析。随着城市化、工业化的进程，越是经济发展水平高的区域，对农地非农转用的需求越强烈，从而影响其满意度［18］。因此不同行政村的农户对土地确权的满意可能会出现差异，但难以预期其作用方向。

自变量的定义、描述统计特征和预期作用方向如表1所示。

表1 自变量定义、描述统计特征与预期作用方向Table1 Independent variable definition，descriptive statistical features and expected direction of action

3 数据来源及样本说明

3.1 数据来源

数据来源于对上海崇明区绿华镇6个村农户进行的问卷调查。为保证问卷质量，调查采取面对面的访问方式。总共发放600份问卷，经过严格筛选，最终获得565份有效问卷，问卷有效率达到94.17%。为使样本具有代表性，在调研之前根据绿华镇各村常住人口比重设计了调查样本量，并在实际调查过程中严格控制。各村样本量及所占比例情况如表2所示。

表2 绿华镇6个行政村样本量及所占比例Table 2 Sample size and proportion of 6 adm instration villages in Lyuhua Town

3.2 样本说明

本问卷调查的样本特征包括样本个体特征和样本家庭特征。其中，样本个体特征指标包括性别、年龄、学历。样本家庭特征指标包括家庭人口数、成员政治面貌、家庭收入、农业收入比重。如表3所示。

首先是样本个体特征。性别方面，男性受访者所占比例较大，为61.06%；年龄分布方面，60—69岁年龄段的受访者所占比例较大，占比49.03%，其次为50—59岁、40—49岁和70岁以上年龄段的受访者，所占比例分别为22.83%、11.86%、10.97%。根据数据显示，可以看出绿华镇人口老龄化问题非常严重，年轻人群大量外流，从事农业劳动的多数是60岁及以上年龄段的老年人群。学历分布方面，受访者大多集中在小学和初中水平，分别占被调研总数的28.85%和49.03%。

其次是样本家庭特征。家庭人口数方面，2口之家居多，占总样本数的46.02%。农户家庭成员政治面貌情况方面，家庭成员有党员、村干部或政府工作人员的比例为42.12%，反之为57.88%。家庭收入方面，家庭收入在1万（含）—2万元（人民币，下同）的居多，占比24.60%。21.77%和22.48%的受访者家庭收入在4万元及以上和2万（含）—3万元区间。从农业收入比重看，在50%以下的有197户，占比34.87%，在50%及以上的有368户，占比65.13%。

表3 样本基本特征Table 3 Sam p le basic characteristic

4 描述性统计分析

4.1 绿华镇土地确权登记基本情况

上海市崇明区绿华镇的土地主要是由4个人民公社在“老鼠沙”基础上围垦而来，土地确权工作存在复杂性和艰巨性。此次确权工作涉及对象是绿湖村、绿港村、绿园村、华村星、华荣村、华西村，由于每个村实际情况有所不同，所以本次确权工作采用一村一方案，这样可以使村民比较容易接受。据此，镇、村两级成立工作组，深入每家每户宣传一村一方案，征求意见并签字，各村在意见征询同意率90%以上方开始一村一方案表决。

2016年3月9日绿港村以94.16%的同意率通过一村一方案表决，为绿华镇土地确权工作起到了引领和带头作用，华星村最后一个通过表决。6个村中有5个村同意率在93.00%以上。绿湖村村民会议表决土地确权一村一方案的同意率为97.04%。华荣村村民会议表决土地确权一村一方案的同意率为97.13%。一村一方案表决完成后，各村相继开始有关合同的签订。截至2016年10月8日，绿华镇全镇已签合同的农户2 950户，占总户数的95.35%，其中绿港村签约率达到99.08%。

4.2 农户对土地确权方案的认知与态度

调查发现，在受访的565位农户中，27.26%的农户非常了解绿华镇土地确权一村一方案，25.84%的农户比较了解，31.51%的农户一般了解。总体而言，农户对一村一方案的了解程度较高。调查发现，绝大多数农户是通过村干部及镇政府干部了解到土地确权一村一方案内容，虽然现在是互联网媒体时代，但显然在老龄化严重的绿华镇，还是有相当一部分农户是通过亲朋好友左邻右舍了解，电视广播、报刊杂志和网络发挥的作用相对有限。

关于农户对土地确权工作的支持态度，调查发现，36.46%的农户对本次土地确权工作非常支持，28.32%的农户比较支持，24.07%的农户一般支持。可见，农户对绿华镇本次土地确权工作整体是支持的。另外，在土地确权过程中，农户将自己参与本次土地确权工作的积极性评价为非常积极、比较积极的人数分别占被调研总数的31.15%、29.38%。可见，大多数人对自己参与本次土地确权工作的积极性评价较高。

4.3 农户对土地确权的满意度

调查发现（表4），30.44%的农户对本次土地确权一村一方案表示“非常满意”，30.09%的农户“比较满意”。可见，农户对本次土地确权一村一方案的整体满意度是比较高的，只有12.39%的受访农户对一村一方案不满意，即选择“不太满意”和“很不满意”。另外，关于农户对政府干部和村干部的调查发现，只有不到10%的农户“不太满意”、“很不满意”。由此可见，农户对土地确权过程中镇政府干部和村干部工作的整体满意度也比较高。

表4 绿华镇受访农户对确权方案及政府干部和村干部的满意情况Table 4 Farmers’satisfaction for the government cadres and village cadres of Lyuhua Town

表5 模型估计结果Table 5 Model estimation results

5 计量模型分析

5.1 模型估计结果

在模型估计之前，对自变量之间的相关性进行检验。结果发现，所有自变量之间的相关系数不超过0.5，说明自变量之间不存在严重的多重共线性问题。运用Stata 13.0软件进行模型估计，估计结果如表5所示。可知，Pseudo R2为0.3989，LR chi2为637.48，其相应P值为0.0000，说明模型的拟合优度和整体显著性都很好。根据表5分析结果可以看出，年龄、学历、成员政治面貌、耕地数量、了解程度、支持态度、确权纠纷解决这些变量都显著正向影响农户对土地确权工作的满意度，而绿湖村变量显著反向影响农户对土地确权工作的满意度。

5.2 估计结果分析

5.2.1 个人特征因素的影响

农户对土地确权工作满意度是一种主观感受，因此与农户的个人特征关系密切。模型估计结果显示，个人特征因素中，年龄、学历对农户关于土地确权工作满意度的影响显著。回归结果显示，年龄、学历这两个变量在5%的统计水平上显著为正，这表明，农户年龄的差异会影响其满意度，年龄越大，其满意度低的可能性越大。可能的原因是：年龄在一定程度上可以代表从事农业生产活动的年限，相对于年轻人而言，年龄大的农户对于土地的感情更为深厚，并且担忧土地确权后拥有的土地减少。农户学历越高，其满意度低的可能性越大。可能原因在于：学历较低的人群对土地确权方案或政策的理解深度不够或者持无所谓的态度，对土地确权方案的满意度相对更高，学历较高人群对土地确权方案或政策了解更加全面、理解更加到位，相对而言更能指出现有土地确权方案或政策的不完善之处，满意度反而更低一些。

5.2.2 家庭特征因素的影响

在农户家庭特征因素中，成员政治面貌这一变量对农户满意度的影响显著。回归结果显示，家庭成员政治面貌这一变量在5%的统计水平上显著正向影响农户满意度。也就是说，家庭成员中有党员、村干部或在政府部门任职的人员，则农户越倾向于满意。在被调研农户中，家庭成员有党员、村干部或在政府部门任职的有238户，占被调研比例的42.12%。这部分农户对土地确权工作的满意度会受到家庭中党员、村干部或政府部门任职工作人员的影响。可能的原因是：由于党员、村干部或在政府部门任职的人员知识层次相对较高，其对国家政策贯彻执行的积极性较高，在此次确权过程中，绿华镇组成了一名村干部+两名插村工作组成员的形式，使得村干部也作为宣传主体开展入户宣传，广泛听取农户的意见。在一定程度上村干部、政府工作人员的思想理念也会影响家人，从而其家人对土地确权工作更倾向于满意。

5.2.3 资源禀赋因素的影响

在资源禀赋方面，耕地数量这一变量显著。回归结果显示，耕地数量变量在1%的统计水平上显著正向影响。即耕地数量越多，农户不满意的可能性越大。其中主要原因在于：由于按照“一村一方案”和“确权确利不确地”的原则，原先耕地数量多的农户，最终的确权面积相对会减少，并且被要求每667 m2支付150元的土地经营费用，所以满意度相对更低。

5.2.4 土地确权认知与参与情况因素的影响

土地确权认知与参与情况因素中，土地确权方案的了解程度、支持态度、确权面积变化、确权纠纷情况4个变量对农户满意度的影响均显著。回归结果显示，农户对土地确权方案的了解程度与支持态度这两个变量在1%的统计水平上显著正向影响农户的满意度。也就是说，农户关于土地确权方案的了解越多、越支持，则对确权工作满意的可能性越大。农户对土地确权工作不了解可能的原因是：政策的宣传不到位、有关法律政策制定的不完善，或者有可能是各地方对中央政策执行的多样化。

关于农户支持态度方面的调研，通过分析数据发现，农户对土地确权工作方案不了解的情况下，不一定对其持反对态度，但是持反对态度的农户多数不了解土地确权工作方案，比例高达85.71%。农户持反对态度的原因有可能是认为土地确权会引发很多不必要的麻烦，例如有的村组人均承包地不均，一些农户自然会担心部分农户持有较多承包地的事实合法化、长久化。另外，还有部分农户担心无地人口再也分不到承包地。

根据回归结果，农户确权面积变化在10%的统计水平上正向影响农户的满意度，即在土地确权的面积与现有面积相比，面积增加则农户更倾向于对土地确权工作满意。可以做出如下解释：绿华镇本次土地确权超出“933.8 m2+股权份额对应土地面积”的土地按村民会议或村民代表会议确定的标准收取经营费，所收的经营费用于补足933.8 m2确权确利及股权份额相对应的土地面积不足部分的利益调配。实际面积的多少将决定土地经营费、利益调配的高低。因此确权后面积减少的农户有可能对确权方案提出异议越多，对确权方案越不满意。

确权纠纷解决情况在5%的统计水平上正向影响农户的满意度，即土地确权过程中发生纠纷并解决的，农户更倾向于对土地确权工作满意。在确权过程中出现纠纷的原因可能是：绿华镇各村之间的平衡情况，各村人口及土地情况存在非常大的差异，人均土地面积最大的村与人均土地面积最小的村差距明显。在这种情况下，如果政策宣传解释不到位难免会令部分村民感到自身权益受损，从而对土地确权实施方案的合法性、合理性产生质疑。另外可能的原因是实际土地面积认定引发的矛盾及土地经营费标准引发的矛盾。据实地调研情况，农户对今后补偿标准是否会调整、如何调整表示了一定的担忧，确权村民对未来缺乏一个明确稳定的预期，有可能会产生一定的抵触情绪。

5.2.5 行政村变量的影响

根据回归结果，绿湖村变量在10%的统计水平上反向影响农户的满意度。即相对于其他村来说，绿湖村的农户对土地确权工作更倾向于满意。可能的原因是：绿湖村是由原湖滨村、大新村、庙镇村合并而成，村总人口668人，相对于村总人口1 625人的绿港村、1 670人的绿园村、2 033人的华星村、844人的华荣村、928人的华西村，绿湖村的人口是这六个村中最少的，在确权时纳入确权登记对象的农户会相对较少，从而在确权过程中争议相对较少，因此整体更倾向于满意。

6 主要结论与对策建议

本研究利用上海市绿华镇6个村的农户问卷调查数据，实证分析农户对土地确权工作的满意度以及对土地确权一村一方案满意度的影响因素，主要得出以下结论。

农户对本次土地确权一村一方案和镇干部村干部工作的整体满意度较高，60.53%的农户对土地确权一村一方案表示“比较满意”和“非常满意”，63.54%的农户对镇干部村干部的工作表示“比较满意”和“非常满意”；另外，农户对土地确权工作整体是比较拥护的，64.78%的农户对土地确权工作表示“比较支持”、“非常支持”，在表示“不太支持”和“很不支持”的农户中，85.71%的农户不了解土地确权方案；并且大多数农户对自己参与此处土地确权工作的积极性评价都较高，60.53%的农户对自身评价为“非常积极”和“比较积极”。农户年龄、学历变量、成员政治面貌、农户耕地数量、了解程度、支持态度、确权面积变化、确权纠纷解决情况等这些变量正向显著影响农户满意度，行政村变量反向显著影响农户满意度，其中，耕地数量、了解程度、支持态度的显著性最强。年龄越大、学历越高、耕地数量越多，农户对土地确权工作不满意的可能性越大；农户关于土地确权方案的了解越多、越支持，则对确权工作满意的可能性越大；家庭成员中有党员、村干部或在政府部门任职的人员，确权后面积增加，发生过纠纷并解决的农户，更倾向于对土地确权工作满意；相对于其他村来说，绿湖村的农户更倾向于对土地确权工作满意。

目前绿华镇土地确权工作基本完成，在一村一方案表决通过的基础上，土地合同签订等主要工作也已基本完成，为了提高农户的满意度，使得绿华镇土地确权工作继续顺利开展，可以从以下几个方面来寻求突破。

第一，当前确权方案虽然得到了一定支持，但是还存在一部分由于对确权方案不了解而持反对态度的农户。由于1999年未进行土地丈量确定，无法按照1999年的账面数认定土地面积，如果按照当前的实际承包经营面积认定土地面积，与此次确权的政策相不符，所以本次确权是以2003年的丈量确认面积为依据，难免会有一些农户不理解。因此，需要召开政策培训会和宣传动员会，加强确权工作的宣传力度，大力宣传农村土地确权登记发证和本次确权确股方案的目标、内容及意义，同时应充分调动基层干部和农民群众参与登记的积极性，对确权工作人员和村组干部进行培训。

第二，在确权过程中，对可能导致歧义或产生争议的确权对象标准进行明确的解释和说明。例如目前土地经营费的初定标准每667 m2每年150元的价格，与崇明区颁布的每667 m2每年300 kg稻谷的指导价差异明显，应对此进行说明解释，积极回应农户所提出的质疑。应坚持土地经营费用的法定确定流程，即土地经营费用的具体标准系由村民会议或村民代表会议表决通过后再执行，而非由镇政府或县政府单方面确定。另外，各村在确权过程中要加强对部分村民历史欠款的清理和追讨，解决历史遗留问题。

第三，在本次确权过程中，难免会发生纠纷和争议，在一定程度上会影响农户的满意度，从而不利于土地确权工作的开展，因此应建立确权登记矛盾调解小组、农村土地承包仲裁委员会、人民调解组织、法院相互配合的多元化解制度，并设立一定数量的信访接待点，尽可能选择最有效和合理的方式化解相关矛盾，引导农户通过合法渠道表达诉求。还应该建立维稳长效机构，搭建解决矛盾的沟通平台，对工作中可能出现的风险因素尽早排摸，制定应急预案和化解措施。

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