监管沙箱对我国金融科技监管的启示

袁方

（中国人民银行西安分行，陕西西安710075）

近年来，以大数据、云计算、区块链等为代表的前沿科技与金融日益融合，各类金融科技创新层出不穷。为兼顾金融创新与风险防范平衡发展，英国金融行为监管局（FCA）于2016年率先提出“监管沙箱”理念，并引起了新加坡、澳大利亚、中国香港等国家和地区的关注和效仿。

一、英国监管沙箱的主要运作机制

英国金融行为监管局认为，在确保消费者权益、严防风险外溢的前提下，FCA可适当放宽监管规定，为金融创新机构设定简化的审批程序。机构在提交申请并获得有限授权后，可在特定范围内测试金融创新产品或服务，FCA监控并评估测试过程，以判定创新产品最终是否适合向市场推广。

（一）监管沙箱推出的背景

FCA之所以推出监管沙箱，一是顺应金融科技发展要求，消除监管不确定性对金融创新的抑制。金融科技加快了金融创新步伐，提升了金融产品与服务的效率。英国是全球金融科技领域投资增长最快的国家之一，据统计，欧洲近半数前景广阔的“突破性”金融科技初创企业设立在英国。若对其使用严格的金融监管框架，将在一定程度上阻碍金融创新，延迟创新产品或服务进入市场的时间并增加成本。据FCA估算，监管不确定性会导致创新业务入市时间延迟1/3，成本增加额约占产品收入的8个百分点。同时，还会增加创新企业的融资难度。据FCA估算，监管不确定性导致金融科技创新企业估值仅余85%，而低估创新企业成长期的价值，无疑将加大其融资难度。二是防范金融风险外溢，保护金融消费者权益。无论金融科技如何发展，都改变不了其金融业务的属性，更高的开放性和科技含量意味着金融科技风险更加隐蔽，潜在的信息科技风险和操作风险更加复杂。而风险一旦发生，在危及金融体系的同时，必然损害众多金融消费者的权益。正是在鼓励金融创新、防范风险、保护消费者权益的权衡中，FCA引入了监管沙箱机制。

（二）监管沙箱的准入范围

英国监管沙箱设置了明确、广泛的准入范围，对金融创新的支持范围涵盖了各类真正发展金融创新的企业，包括新兴科技创新机构、传统金融机构等，且不限定企业规模，但支持的核心原则是创新必须能真正有益于金融消费者（见表1）。

表1：英国监管沙箱的具体适用范围

（三）监管沙箱的鼓励政策

对持牌金融机构及其外包服务商：一是提供个别指导，创新企业可以向FCA寻求个别政策辅导，FCA将就测试活动适用的规则或其他监管要求向创新企业提供单独的指导意见。二是给予豁免权，若企业在沙箱测试中无法达到FCA相关要求，但却符合FCA豁免标准时，FCA可在不违背相关法规的前提下为测试企业提供暂时性豁免，允许其在开展沙箱测试时临时性突破规定。三是开具无异议函，在FCA认为申请测试的企业没有突破监管规定的情况下，可向企业开具“无异议函”，即给出不采取执法行动的保证，表明监管当局对不违反监管要求的企业测试活动不会采取强制措施。但FCA不免除企业对消费者的责任，并保留终止测试活动的权力。

对尚未取得金融业务许可授权的企业，FCA可依据其测试的创新方案制定限制性的金融业务许可授权，定制授权流程，发放限制性金融牌照，提供沙箱测试机会。这种方式不能代替常规金融准入程序，但可以使非持牌企业利用沙箱了解金融消费者对产品或服务的需求，并评估自身潜在风险，为申请牌照做好准备。

（四）监管沙箱的金融消费者保护措施

一是要求创新企业进入沙箱测试前，应告知金融消费者潜在的风险及风险补偿措施，消费者书面表示同意后企业才能测试。二是进入监管沙箱测试的企业应向FCA证明其具备足够能力承担金融消费者可能的损失。三是FCA逐一审核企业提出的信息披露、消费者保护及补偿措施等方案。四是参与沙箱测试的消费者与其他金融消费者享有同等合法权利，如寻求金融申诉服务保护的权利，以及依据英国金融服务补偿计划获得补偿的权利。

（五）监管沙箱实施严格的信息披露

要求测试企业将信息披露工作贯穿于沙箱测试的始终。在测试前，申请测试企业有义务对测试内容以及补偿等关键信息进行披露，并由FCA逐案审核；在测试过程中，企业需每周报告关键事项，以便及时发现并管理风险；在测试完成后，企业应向FCA提交最终的书面报告。

二、借鉴意义

英国监管沙箱的成功实践，对规范我国互联网金融乱象、促进金融科技健康快速发展具有借鉴意义。

（一）促进金融科技发展是大势所趋

近年来，国内外金融科技发展如火如荼，对解决普惠金融服务供给不足发挥了很好的作用，被认为是影响未来金融业态的最重要因素之一。就金融的本质而言，金融是建立在信用基础上的，而信用的基础是信息，“大数据”不仅为金融业提供了强大的数据库，也为信用的建立与巩固奠定了更加扎实的基础，这对解决信息不对称导致的融资难、融资贵问题具有积极的作用。从现实来看，现代科技与传统金融的有机融合，优化了传统金融的支付结算功能，支付结算更加便利、快捷；优化了传统金融的融资功能，“大数据”便于集中更多资金，与企业的对接更为紧密。更多的现代科技企业迈进金融领域，传统金融机构也更多地思考与践行如何利用好现代技术，二者的加速融合不仅进一步拓展了金融发展空间，实现金融资源的高效增值，也有力促进了互联网金融的升级转型，强力推进金融科技的快速发展。可以说，促进金融科技发展是大势所趋。

（二）规范金融科技发展是监管所向

金融创新必然伴随着风险的产生。近年来，我国互联网金融在先发展后规范理念下野蛮生长，在拓宽金融可得性、提高金融效率的同时，也存在运作不规范、风控不到位等问题，引发了新的风险，特别是P2P网贷，挪用客户资金、虚假融资、“卷款”、“跑路”、非法集资时有发生。金融科技的本质是金融，金融科技所从事的资金中介、信用中介和交易中介没有改变其固有的风险属性。不仅如此，金融科技着眼于功能的拓展，使得传统的金融要素边界趋于模糊，导致基于分业监管的“机构监管”要么无法覆盖、要么监管重叠，加之金融科技开放性、互联互通性以及更高的科技含量等特征，使得金融风险更加隐蔽、更加具有系统性，更易出现金融风险“黑天鹅”事件。在国内外经济形势异常复杂、国家金融安全日益重要的今天，防止风险外溢、促进金融科技健康发展是金融监管的必然选择。

（三）监管沙箱是鼓励创新与防范风险的平衡点

在鼓励金融创新与维护金融安全之间寻求平衡，是监管部门永恒的课题。监管过严会抑制金融创新、制约金融服务效率，监管不足又会导致金融风险聚集、损害消费者利益。金融科技迅速融入金融系统的各个层面和不同领域，既有积极作用，也有消极影响，在这种情况下，如何扬长避短、趋利避害，在促进创新与防控风险之间寻找平衡点，英国监管沙箱的实践为我们提供了有益的借鉴。监管沙箱的实质是实施有弹性的差异化监管，力求监管的公平和透明，是监管当局在提高金融效率和维护金融稳定之间做出的监管工具创新。随着金融监管协调机制改革的逐步到位，我国初步具备实施监管沙箱的基础条件。运作监管沙箱，有助于在严防风险外溢、保护消费者权益的前提下，倒逼监管部门提升专业性，解决监管对金融创新的抑制，减少金融创新的规则障碍，推动金融科技的健康快速发展。

三、对策建议

英国监管沙箱的成功实践为我们提供了可资借鉴的监管工具，但要真正运作好这一工具，还需要进一步完善运作这一监管工具的基础条件。

（一）转变监管理念

面对金融机构混业经营，特别是金融科技呈现出的跨行业、跨区域、金融服务供给侧日益多元化的新业态，现行的监管模式显然已无法适应监管需要，应该转变监管理念，摒弃“铁路警察各管一段”的传统做法，变被动响应为主动引导，提高监管的针对性和有效性。一是树立功能监管理念。要从机构监管向功能监管转变，对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行标准统一或相对统一的监管，探索对综合经营的有效监管方式，减少监管套利空间，促进公平竞争，提高市场效率。二是树立包容监管理念。要以金融消费者获益为目标、以优化配置金融资源为核心、以促进公平竞争为手段，畅通监管者与被监管者的平等顺利沟通，适当增加监管的弹性空间，准许市场主体在一定范围内试错、纠错，营造有利于公平竞争的宽严相济的监管环境。

（二）提升监管能力

金融科技的迅猛发展，引致金融业态发生深刻变革，这其中，监管者的能力建设至关重要。要构建良好的监管组织生态，打造优秀的监管队伍，培育主动监管、高效监管、“干净”监管的监管从业人员队伍。要建立清晰的金融科技发展战略，明确发展目标，突出发展重点，落实分工责任，鼓励真正的金融创新，支持服务实体经济的金融创新。要确保监管目标的透明、清晰和有效传导，当前尤其要注意避免互联网金融清理整顿政策“过紧”带来的创新抑制，避免市场预期紊乱以及由此增加的政策揣测成本。要具备对金融创新的充分认知、鉴别和前瞻判断能力，掌握充足的信息科技专业知识。

（三）完善发展环境

促进金融科技快速健康发展，需要创设良好的发展环境。一是建设良好的法治环境。现行的柔性监管虽然为互联网金融发展提供了空间，但缺乏刚性监管很难保证法律的底线、政策的底线、风险的底线不被突破，特别是在我国当前的法律体系中，金融与科技的立法自成体系，随着金融科技的不断发展，有必要建立一套完整的金融科技法律体系。要在现行法律基础上结合金融科技的特点，积极启动相关的立法工作，明确金融科技的交易主体责任、监管对象、监管范围和监管原则。要完善金融科技行业协会自律章程，充分发挥协会自我监管的作用。二是完善金融基础设施。完善的金融基础设施是金融科技发展的基石，有助于金融科技提高服务效率、拓展覆盖范围、降低运行成本、防控系统风险。为此，要针对割裂的征信体系现状，搭建统一、共享的大数据征信系统；针对互联网金融统计监测体系不健全的现状，搭建互联网金融统计平台；针对互联网金融不同从业机构之间的信息孤岛，搭建互联网金融信用信息共享平台；针对互联网金融风险的主要特征，通过舆情监测、大数据分析，建立风控模型识别等技术手段，搭建风险预警平台；针对行业透明度不高的现状，提高从业机构造假成本和违规成本，搭建违规行为信息披露平台。

（四）拓展金融消费者保护内涵

金融科技的服务对象大部分是传统金融体系没有覆盖到的小微企业、低收入人群等弱势群体。强化金融消费者权益保护，既是英国运作监管沙箱的核心原则，也是各国发展金融科技突出强调的重点所在。我国尚未出台专门的金融消费者保护法律，依据《中华人民共和国消费者权益保护法》，相关部门制定的金融消费者保护办法在保护的内涵、外延方面也各有侧重。应该借鉴国外做法，拓展金融消费者保护的内涵。一是所有自然人都应属于金融消费者保护范畴。近年来大量侵害消费者权益的案例显示，金融消费者与金融机构间存在严重的信息不对称，即使具有一定的专业能力，也很难做出理智的金融消费选择，更何况“一定的专业能力”很难界定，难以操作，因此，具有一定专业能力的自然人与一般自然人一样，都应属于金融消费者保护范畴。证券、保险个人投资者相对强大的金融机构在信息获取和专业能力上有天然劣势，也应属于金融消费者保护范畴。二是注重提高金融消费者的可得性和真实性。在充实完善传统的金融消费者保护内容的基础上，应通过健全体制机制，促使金融科技覆盖更广的金融消费者、提供更多的创新产品和服务；对达不到消费者保护要求的产品或服务，监管部门应采取不同程度的限制措施，如更改设计方案、下调价格、控制风险、限定发售或禁止上市等，确保金融消费者权益得到真实、可靠的保护。