福建省特色小镇PPP模式建设可行性及其对策

薛莹莹

(福建省建筑设计研究院有限公司 福建福州 350001)

0 引言

2016年7月，财政部、住建部、国家发改委联合公布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，通知指出，到2020年，我国将着力培育1000个左右的特色小镇[1]。2016年10月，国家发改委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，就加快特色小镇的建设提出了指导性意见。由此可见，特色小镇的建设和发展成了经济新常态下发展的重点。然而，在特色小镇建设中，却存在着巨大投资资金及后期发展维护的资金运用，如何解决这些关键问题，更好地建设和发展特色小镇，成为当下讨论的重点。

此前，PPP项目先前主要运用于城市基础设施建设，但自2016年国家发改委及住房与城乡建设部发布关于特色小镇的推广，PPP项目开始从城市的建设，运用到新城镇的建设之中。

基此，本文拟分析PPP模式在福建省特色小镇建设中的可行性，并探讨其具体应用。

1 福建省特色小镇项目及融资情况

2016年6月，福建省政府印发《关于开展特色小镇规划建设的指导意见》，要求通过3～5年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。2016年住房城乡建设部公布认定127个镇为第一批中国特色小镇，其中福建省共有福州市永泰县嵩口镇等5个特色小镇入选，占比约3.93%。2017全国第二批276个特色小镇名单公示，福建省共有福清市龙田镇等9个特色小镇入选，占比约3.26%。截至2017年7月，福建省特色小镇共14个，如表1所示。

表1 中国特色小镇(福建省)

根据闽政〔2016〕39号文，福建省人民政府确定将长乐东湖VR小镇等28个特色小镇列入省级第一批特色小镇创建名单。2017年9月，福建省发展改革委员会召开省级特色小镇项目融资对接会，推出列入第一批创建名单的省级特色小镇融资项目76个，总投资约115.8亿元。其中，产业类项目29项，总投资47.7亿元；基础设施项目16项，总投资37.2亿元；公共服务设施项目31项，总投资30.9亿元。还推出PPP项目8个，总投资86.8亿元[2]。

2 福建省特色小镇运用PPP模式可行性

特色小镇“非镇非区”，不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，而是按发展理念，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台，如图1所示。

图1 特色小镇特点分析图

特色小镇建设，需要关注产业定位、文化内涵、以及自身特质。特色小镇建设面临资金需求量大、运营周期长等问题，需要财政、金融政策的支持。在构建过程，若仅仅依靠政府则无法有效整合，且政府本身也面临着巨额的资金压力。PPP模式是解决公共资源配置资金问题的有效途径之一，应用于特色小镇建设，既有利于盘活社会存量资本，也解决了政府财力压力的问题，能够快速融资及获利，解决特色小镇建设资金问题。

2.1 政策可行性分析

2016年10月国家发改委《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》提出将PPP模式引入特色小镇建设中[3]。2017年1月，住建部、国开行联手发布了《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》，无疑加大了开发性金融支持小城镇的建设力度。可根据项目情况，采用政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、机制评审等模式，推动项目落地。鼓励大型央企、优质民企以市场化模式支持小城镇建设。

同时，福建省人民政府出台《关于开展特色小镇规划建设的指导意见》加大了特色小镇建设资金支持力度，对特色小镇给予债券和贴息支持，优先申报国家专项建设基金和相关专项资金，优先享受省级产业转型升级等相关专项资金补助或扶持，优先支持向政策性银行争取长期低息的融资贷款，给予特色小镇规划设计补助。2017年7月，福州市人民政府出台《关于加快创建特色小镇的若干意见》，鼓励以社会资本为主投资建设，优先在基础设施、资源环境、公共服务、运营管理等领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式。这一系列融资政策的出台，为PPP融资在特色小镇建设中的运用提供了有力的政策支持。

2.2 特色小镇建设需求可行性分析

特色小镇建设需求分析，主要包括特色小镇建设融资需求及社会资本方参与需求分析两方面。

2017年福建省级特色小镇融资项目76个，总投资约115.8亿元。其中，基础设施项目16项，总投资37.2亿元。特色小镇项目属于PPP模式中基础设施的范畴，按70%融资比例计算，外部融资金额约26亿元。融资金额需求较大。而社会资本方参与特色小镇的建设最主要考虑的因素，在于特色小镇项目的盈利和回报机制是否高于预期回报率。当特色小镇项目的投资收益大于社会资本的投资成本时，社会资本方的参与需求较大。在PPP模式下，社会资本参与特色小镇项目，可以获得较为稳定的投资回报。特色小镇是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台，通过合理运作及运营后产生的价值可以满足社会资本的投资回报。

此外，政府为了吸引社会资本参与建设，在土地、融资渠道、资金补贴及财政政策方面都出台了多项优惠条件，以保证社会资本在土地用地需求、建设成本上具有一定优势。同时，参与特色小镇的建设，对社会资本方自身业务发展、品牌塑造及产业链布局，也有一定有利影响，因此，社会资本方更有意愿参与到特色小镇项目的建设中。

2.3 PPP运作模式可行性分析

PPP融资模式，主要是指政府部门与民营资本之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作模式，也称为公私合营模式。

PPP运作模式，主要是通过政府部门与私营机构组成特殊的项目机构(SPV“项目公司”)，通过引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作的公共服务开发运营方式[3]。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。图2为PPP运作模式。

图2 PPP运作模式

特色小镇项目，通过PPP模式的运作，主要以企业为主体，政府负责定位及规划，通过合作与风险共担机制，将政府与市场机制进行整合，为特色小镇的建设提供机制和资金的双重保障，最终达到“政府引导、社会投资、企业主体、市场运作”的模式。

3 特色小镇PPP模式应用

3.1 特色小镇PPP模式主要特点

特色小镇按经营性质，可划分为公益性项目、准经营性项目及经营性项目。特色小镇PPP模式，主要以特色小镇项目为核心，社会资本参与项目建设、维护及运营，社会资本收取一定的费用及投资回报，满足其盈利性需求，其模式如图3所示。

图3 特色小镇PPP运作模式

(1)采用PPP模式后，可看成是一种特许经营模式。小镇资产归政府所有，社会资本负责特许经营期间内对特色小镇建设、经营及日常维护并收取费用。特许经营期结束后无偿交还政府。

(2)政府与社会资本之间为“政府引导、企业主体”的长期合作形式。对政府而言，其目的在于提高特色小镇的效益及管理水平。对社会资本而言，需得到稳定的回报及收益。因此，保持稳定的资金来源及双方良好的合作关系是特色小镇项目PPP模式成功的主要因素。

(3)政府与社会资本在成果共享的同时，也存在风险共担的机制，政府和社会资本各自承担对应风险，以保证整个项目总体风险最小，项目顺利进行。

3.2 PPP模式运作流程

(1)前期规划：主要由政府部门负责对特色小镇初步规划及可行性进行分析。根据项目特点分析PPP模式的适用性及项目盈利性。

(2)招投标：政府机构采取公开招标的形式，选取合适中标者，并签订合作协议。

(3)项目投融资：通过采用政府与社会资本按一定出资比例成立特许经营公司(SPV)作为PPP项目实施主体，特许经营公司通过融资租赁、项目基金、资产证券化等模式，负责项目的融资金额、融资结构，并签署相关协议。

(4)建设与运营：特许经营公司对特色小镇进行建设，投资方投资建设完成移交政府。政府监管单位与特许经营公司签订《特许经营协议》，特许经营公司负责项目的运营管理、包括整个项目的维护和相关商业经营。

(5)资产移交：特许经营期结束后，特许公司将项目设施完好无偿移交给政府指定部门。

4 福建省特色小镇PPP项目建议

目前，福建省特色小镇PPP项目尚处于初步阶段，省内项目如宁德市周宁县人鱼文化特色小镇PPP项目、福安市湾坞不锈钢特色小镇(一期)PPP项目等均处于工程筹备阶段，仍需吸收和借鉴国内外的先进经验。

4.1 挖掘我省产业特点，打造品牌特色小镇

特色小镇“非镇非区”，主要依托产业及环境资源为基础，其关键因素在于产业培育。因此，在进行特色小镇规划定位时，应根据自身产业特点进行开发，避免盲目开发，生搬硬套。应结合福建省悠久的沿海文化、海西经济区特殊的地理位置及近年来新兴发展的长乐大数据等特色产业，同时考虑我省“十三五”发展规划、产业发展专项规划、开发区域安排、主要元素和特色、市场培育情况、市县支持政策等，打造属于我省的品牌特色小镇。

4.2 引入第三方监督机制，调动PPP模式灵活性

特色小镇PPP项目在规划及建设过程中，应注意建立合理的保障机制，规范政府与企业的职责，明确各方主体的责任及风险。同时，引入完善第三方的监督机制，对合作各方进行全过程监督，通过监督机制的保障，调动企业与政府良好的互动关系，进一步调动PPP模式的灵活性。

4.3 利用省内开发性金融平台及政策，拓宽融资渠道

省内特色小镇PPP项目在开发时，可以考虑引入开发性金融参与到项目的融资中，为特色小镇项目提供融资平台。通过开发性金融的平台及政策，为特色小镇项目提供投资、贷款、租赁、证券等综合服务，并联合银行、保险等金融机构形成银行团贷，拓宽特色小镇的融资渠道[4]。此外，开发性金融还可以提供融资风险控制，提高项目的融资效率。

5 结语

目前，PPP模式在我省特色小镇建设中的运用尚处于初步阶段。本文对PPP模式在特色小镇中运用进行可行性分析，并对我省特色小镇PPP项目提出建议，以提升我省特色小镇整体效益及投资价值，为特色小镇建设提供借鉴及参考。

[1] 王秋辉.“PPP+”特色小镇—PPP模式在特色小镇建设中的研究[J].知识经济，2017(12)：8-9.

[2] 2017年福建省级特色小镇项目融资对接会举行[N].福建日报， 2017-09-09.

[3] 马光德，王腾辉，郑生钦.PPP模式在特色小镇项目的应用研究[J].建筑经济,2017(8)：55-58.

[4] 陈颖.开发性金融支持福建PPP项目融资初探 [J].福建金融, 2015(7)：22-26.