浅析土地储备管理事业单位内部控制制度建设

刘一巧

【摘 要】自2012年11月财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位的内部控制建设开始起步。土地储备机构作为为政府管理土地一级市场的事业单位，亦需建立完善内部控制制度。本文拟结合其自身的特点，就其内部控制制度建设过程中存在的一些问题和不足略作探讨分析，提出相应的意见建议，推进其内部控制建设。为土地储备机构管好用好土地，促进可持续发展做好内部控制制度保障。

【关键词】土地储备；内部控制；制度建设

多年以来，行政事业单位并没有内部控制的概念，随着管理的规范，经济的发展，行政事业单位在运行过程中也暴露出预算编制不合理、国有资产管理不善、三重一大事项审批程序不规范等一些内控方面的问题。2012年11月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位才开始内部控制制度建设工作。近五年来该项规范在各行政事业单位逐步推行实施，但在实施过程中，仍然存在诸如认识不到位、实施不全面、形式化、空洞化等问题。笔者拟对土地储备管理事业单位的内部控制制度建设进行研究分析，为做好土地储备机构内部控制提出想法建议。

一、土地储备机构的特点及内部控制存在的突出问题

我国的事业单位复杂多样，根据中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见，按现有事业单位所具有的社会功能，将其划分为行政类、公益类和经营类三个类别。公益类事业单位再划分为三个小类别，即公益一类、二类、三类。按照财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》文件精神，由于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地土地储备机构一般划为公益一类事业单位。土地储备机构管理的资源是土地，为政府管好用好土地，保障土地一级市场的健康发展、为社会经济建设做好资源配置和服务是土地储备机构的主要职能职责。

土地储备制度始于20世纪90年代中期，各地真正运作不过十余年，期间相关的政策发生了多次变化。这对于土地储备机构的内部控制制度建设也是很大的挑战。目前土地储备机构的内部控制制度仍处于建立健全阶段，主要存在以下几方面的内控问题：

1.内控基础薄弱

与企业相比，行政事业单位的内部控制工作相对滞后，往往受重视程度都不高，相应的制度和工作流程制定后没有良好的贯彻实施，流于书面形式。单位层面内控不完善， 职能部门控制、岗位职责分工、职业道德培訓等日常管理及内控文化建设匮乏，内部控制制度不够细化，可操作性不强。土地储备机构内部控制制度大多由财务牵头制定实施，实际工作中除财务对内控有所意识外，其他部门对内部控制的了解不够多，认为内控主要是资金的控制，因此相关的控制工作是财务部门的事。很多人员都只顾做好自己手头的事，缺乏内控全员联动意识和部门间协作，对土地储备过程中存在各种风险需要防范的认识严重不足，对于内控工作的重要性必要性没有概念。

2.储备土地业务层面内控不到位

业务层面内控主要包括预算业务控制、收入业务控制、政府采购业务控制、资产业务控制、建设项目控制、合同控制等，土地储备业务以上几方面均有涉及，而且较一般的事业单位复杂，也是其内部控制制度建设的重点及难点。过去，在土地市场高速发展时期，土地储备工作较为粗糙，预算的编制、土地出让收入的收缴、储备土地资产的有效管理、有关征地协议、出让合同等档案文件的管理等都有内控不到位的地方，存在很多风险点和漏洞。如土地收储项目未能全程管控，收储供应前后脱节，期间责任不明确，收储土地资产管理不善，未能有效保值增值；财务管理与业务管理脱节，业务科室各管一块，各部门人员只清楚自己经手的工作，财务部门在各业务部门及人员间要资料要数据，难以形成全面准确的项目核算资料，导致预算编制、财务核算困难；征地协议中条款不够清晰，导致后期扯皮；土地出让收入存在拖欠现象等。

3.内控外部环境存在体制机制不够顺畅的问题

实践中，各地的土地储备机构运作机制都有地方特色，各不相同。在一些下辖设区的城市，市区职权划分不清晰，土地收储业务运作不规范，出现土地收储机构业务弱化架空，各类土投、城投公司实际承担了土地储备职责。未能实现一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水的调控，多头收储，多头供地，土地市场混乱。某些土储项目多头管理，前后交叉，划分不清，导致资金重复支付、成本难于核算等内控风险。

二、影响因素分析

对于以上这些问题分析其根源，主要有以下几方面原因：

1.思想意识未跟上形势

内控作为这几年的行政事业单位的新事物，领导对内部控制工作重视程度不足，虽然制定了内控制度， 但未组织开展内控的专项学习贯彻。心里没有内控意识，单位人员忙于业务也不会主动学习看似和本职工作无关的事务，加之制度权责划分不够明晰，岗位设置不够合理，具体可操作性差，即使制度下发到各部门，也只能流于形式，成为一纸空文，落不了地。而建立良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要前提，只有意识到位了，才能产生执行力。

2.内控制度不够健全

土地储备机构在制定内控制度时，对一般事务性的面上的规定有了，但针对土地储备业务过程仍缺乏较深入细致的风险评估分析，缺少明确具体、行之有效的内控条款控制风险。如果内控条款足够细化可操作，就可以防范和避免很多风险。

3.储备土地本身管理难度大

储备土地本身存在难于管理的问题，如储备土地过程中存在边征地边报批边供地的现象，有时土地已供地但地块上还有征地相关补偿未结清或因管理不善有纠纷，或是大片区征地化小块供地时，会出现彼地块问题影响到此地块供地，相互牵扯等复杂状况。储备土地过程中不可预见因素较多，而相应的管理制度和风险应对机制不完善，导致土地实物和资金内控管理较为困难。只有在过程中不断摸索总结，调整完善相关制度，才能应对各种事件，防范风险发生。endprint

三、改善土地储备管理事业单位内部控制的对策

1.提高全员内控意识

首先单位负责人是内部控制制度建设的第一责任主体，对内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。必须强化对主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习，领导意识到位了，才能保证执行的力度。其次建立良好的单位内控氛围，要让全体人员明白内控是需要全员参与的，每一个人都是内控的一环，必须环环相扣、相互牵制，不能留空白点，才能有效落实内部控制制度，实现内控目标。

2.进一步健全内外部沟通机制

理顺体制机制，单位内部部门间加强联系，外部各方沟通协调，创造良好的内外部环境，促进土地储备事业良性发展。按四部委联发的关于财综[2016]4号文件精神，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各地应严格执行文件，妥善处理之前的遗留问题，在顾大局的前提下合理保证各方的权益利益分配，确保土地储备工作的顺利开展，保障土地储备机构各项工作包括内控工作的正常有序进行。

3.加强内控信息化建设

与大多数企业不同，行政事业单位通常不设置内部控专门部门，一般归口到财会部门负责。但事实上，内部控制信息化需要财会部门和业务部门共同组织和实施。因此，应组建由单位负责人牵头、财会部门和各业务部门具体实施、共同参与的信息化建设工作小组。土地储备机构可充分利用国土部要求填报的土地监管系统等，做好信息录入，确保数据信息具体准确，切实可用。最大限度地提升其信息共享的程度。同时将风险评估机制、重大项目可行性分析、全程監控等嵌入信息化建设中，保证行政事业单位的内部控制制度工作效率与廉洁两方面的目标实现。

4.建立健全土地储备内控制度建设

以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为基础，结合土地储备业务的特点和最新的土地储备相关政策，认真梳理业务流程和环节，找出其中的关键风险点，明确内控重点如土地储备计划、土地出让计划和资金计划制定、土地储备项目预决算管理、土地储备专项债券管理、资金拨付与费用支出管理等经济活动，制定相关内控制度和议事规则，设立合理的组织结构和人员配置，明确职责权限，确保实现内控目标，达到防范风险的目的。

5.加强内外部审计监督

事业单位一般没有单独设立内审部门，但仍应建立内部控制监督机制，通过对内部控制执行情况的定期检查和监督，及时发现内部控制中的漏洞和隐患，对出现的新问题、新情况，认真研究，及时调整改正，把风险消灭在萌芽状态。同时，通过财政、审计等部门的外部监督，保证内部控制制度有效运行。

四、结语

通过以上对土地储备机构内部控制制度建设中意识、制度、体制等方面问题的分析探讨，可以看出土地储备机构内控制度建设需要政府、各级部门的支持，需要单位内部全员的参与。应加快速度，加大力度，推进内部控制制度建设，提升土地储备机构的管理水平，更好的发挥其合理使用土地资源、保障可持续发展的职能职责，防范土地储备相关风险。我们要适应土地储备相关政策和经济形势的发展变化，及时对内控制度进行修改完善，克服困难，切实提高土地资源公共服务的质量和效益效率。

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