二十一世纪日本对印度尼西亚的援助：政策、实践与启示

【摘 要】从二战结束至今，日本一直重视对东南亚地区国家的援助，而在之中，对印度尼西亚的援助则占据非常重要的地位。进入21世纪，日本修改了官方发展援助宪章，其对外援助战略也进行了相应调整。日本对印尼援助政策侧重于帮助印尼的均衡发展并提高其在国际上的话语权。本文详细阐述了日本对印尼援助的政策、实践与特点，认为日本对印尼援助的特点可以概括为：针对性、战略性、有效性、合理性。

【关键词】官方开发援助；印度尼西亚；日本

一、引言

官方开发援助指的是国家政府通过出台并执行相关政策对其他国家在经济、科技等方面的帮助。在众多开展官方开发援助的国家中，日本的表现令人瞩目。日本对印度尼西亚的援助从二战结束之后开始，主要以赔偿的形式与其展开经济合作。直到21世纪初，日本修改了官方发展援助宪章，对当时已有的对外援助政策加以调整。再加上进入新世纪后，日本经济持续低迷，对外援助总量不得不减少，日本对印度尼西亚的援助的变化值得关注。

印度尼西亚是世界人口第四大国、世界上最大的岛屿国家，是东盟的核心成员之一。对于日本来说，长久以来，印度尼西亚都是其重要的战略伙伴，两国外交关系良好。两个国家在经济、政治、科技等多个领域均可展开广泛合作，实现互补，达到“互利共赢”的效果。关于日本对印度尼西亚的援助研究，国内学者已取得较多成果。彭文平指出，从冷战结束至今，日本在对印度尼西亚的援助中表现了很强的政治意图，对于达成其政治大国战略有很大的帮助。黄梅波、蒙婷凤指出，日本对外援助重视经济增长和基础设施的建设，此外，在对外援助的基本政策确定的情况下，优先政策的主题一直都在变动，但主要集中在一些全球化的问题上，比如环境气候问题、恐怖主义问题。

本文通过梳理21世纪日本对印度尼西亚的援助背景和政策内容，更加深入地了解援助的发展和调整过程，同时总结日本对外援助的特点，提出日本对印援助对中国的有益启示。

二、21世纪日本对印度尼西亚援助背景

20世纪90年代初，日本在经历了长达20多年的高速经济增长后，股票和房价的资产泡沫发生崩溃。而整个90年代被认为是日本二战后经济衰退最为严重的10年。21世纪初期，日本的经济仍处于低谷期。这也导致了日本对外援助量紧缩。但是日本对印尼的援助的重视一如往日。对于日本来说，印度尼西亚有着十分重要的经济意义、政治意义和战略意义。在经济意义方面，印度尼西亚拥有丰富的能源（如石油、天然气、煤炭）和原材料（如木材），而日本在能源和原料方面主要依赖进口，两个国家的供需互补，这也就成为了日本对印度尼西亚实行援助的基础。在政治和战略意义方面，印尼是东盟的创始国之一，其在东南亚地区的发展水平和影响力已然位于地区前列。印尼在日本的支持下，可以在东南亚地区甚至更广阔的国际舞台上逐渐拥有更大的影响力和话语权。日本早已不满足于自己“跛足大国”的形象，希望可以获得与本国的经济地位相当的政治地位。所以，日本通过各方面的援助拉拢了印尼这个作为东南亚地区核心国家的盟友，对于其成为亚洲最有影响力的国家的目标有着不可忽视的帮助。除此之外，印尼地处马六甲海峡，而日本的海上运输大多都需要经过马六甲海峡，拉拢印尼作为盟友无疑可以保障日本“海上生命线”的安全。

三、21世纪日本对印度尼西亚援助政策

从政治方针的角度上来看，根据日本外务省于2012年4月发布的对印尼的援助政策文件，具体援助政策是：援助印度尼西亚良好均衡发展并且提高其在国际社会和亚洲地区的发言权。从中不难看出，日本对于印尼的援助已经不局限于满足其经济意图了，政策中对印尼充满了政治期待，着重培养印尼的政治能力。同时，政策与印尼现今的发展实际也是高度切合的。日本援助印尼的优先领域有：对长远经济发展的援助；对减少不平等和建立安全社会加以援助；帮助其提高在国际社会和亚洲地区发言权。

从援助的渠道来看，日本进行对外援助的渠道主要有三个：赠款援助、贷款援助和技术资金合作。其中，贷款援助是援助主要的组成部分，占比大多超过75%。从援助规模来看，数据显示，从21世纪以来，日本对印度尼西亚的援助总量整体上呈现下降趋势。但即使援助总量下降，日本对印尼的援助总量比起其他国家仍然处在前列。

从援助的主要领域看，援助资金和资源主要流向了以下两个领域：

1.经济基础设施领域

大部分援助资金均流入了经济基础设施领域，用以改善印尼经济发展的硬性环境和软性环境。在电力供应与能源使用方面，日本在2008年贷款投资建设了JAVA-苏门答腊输电线路工程，在2009年贷款投资了巴莱红土坎地热电站项目，在2011年贷款投资建设南安由火力发电站以及推进地热能源开发利用项目。在交通建设方面，日本在2007年赠款投资建设努沙登卡拉省相接东区大桥，在2008年赠款投资改进港口安全系统，在2009-2011年期间赠款投资尼亚斯岛桥梁改善项目。针对此领域的建设促进了印尼当地经济基础设施的完善，提升了人民生活水平。

2.社會基础设施领域

相较于经济基础设施而言，流入社会基础设施建设领域的资金较少。援助资金主要用来改善当地居民的生活环境，提高居民生活水平。流入这一领域下的投资种类多样，既囊括了教育（2007年贷款投资印度尼西亚建设世界一流大学发展项目）、医疗（2012年技术合作资金投资医务人员护理能力在职培训项目）、传染病防治（2007年赠款投资动物健康实验室对禽流感的诊治情况和动物的其它主要疾病的改善项目）、应对环境气候问题（2009年赠款投资森林保护计划及由气候变化引起的自然灾害应对计划，2011年技术合作资金投资东盟地区红树林生态系统保护与可持续发展项目）、人道主义项目（2007年赠款无偿援助弱势农民，2008-2013年赠款投资基层人类安全项目）等长期投资与技术合作支持，又包含了针对自然灾害救援及灾后重建（2009年赠款援助西苏门答腊岛近海地区受地震影响后的重建，2010年经济赠款援助西苏门答腊省火山喷发的受灾地区，2012年经济赠款援助洪水受灾地区）、传染病控制（2012年赠款投资印尼国家实验室控制致病性禽流感及其他传染病的能力提升项目）等的短期资金支持。endprint

四、21世纪日本对印度尼西亚援助特点

通过对日本对印度尼西亚的援助的观察，笔者认为日本的对外援助有如下几个特点：

1.根据援助对象的具体情况有针对性的制定援助政策

日本在东南亚地区援助的对象并不只是印度尼西亚一个国家，还有菲律宾、越南、柬埔寨等等。在阅读日本外务省发布的日本对外援助的相关文件后，不难发现日本对于各个国家的援助目标与定位是不同的，都是根据援助对象的国内、国际情况而确定的。毫无疑问的是，印度尼西亚的经济、社会、科技各个方面都处于快速发展的过程中，但是一些不可避免的问题也随之出现。从上世纪末一直到今天，印尼的烟雾污染都没能得到很好的解决。污染不仅影响了本国的环境以及国民的日常生活甚至是健康，严重时甚至会波及东南亚地区其他国家。2013年7月，新加坡、马来西亚、印度尼西亚、文莱及泰国五国的政府环境部门的官员为商讨危害东南亚多国的烟霾污染问题在吉隆坡举行了会议。印尼环境部部长在新闻发布会上表示，“印尼将在今年年底或明年年初签署《防止跨国界烟雾污染协议》，应对影响东南亚地区的烟霾问题”。事实上，仅签署协议是不够的，印尼需要在多方面采取有力措施来治理污染，而日本对印尼在能源使用技术进步的方面的投资将起到很大助力。对于像以上的环境问题以及贫富分化等社会问题，日本有针对性的制定并实施了援助计划。除此之外，随着印尼的国力日益增强，其在国际舞台上的影响力日益提高，随之而来的就是印尼在处理亚洲及国际事务时需要承担更大的责任。因此，日本对印尼提出的基本援助政策“援助良好均衡发展并且提高在国际社会和亚洲地区发言权”的针对性很强。

2.具有较强的政治、战略意图

周玉渊指出：“援助是日本为了‘捆绑东南亚经济，进而在东南亚乃至亚洲建立起以日本为核心的区域秩序，提高日本在该地区的话语权、影响力甚至是控制权。”从二战结束以来，日本在其对外援助中说附加的政治意图愈发明显。到冷战结束后，全球化时代的到来使国家与国家之间在政治、经济、文化领域联系更加紧密。对于日本来说，拉拢东南亚地区的国家成为盟友是提升本国在整个亚洲地区的影响力的十分重要的手段。而印尼作为东盟里重要的一员，对于日本的作用是不言而喻的。彭文平认为，日本从冷战之后开始，对外援助中所含的政治意图越来越明显，在一定程度上援助条件与本国的政治追求挂钩。日本首相多次访问东盟，先后发表了“海部主义”、“宫泽主义” 和“ 桥本主义”，这些“主义”反映了日本对东盟的重视。日本在上世纪末通过了《政府开发援助大纲》，里面的附加条件将援助对象国家的内政也纳入考虑因素中，比如不允许受援对象将援助用在军事方面。这些都表明了日本对外援助的政治化意图十分明显。日本对于东南亚国家的政治期待越发高涨，作为东盟“大哥”的印度尼西亚自然是重点关注和扶持的对象。随着日本与东南亚国家的关系越来越紧密，有了他们支持的日本在亚洲甚至国际上的地位自然水涨船高。

3.援助成果明显，政策十分有效

日本提供给印尼的贷款援助有效地促进了印尼的经济发展。贷款提供了大量资金，推动了当地经济基础设施的建设，促进了支柱型产业、中小型企业的发展。值得一提的是，日本對印尼在改善投资环境方面的贷款援助对印尼帮助很大，得到了印尼政府的高度肯定。日本对于印尼在能源使用、交通设施方面的投资亦取得了很好的成果：能源使用方面，通过建造并使用更先进的设施，改进现有的技术，使得能源利用率大幅度提高，环境污染得以改善；交通设施方便，通过修筑桥梁、高速公路等设施，大大节约了交通的时间成本，使居民的出行更加便利。而在应急救助自然灾害等方面，日本的赠款援助总是能够快速生效，保障了受灾地区的重建及受灾人民生活秩序的恢复。

4.援助过程具有一定的合理性

日本对印尼的绝大部分援助并非急功近利的，而是经过长远规划和设计的。追溯到上个世纪，由于日本在二战后必须重新搞好与亚洲国家的关系，而因为其与东南亚国家的历史渊源，日本选择了以东南亚国家为第一目标，而当时的援助也主要是以战后赔款的形式输送到各国的。在国家形象慢慢转变的过程中，日本也越来越重视对东南亚国家的援助。从1960年到2011年，日本共向印尼提供了591亿美元，虽然进入新世纪后日本因为经济低迷减少了援助总量，但是其绝对量仍旧很高，在2008年到2012年间日本对印尼的援助总量是各个施以援助的国家中总量最多的，占比接近甚至超过50%。在援助领域方面，日本长期专注于改善印尼的基础设施条件，提高人民生活水平；日本驻印尼的跨国工厂及各种企业对印尼的经济发展起到了极大的促进作用。在这样一种循序渐进的过程中，日本未过多干预印尼自身发展，只是提供必要的引导、支持与帮助，使得双方均受益匪浅。

五、21世纪日本对印度尼西亚援助的启示

1.中国应该更重视援助的有效性

日本对印尼的援助，无论是长期的抑或是短期的，其效果都是非常不错的。这就表明，对外援助的总量只是一方面，更重要的是，政府需要完善监管机制，确保落实政策的实施，确定援助的资金用到了实处。王逸舟在谈及中国对非援助时就曾表示，“如何监管对非援助的问题，牵扯到中国政府对非援助的效率及当事国官方的‘腐败问题。”只有援助真正被利用，援助才存在真正的价值。

2.中国在制定援助政策时应该尽量使政策贴近本国的战略追求，在利人的同时利己才能确保援助与被援助的良性循环持续下去

日本作为进口能源、原材料的大国十分依赖于印尼，解决了自己在经济上的一大困难；帮助印尼完善基础设施建设，促进了本国企业跨国发展，进而促进了资本的流动，提升本国经济情况；协助印尼解决环境、疾病等方面的问题，加深了本国技术对其他国家的影响力。日本在给予帮助的同时，收获的帮助符合本国的切身利益，从而使本国的发展也得以促进。

3.中国应该抓住地理位置上及历史渊源上优越的特点，寻找自己的盟友endprint

日本对印尼及其他东南亚地区的国家的援助有一定时间的历史了，而日本对于援助的重视从未真正停止。中国应该把握自身优势，发展自己的盟友。“一带一路”项目途径诸多国家，如蒙古国、斯里兰卡、巴基斯坦、斐济、哈萨克斯坦等。通过确立并实施对这些国家的援助计划， “一带一路”能够深化中国与这些国家的友谊，而在国际事务上中国也势必会获得他们的支持。

六、结论

进入新世纪以来，日本对印度尼西亚的援助政策发生了改革。作为东盟的重要国家，印尼对日本有着重要的经济、战略和政治意义。日本以贷款援助、赠款援助、技术合作资金三种形式，主要对印尼的经济基础设施、社会基础设施建设方面进行援助，其特点主要有针对性、战略性、有效性、合理性。中国可以学习、借鉴日本对外援助的优秀经验作为中国对外援助的启示。

参考文献：

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作者简介：

李珏菲（2000—），女，民族：汉族，单位：北京师范大学附属实验中学，研究方向：国际关系。endprint