世界主要国家军民融合法律法规建设及启示

+ 杨建（国防大学）

当前，我国已经把军民融合发展上升为国家战略，致力于形成全要素、多领域、高效益的良好发展格局。从全球范围来看，经济建设与国防建设都是国家建设发展中的两个重要方面，而把国防建设融入经济社会发展体系，是实现国防建设与经济建设协调发展的最佳思路。推进军民融合发展是一种国家行为，世界各国普遍重视相关法律法规的制定，使法律法规成为打破利益壁垒、形成军地执行合力的重要保证。目前，世界主要国家根据国际环境和本国情况进行了有益的尝试和探索，取得了一些经验，这些实践可以为我们扎实推进中国特色军民融合发展提供参考借鉴。

一、美国

“军民一体化”是美国推进军民协调发展的主要做法，这种模式是通过对军方、军工生产部门和有关企业的调整改革，以及加强军政部门间和企业间的交流合作，疏通军民相关技术和资源之间的双向输送渠道，推进国防建设和经济建设协调发展。

美国在20世纪50年代，主要是用国防高技术带动民用工业的发展，而70年代以后，则注重把民用高技术大量引入军事工业。美国为了推动国防科研生产领域的军民结合、寓军于民，先后出台了技术转移计划、先进概念技术演示计划、两用科学技术计划等，要求除军事专用科研生产领域外，军用、民用工业尽可能采用共同的科技资源，满足国防和民用两种需要，强调国防部必须充分利用民用领域的高新技术成果来实现国防科技的快速发展。

为使国防建设融入经济社会发展体系，美国注意通过立法将一些成熟的做法予以确认并上升为国家意志。美国《宪法》对国防体制、总统与议会的国防权限，尤其是对确保国家安全或国防安全情况下，如何处理国防需求与民用经济或民事部门的关系做出了原则性规定。在《宪法》指导下，美国制定了一系列军事法律，包括国家安全法、兵役法、国家安全机构法、国防生产法、国防专利法、国防设施法、军事储备法，等等。此外，还制订专门用以协调特殊领域民用部门与国防安全之间关系的立法，如《战略和重要物资储备法》、《国防生产法》等。美国主要通过立法建立军用和民用工业运行的环境，如《反托拉斯法》、《签订合同竞争法》、《购买美国货法》、《合作研究法》等，这些法规在一定程度上构成了对军事科技工业的宏观管理。为了加速军民一体化进程，冷战结束前后美国颁布了一系列法规、条例，规范企业的行为，营造出一个有利于军民一体化的法规政策环境。《1993年国防授权法》明确提出了要实行军事和民用工业基础一体化。1998年，美国颁布《国防授权法》，对军民两用技术的研发规定作了进一步细化。2000年，国防部又一次宣布对采办政策进行重大调整，发布了三个文件：《国防部5000.1指令》，提出了新的适用于国防部所管采办项目的方针政策；《国防部5000.2指示》，描述了适用于所有采办项目的简单、灵活的管理方法；《国防部 5000.2R暂行条例》，规定了重大国防采办项目和重大自动化信息系统采办项目强制性执行程序。目标是促进采办工作制度化，并强调要加快技术转化为战斗力的进程。通过军民一体化有关法规的执行，美国在增强军事实力，保持军事技术优势，提高作战能力和战备水平的同时，提高了国家科技工业的创新能力和竞争力，国家的综合实力持续增强。

二、俄罗斯

冷战结束后，俄罗斯经济动荡不安，使得俄罗斯庞大的军工产业经济体制转型的大潮中所面临着前所未有的困难。在这样的背景下，俄罗斯探索出一条“军转民”的发展道路，在迅速振兴俄罗斯经济的同时，进一步振兴俄罗斯国防科技工业。

俄罗斯继承了苏联时期的经济结构体系，尽管重工业和国防科技工业基础雄厚、门类齐全，但是轻、重工业比例严重失调。早期，为了加速“军转民”的进程，俄罗斯采取了“雪崩”式的做法，把军工企业全面推向市场，但猛烈的措施收到的更多是负面效果，俄罗斯国防经济处于深重的危机之中。为解决这个问题，1993年3月俄联邦最高苏维埃推出了《俄联邦国防工业军转民》的联邦法律， 12月叶利钦发布“关于稳定国防工业企业和组织的经济状况及保障国家国防订货的措施”总统令，同年还颁布了一系列的政府条例，使得改革推进取得了一定的效果。1998年俄罗斯发布《1998～2000年重组国防工业法》，这一法律文件成为俄罗斯国防工业新一轮改革的标志，该法案规定，到2000年以前，将1700家国防企业减至670家，以形成国防工业潜力的“核心”。在国防工业重组和军转民的联邦专项计划中还规定，在合适的地方把技术生产从连锁工厂转向大科研所和设计局主管下的试验性生产，把多余出来的生产设备转产适销对路的民用产品，形成高科技含量、高技术工艺、多样化经营的工业基地。2012年9月，俄罗斯总统普京敦促政府起草新的国防工业现代化计划，重点强调包括鼓励私有军工企业投资和改善从业人员待遇等事项。

三、英国

为了在国防投入比例相对减少情况下，仍然保持军事优势和国防工业的活力，英国积极推进军民融合发展，强调充分发挥科学技术对经济发展和国防建设的促进作用，统筹解决国家安全和经济竞争力这对孪生问题。

英国政府针对军民一体化进程，适时出台了相应的法规制度，以促进军民两用技术的开发和相互转化。英国国防部制定了《非国防部门科技研究支持计划》、《民企科技研究资助计划》和《探索军民两用技术计划》，鼓励资助民营企业发展军民两用技术。1998年颁布《精明采办战略》，强调必须调整武器装备体制，对相关组织机构采办程序、审批决策、项目筹划经费管理等进行全面改革，建立民用技术转为军用的顺畅渠道。近年来，英国国防部先后出台了国防科技和创新战略、国家工业基础发展等战略规划，在这些规划中，都明确规定国防部应吸引世界范围内技术先进的民用部门参与国防工业的科研和生产。2012年2月1日，英国国防部发布了题为《通过技术保障国家安全》的防务与安全工业政策白皮书，明确提出国防科技发展应充分利用民用领域的先进技术和创新应用，与工业和学术界合作，加强技术利用，同时与英国的重要盟国合作开发和共享技术，共享资源、分散成本、降低风险。英国《国防工业政策》白皮书强调，维护国防工业的开放性和竞争性，倡导开展国内和国外两个军品市场的竞争，并对不正当竞争的行为进行了界定，防止垄断和不正当行为的发生。此外，为提高科研经费的投资效益和推动军民结合型尖端技术的发展，英政府在拨款中增加了对军民一体化科研生产技术的投资比例，在推广高技术和促进高技术发展方面效果显著。在装备采办中，在不影响军事需求的情况下，鼓励承包商优先使用民用标准。民用标准不能满足军事需求时，才可使用军用标准，且必须得到批准。同时，对过去所有军用标准和规范进行全面审查、清理，废止了大量军用标准，提高了民用标准和性能规范在国防部标准化文件中的比例。英国还建立了民用资源征用制度，根据历史上战争动员的经验，制定修订了《后备役动员法》、《紧急状态权力法》、《防务法》、《民航法》、《运输法》等一系列法规。通过立法来保证在必要时，政府和军队有权征用或租用民航飞机、民用商船和民用车辆，并有权制止企业向国外出售运输工具。

四、日本

日本作为第二次世界大战的战败国，其《宪法》限制了日本军事力量的发展。日本不得不大力推进军民融合，并以《宪法》为基础在国家安全、军工科研、军事后勤等领域制定了多项有助于军民融合的政策，颁行了一系列法律法规，以图实现军事力量的隐形发展。

日本在发展军事工业方面采取“寓军于民”的模式，主要依靠民间企业来发展国防科技和武器装备，其大部分武器装备的研制任务都是由民间企业来承担和实施。日本认为，发展军民两用技术可以减少国家投资风险和降低武器装备成本，并有益于军工企业本身的稳定发展。1970年，日本发布《国防装备和生产的基本政策》，为军工生产确立了基本的方针。其中主要的原则是以国家的工业能力、技术能力为基础，鼓励采购本国生产的武器装备，最大限度地利用民间企业的开发能力、技术能力，制定好远景规划为装备采办打下基础，积极引入竞争，以法律文件的形式将“以民代军”的战略思想固定下来。

日本采取政、军、企相结合的决策运行机制，政府、军队和企业界有机统一，相互结合，共同推进“寓军于民”的发展。日本建立了相对健全的军民融合法规体系，其中，军事色彩较为显著的有：《日本自卫队法》、《防卫省设置法》、《安全保障会议设置法》、《应对武力攻击事态法》、《国防装备和生产的基本政策》、《武器装备生产开发基本方针》、《武器装备研究开发振兴方针》、《装备维修规则》及一系列的《防卫计划大纲》及其配套的《中期防卫力量发展计划》等；民事特征较为明显的有：《国家公务员法》、《灾害对策基本法》、《中小企业基本法》、《中小企业开拓新领域协调法》、《产业竞争力强化法》、《电子工业振兴临时措施法》、《航空工业振兴法》、《飞机制造事业法》、《特定船舶制造业稳定经营临时措施法》、《大学技术转移法》及《事业革新法》等。这一系列法规的颁布施行，极大地促进了日本军民融合的发展和进步。在装备维修方面，日本要求自卫队与相关地方政府密切合作，为推动防卫设施的高效维护和整修，应实施旨在谋求与该设施周边地区更加协调的各种措施。日本《装备维修规则》对装备品什么情况下需要由地方工厂实施维修有确切的规定，同时，为了科学地实施装备品的军外维修，还规定了装备品军外维修的分级，并具体规定了其维修范围。日本为保证国防军工科研生产能力，还制订了许多行业性的扶持政策与法规，对涉及军事领域的行业从政策和资金上大力支持和援助，如，针对航空、造船等行业的特点制定《航空工业振兴法》、《特定船舶制造业稳定经营临时措施法》等相关法令，对科研和生产给予补助。

五、有关启示

军民融合发展战略的执行客体之一，是以实现战略目标为导向而制定的各种法律法规。只有适应形势发展，不断推进有关法律法规建设，并且使军地双方高质量、高效率地贯彻执行有关法律法规，才能确保军民融合发展战略得以实现。

（一）需立足国情，搞好顶层设计

纵观各国军民协调发展的模式，无一不结合自身情况、发挥自身优长，在相应的法律法规建设中，也根据各自的大政方针，以制定法律法规的形式，稳定、有效、长远地体现和落实国家意志。对我国而言，加快推进军民融合战略的实施，首先需要认清当前存在的各种问题，妥善处理各种矛盾。2016年3月，党中央、国务院、中央军委发布了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，该《意见》强调了强化国家主导，以法治为途径，通过军民融合实现社会要素资源大整合。从客观上说，这是一个逐渐探索、深化认识的过程，有关法律法规的制定应当慎重而周全。在法治化建设中，应紧贴我国国情，加强顶层设计，用法律法规解决责任不清，职能不明、资源独占、机制不顺等问题，一是应修订完善已有的法律，充实与军民融合相关的内容；二是通过立法鼓励的方式，保障各相关主体积极参与国家着力发展的重要领域，促进军民融合的深入推进。

（二）应统揽全局，强化体系建设

军民融合与一个国家的政治、经济、军事等因素密切相关，世界主要国家在协调经济发展和国防建设中都十分重视各个领域、不同部门之间法律法规的协调一致和相互配合。我国军民融合发展涉及军地诸多要素，需要牢固树立军地“一盘棋”的观念，用系统化的思路加强军民融合深度发展法治保障体系建设，为提升贯彻法律要求的能力奠定优质的体系性法律环境。在法律法规建设过程中，需要加强相关领域、相关政策之间的协调衔接，科学规范军民融合的任务内容、适用范围、程序方法、奖励惩处，明确军地各系统、部门和个人的责任、权力、利益等，切实提高法律法规的系统性、针对性、可操作性。

（三）要高效执行，促进贯彻落实

法律法规的效力发挥关键在于执行，通过对其他国家军民融合有关法律法规执行情况的研究，其高质量、高效率地执行，确保了有关政策措施的落地扎根，同时有关法律法规的牵引激励作用，也为军地资源有序流动、合作共赢提供了坚实的保障。由于军民融合发展具有跨军地的重要特征，更需要充分发挥法律法规的规范与强制作用，促进军地有关执行主体高度协同，打破各自为政的二元化格局，在改革创新中推动军民融合深度发展。还应加强执法监督，明确执法主体，加强对动员法规落实情况的监督，对不执行军民融合法规、不履行国防义务、给国防建设带来损失的单位和个人依法实施处罚，坚决维护法律法规的权威性和严肃性。