浙江海盐县试点三权分离撬动农地入市

李在磊　王海云

2009年，浙江嘉兴市海盐县率先为农村集体土地确权，将承包权与经营权分离，探索农地经营权抵押贷款。2015年，国家以试点的形式肯定了海盐县的试验。根据全国人大常委会授权，自2015年12月28日至2017年12月31日，在海盐县等试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定。据海盐县农经局提供的数据显示，至2017年6月，海盐县已流转土地20.21万亩，流转率达62.9%，共培育出各类农业新型经营主体909家；其中办理抵押登记的土地5.02万亩，累计发放农地抵押贷款4.34亿元。

将农村集体土地的所有权、承包权和经营权分开，撬动了农地入市，给农村带来什么样的变化？这项试点在具体实施中是如何进行制度设计的呢？

全县流转土地20.21万亩，“家庭农场”已经成为海盐农业经营主体

嘉兴市海盐县地理位置独特，地处杭州湾穹顶部，正好位于上海与杭州两座大城市中间不远的位置。这里地少人多，工厂密集，乡镇企业较为发达。海盐县通元镇丰义村的马伟华，2001年开始在自家承包地上养羊的时候，种庄稼已经成为村民们可有可无的收入来源，“种地不赚钱了，家家户户都有人在工厂里上班”。

中国人民银行海盐县支行副行长王欣，是海盐农地入市改革的参与者、见证者。他向记者介绍，由于种地和打工的经济收入反差大，再加上当地人均耕地面积小，种庄稼成为农民不划算的经济行为。“要是把人工也算进去，种粮食有时还赔钱。进工厂上班比种地强多了。”

2004年左右，海盐县的耕地出现了不同程度的“抛荒”现象，有人则从中看到了机会。

马伟华曾做过村委会主任，他发现养羊的经济效益远远高于种地，于是專门搞起了养羊这一行。最早的启动资金来自银行贷款，找人担保贷了3万多元，从10多头羊起家。随着养殖规模不断扩大，自家农田不够用之后，他开始向周围邻居“收地”。“其实就是私下里土地流转，开始时只能零散的三五亩的收。”马伟华向记者介绍。

2007年左右，国家层面开始倡导土地流转，海盐农地从私下流转，发展为向村集体大片承租，马伟华开始标准化、规模化经营羊羔养殖。目前，马伟华流转土地几百亩，其中十余亩为圈舍，剩余种植牧草。高峰期，羊羔达到几千头。

秦山镇永兴村的张拥军与马伟华的规模类似，他在本村流转了339亩土地用于种植葡萄，租赁期限17年，租金为每亩800斤谷物市价。张拥军向记者介绍，他的葡萄园与杭州的华联超市、上海家德利超市签订了常年供销合同，收益很好。

“像这样的农业经济体，我们称之为‘家庭农场，在海盐县十分普遍。”王欣说，所谓家庭农场，是以农户家庭为单位，从事适度规模、标准化的农业生产，并销售品牌农产品的新型农业生产经营组织。

海盐县农业经济局数据显示，截止到2017年6月，海盐全县土地流转面积20.21万亩，流转率达62.9%，共培育出各类农业新型经营主体909家，各农业规模经营主体共流转土地18.01万亩，占全县流转总面积的89.1%。2016年，全县家庭农场总收入达到2.07亿元，净收入3874.16万元，人均5.82万元是全县农村居民人均可支配收入的近2倍。

“很多你想都没想到，非常有活力。”王欣介绍称，家庭农场已经成为海盐县农业经营主体。

这些家庭农场，经营方式五花八门。依托于大城市，有的开展自驾游采摘业务；有的做起电商，在微博、微信上营销；甚至不乏都市白领辞职回乡“种田”的案例。其中，沈荡镇一位年轻人首创的“稻田养鳅、渔沟养菱”套种模式，亩产毛收益可达1.6万元，经济价值为传统农业所不能及。

家庭农场经济效益好，投入也相应较高。浙江省海盐农业商业银行股份有限公司，是最早开展农地抵押贷款的金融机构，行长郑忠月说：“有了家庭农场，就有了融资的需求。”

把农村土地的承包权与经营权分离，为家庭农场经营者到银行办理抵押贷款打开绿灯

早期规模较小时，通过小额担保贷款，马伟华养羊的资金需求能够得以满足。但2007年之后，乘着国家允许农地流转的政策东风，马伟华一次性流转了上百亩农地，并投入上百万元扩建了羊圈，现金流就变得异常紧张起来。

而银行方面，也发现家庭农场是一种优质资产。海盐农商行业务管理部总经理万跃东向记者介绍，他们调研发现，在土地流转基础上组建的家庭农场，具备很高的经济价值。他介绍，土地承租大户的租金大多为一年一付，按现行租金均价每亩每年1000元计，承包100亩土地，租金每年10万元，价值并不高。但是，土地上的附着物“很值钱”。比如修一个羊圈上百万，葡萄园从葡萄植株，到草莓大棚，再到沟渠、圈舍，附着物形式多样，大部分“价值不菲”。

除了固定资产投入，家庭农场的收益也十分可观。“养泥鳅大户，一亩地毛利一万六，赚钱得很。”万跃东说。

“我们银行其实是愿意做这部分业务的，但是政策上当时不允许。”海盐农商银行行长郑忠月说。中国物权法、担保法等法规明文规定，农村土地不得出让、出租或抵押、担保。

直到2009年，海盐县开始土地确权，事情变得柳暗花明。这一年，海盐县建立了县、镇（街道）、村（社区）三级农村产权交易服务平台，成立农村土地流转和产权交易服务中心。海盐县农业经济局综合调研科科长朱永光向记者介绍，土地流转产权中心的主要任务之一，是给实现流转的土地确权。

据海盐县官方数据，截止2017年6月，海盐县已完成71015户农户、32.55万亩二轮承包土地的确权颁证，确权率达100%。

朱永光介绍，以往农户只拥有《农村土地承包经营权证》，有了土地流转产权中心之后，实现流转的农地经营者们，可以持流转合同及缴费凭证办理《海盐县农村土地流转经营权证》。这个经营权证比承包经营权证少了“承包”二字，意味着将“经营权”从“承包经营权”中分离出来，给予经营权单独的权利。“把农地的所有权、承包权、经营权分开，确权登记，就可以拿着经营权去贷款。”郑忠月说，“这时候我们这才觉得，这项（抵押贷款）业务可以办了。”endprint

2009年，农商行率先在海盐县推出针对农地抵押贷款的“农钻通”业务，有贷款需求的家庭农场经营者，凭借《海盐县农村土地流转经营权证》，继续到土地流转产权中心办理《土地流转经营权他项权利证明书》，便可以办理抵押贷款。“银行认的是‘他项权利证。”郑忠月说。

后来，海盐县农商行根据流转面积、期限、羊圈造价等参数，给马伟华的家庭农场估算出了300万元的价值，扣掉折头，给出了140余万元的贷款授信。张拥军的葡萄园，则得到了300万元的贷款授信，其中100万元为“兴农担保”授信，200万元为流转土地抵押授信。

海盐县农业经济局数据显示，截至目前，海盐县已发放“农钻通”403笔，累计贷款余额4.34亿元。

2014年11月，国务院印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对农村土地经营权流转和规模经营，提出了将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的概念。这就与海盐县进行的两权分离探索，不谋而合。

农业部产业政策与法规司司长张红宇撰文称，上世纪90年代以前，农户大部分没有非农就业，农地的承包者与经营者高度统一，承包权和经营权既没有区别的必要，也没有分离的价值；但在工业化、城镇化快速推进的背景下，承包权与经营权就有了分离的必要和可能。

2015年12月27日，全国人大常委会决定，授权国务院在232个试点县（市、区）、59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押、集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，2017年12月31日前試行，由此对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。

海盐县被纳入“全国农村承包土地经营权抵押贷款”试点范围，多年静悄悄的探索终于阳光化。至2017年6月，海盐已流转的20余万亩土地中，办理抵押登记的达5.02万亩。

制订细则，规范农地经营权抵押贷款，保证将土地流转给农场的农户利益

在农地三权分离抵押贷款试点中，外界最关注的一个问题是，如果贷款人经营失败，银行的贷款是否能安全收回。郑忠月介绍，目前“农钻通”只出现过一笔抵押失败的案例。一位家庭农场业主，贷款247万元种植猕猴桃，由于气候、土壤不适宜，猕猴桃竟然不挂果，经济损失惨重。

按照制度设计，抵押失败的这部分土地剩余年限的经营权，需要拿到土地流转产权中心重新挂牌流转，找下家接盘。郑忠月称，这笔不良贷款有其特殊性，由于缺乏相关农业知识，导致最有价值的附着物——猕猴桃植株分文不值。结果处置了两年时间，之后的接盘人再投入了大笔资金，才重新将此地块盘活。“最终银行收回5万多元，其他只能做坏账核销处理，损失较大。”郑忠月说，虽然农地经营权抵押贷款违约率要远远低于商业贷款，但是这笔唯一出现的坏账，还是给他们敲响了风险警钟。

2015年，国务院关于开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点的指导意见出台前，海盐县先后出台了《农村土地流转经营权证登记管理办法》和《流转土地经营权抵押专项贷款管理办法》，对农地经营权抵押贷款的很多细则进行了规范。比如，经营主体在流转农户耕地时，除了向农户支付流转费之外，还应按照每亩300元的标准缴纳风险保障金，这部分费用与县、镇、村三级分别按照一定比例聚集的资金，一起组成风险保障金。一旦出现因经营不善无法履约的行为，由这部分基金暂时承担流转费的损失。截至2017年6月，风险保障金累计已达3000万元。

“假如流转合同签了15年，第三年经营不下去了，那么我们会找人接盘，剩下年限的流转费由接盘的人出。但是找人接盘需要一个过程，这期间的流转费由风险基金承担，不能让老百姓吃亏。”郑忠月解释，将来合同到期，没有出现违约情况，每亩300元的保障金再返还给风险基金。

“想做家庭农场的人很多，整体上土地还是供不应求的。因为经营土地是有利可图的，如果没人接盘，也就没有流转的意义了。”人民银行海盐县支行信贷调统科科长顾胜利对风险极为敏感，他向记者介绍，假如出现流转或者抵押失败，一般都能找到下家接盘。

此外，海盐县还建立了农村“三权”金融产品风险补偿基金制度，首期基金规模达到3000万元。当出现不良贷款时，基金与银行会按照3∶7的比例分担损失，基金的单笔最高补偿金额可达200万元。郑忠月特别指出，与宅基地抵押贷款相比，农地经营权通常设置了流转年限，所以流转范围更为广阔，这就为不良贷款处置提供了非常大的便捷。“宅基地只能村集体流转，土地经营权没有这个限制，谁都可以去种地。”

同时，他们也意识到，推行农地经营权抵押贷款的初衷，就是为了缓解流入经营主体的融资压力，但是每亩300元的保障金，其实无形中增添了资金压力。为此，海盐正在探索引入第三方保险机制。保险公司对农地经营权抵押贷款的本息提供还贷保证保险，银行凭保单以优惠利率放贷，地方政府按贷款金额的10%设立风险备用金，对发生的损失按照比例进行补偿。

推行农地经营权抵押贷款的过程中，很多人问王欣，“农民反悔了怎么办？”王欣告诉记者，目前并未发生一起农户违约收回土地的案例。他解释，家庭农场虽然附加值高，但是属于集约化经营、精细化管理，土地如果一小块一小块回到农民手中之后，也无法产生大的经济效益，而且农民也已经习惯到工厂上班了，“不可能再回去种地了”。

这一说法在马伟华那里也得到印证。“之前‘收地还要去说好话，有的老人舍不得那两亩地，从各家各户收来的地连不到一起，现在不会了。”马伟华说，因为收益高、稳定、省事，村民们十分乐意将土地流转给农场。

（据《南方周末》）endprint