岳阳市区域性金融 风险防控的调查与思考

中国人民银行岳阳市中心支行调研组

习近平总书记强调，“金融安全是国家安全的重要组成部分，准确判断风险隐患是保障金融安全的前提”。岳阳作为具有我国中部地区特点和代表性的地级市， 在经济从高速增长转向中高速增长，经济发展方式、结构、动力发生变化的新常态下，区域性金融风险有哪些表现？有多大？成因是什么？如何进行有效防范与治理？带着这些思考，中国人民银行岳阳市中支立足风险监测，结合现场核查，对岳阳的金融开展了调研。

岳阳市金融风险的表现

总体看，岳阳市金融形势是好的，但和全国一样，当前和今后一段时期全市金融领域尚处在风险易发高发期，在多重因素压力下，风险点多面广，呈现隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性特点， 结构失衡问题突出，违法违规乱象丛生， 潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，既要防止“黑天鹅”事件发生，也要防止“灰犀牛”风险发生。

银行业金融机构资产质量下滑。不良贷款上升，侵蚀着银行业资本金和风险抵御能力，影响社会对金融体系健康性的信心。从总量看，不良贷款居高难下。从趋势看，信贷资产质量向下迁徙，长期的信贷风险仍在积累。银行机构被迫采取贷款 展期、“借新还旧”甚至“借贷还息”， 以时间换空间，等待经济形势好转，导致隐性不良贷款的规模远超过账面体现。从机构看，地方法人金融机构尤为突出。地方法人金融机构中，4家村镇银行经营稳健谨慎，各项监管指标均达标。农村商业银行不良贷款快速反弹，有2家信用联社改制成农商行后次月不良贷款率就超过5% 的监管标准。2017年9月末，全市农信系统不良贷款占比10.94%，同比上升3.42个百分点。

房价热可能引发“明斯基”时刻。房地产信贷增长迅猛，2017年9月末，岳阳市银行机构房地产贷款余额290.65亿元， 同比增长54.1%，其中个人住房贷款余额198.6亿元，同比增长49.6%。目前，中心城区基本无房地产库存，开始大面积出现一房难求的市场旺销态势。房价的快速上升，在增加政府土地收入的同时，负面效应也逐步显现。房价上涨过快可能衍生两方面风险：一方面是本地中小房地产企业民间融资风险。在市场形势大好的情况下，部分资金实力不足的开发商可能涉足高成本融资；另一方面，市场上购房者对后市看涨心理浓厚，购房者通过加杠杆， 举借短期信用流向房地产市场进行投机的冲动较大，一旦房价下跌甚至涨势趋缓， 可能形成投机风险。

政府性融资债务隐性风险显现。一是整体负债率较高。由于地方政府融资平台主要承接市政基础设施与公益性项目建设，主营业务收入主要来源于土地出让收入。但是50号文明确规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源。因此，融资平台市场化转型过程中，或将导致融资平台后期偿债压力显著上升。二是流动性风险较大。受财政部87号文影响，各银行也基本上暂停了除棚改和异地扶贫搬迁外的所有政府购买服务类贷款，这对已开工或部分开工的项目产生较大影响。为保证已开工项目不沦为烂尾工程，部分政府融资平台通过申请流动资金贷款的方式补充项目建设资金，但后续能否继续融资存在很大不确定性，存在较大的流动风险。三是地方债务透明度低，金融机构往往难以掌握地方政府财政收支的重要信息，无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，部分债务还款来源不清晰，风险难以量化。四是未来政府融资平台偿债率压力巨大。调研得知， 很多政府购买类贷款都是在工程建设期快结束时开始还款，而一般基建项目建设期限多为两三年左右，也就是说，未来两三年内，政府还本付息的压力将明显加大。

融资性担保公司代偿率高抗风险能力弱。2017年9月末，岳阳市共有9家融资性担保公司，代偿风险持续上升，资本金较低，担保效能下降，风险抵补能力较弱，不利于行业长期健康运营。主要表现在：一是代偿率偏高。2017年9月末， 全市融资性担保公司累计代偿金额12180 万元，较年初增加1892万元，代偿率高达11.73%，导致全市3家机构暂停业务， 只有6家公司正常营业。二是规模总体偏小。全市9家融资性担保公司注册资本金共为7.3亿，平均注册资本金为8121万元。因其资本规模小，抗风险能力低，与银行合作话语权弱，服务能力不足。三是杠杆率低。2017年9月末，全市融资性担保公司平均放大倍数为1.2倍，低于全省融资性担保2.6的放大倍数，远低于机构的盈亏平衡点5倍的标准。

小贷公司面临困境凸显。小贷公司面临困境主要体现在：一是运营资本压力较大。银行提供融资的意愿较低、股东众多、增资难度大、无法吸收存款、融资能力低、资本积累缓慢、不良贷款高发及资本运营效率低。二是信用风险管理能力弱。贷前、贷中、贷后流程薄弱、抵押物少，管理薄弱等。三是行业竞争激烈。竞争主要来自于银行业务渠道下沉、P2P网贷平台的发展等。

民间融资风险向金融体系传导形势依旧严峻。据监测统计，截至9月末，岳阳市共有出险企业（经营困难、关停、倒闭、主要负责人逃逸或失联、涉及民间借贷风险、非法集资、承担大额担保代偿责任、发生重大影响诉讼案件、灾害安全事故等各类风险事件的银行信贷客户企业） 58家，较年初新增12家，共有13家企业涉及民间借贷，占比为22.41%，共涉及银行贷款99894万元，涉及民间借贷金额59844 万元。民间融资成本大，风险高，容易导致资金链断裂，产生债务纠纷，很容易将风险传导到金融体系。

2017年以来，全市新立“民间投融资机构”涉嫌非法集资案件1起，较之往年，大幅减少。共接访集资群众16批、154人次，较之去年的51批、696人次大幅减少，未发生集资群众大规模集访当地政府事件，也未发生集资群众越级上访现象。但是，潜在风险隐患依然存在。突出表现在：民間投融资机构存量大；部分民间投融资机构面临资金链断裂；涉非案件结案率不高；兑付率偏低可能引发群体性事件。

涉众型金融风险开始暴露。近年来， 传统的非法集资行为明显收敛，但涉众型金融案件（包括金融传销、金融诈骗等） 不断涌现。特别是“互联网+实体店”为代表的消费返现模式，通过第三方互联网平台介入商家和消费者的交易过程，在全国三四线城市兴起，蕴含极大的风险隐患。由于金融相关法规滞后、金融监管不足、投资意识偏差以及征信体系不是很完善等综合因素，导致涉众型金融犯罪居高不下，犯罪方式传销化、模式化、易复制、易扩散，借互联网金融创新之名行金融犯罪之实的案件也不断增加，涉案金额大、涉及人数多、牵涉范围广以及具有强烈的突发性，需要引起高度重视。endprint

成因分析

习近平总书记深刻指出：“透过现象看本质，当前的金融风险是经济金融周期性因素、结构性因素和体制性因素叠加共振的必然后果”。具体而言，当前的金融风险隐患是实体经济结构性失衡和逆周期调控能力、金融企业治理和监管体制机制缺陷的镜像反映。归纳起来，主要是：

经济普遍下行与稳增长的矛盾。今年以来，受去产能、环保核查以及“两厂” 检修等诸多因素影响，岳阳经济增长明显下滑。另一方面，地方政府以各类“名股实债”和购买服务等方式加杠杆，通过依赖逆周期货币和财政政策并放松金融监管来稳定经济周期，经济稳定增长显性结果的背后是金融风险的隐性积累。比如：大多数企业盈利状况转差，许多企业的还款意愿及还款能力下降，银行承担较大的信用风险，特别是中长期信贷风险突然爆发、“两高一剩”限制性行业信贷风险上升更快、房地产市场调控导致一些房地产商资金链断裂。又如：在经济下行、结构调整、外需不振等环境下，银行业短期信贷投放和资产回收能力相对较弱，这对新型金融机构、中小法人机构提出了考验。

去库存与房源供给相对不足的矛盾。从国家层面来看，去库存包括盘活住房存量，或者说主要是消化房地产“鬼城”。而对于三四线城市来说，这不是房地产领域的主要矛盾。房价上涨过快主要原因是临时性供需结构矛盾。需求方面：岳阳组织实施了规模庞大的棚改计划并采用货币化安置政策，增加了购房刚性需求。加之，农民进城、鼓励“二胎”政策、居民對美好生活的需求等，增加了硬性需求。供给方面：棚改项目规划滞后，中心城区新开工项目下降，房源供给不足。据房产部门反映，岳阳棚改项目的开发建设未能同步规划，未能及时供地，拆与建出现了较大的时间差，造成住房市场出现临时性供应不足，推动房价上涨。同时，从市控违办了解到，近年来岳阳市中心城区加大控违拆违力度，集中整治城中村规划建设，无资质黑开发得到有效遏制，近两年几乎没有新增小产权房进入市场，违规住房供给大幅减少。此外，房地产价格泡沫化，与场外配资、房地产信贷过快发展等加杠杆行为也直接相关。

地方政府的事权与财权不对等的矛盾。稳增长周期下地方政府债务上升存在必然性。制度方面主要是分税制的制度设计赋予地方政府的事权与财权不对等。由于GDP是对地方官员政绩考核的重要指标，所以地方政府在承担提供地方公共物品责任的同时，又承担了很多经济建设的责任。然而，地方政府却没有相应独立的财权，行使事权存在资金缺口，没有合理的融资渠道，从而不得不另觅途径。同时，由于预算软约束、监管不到位，对于地方政府的举债意愿缺乏法律和制度的约束，促使地方政府的举债意愿不断扩张。地方政府对债务风险的意识淡薄，举债和担保的门槛较低，对债务能不能还、如何偿还欠缺长远考虑。现有对地方政府的考核机制易诱发官员的短视行为，即在自己任内为了追求政绩，大量举债建设，对任后财政偿还考虑较少。

稳增长周期下财政收入放缓和刚性支出增加的矛盾促使地方政府扩大债务。财政收入放缓的主要原因：一方面政策性减收因素较多。2016年全面推开营改增是近年来减税规模最大的政策措施；同时， 清理涉企收费、扩大部分行政事业性免征范围等也带来一定减收。另一方面也来源于经济下行产生的滞后影响。刚性支出增加的原因：国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持， 所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此地方财政支出呈现明显的刚性， 这些支出包括社会保障、公共服务、民生项目、基础设施建设和地方发展配套支出等刚性支出。从统计数据看，2011年以来全国地方财政支出一直维持高达85%左右的占比，而这一比例在2007年前后维持在77%左右。

社会融资总规模宽裕与实体经济融资不足的矛盾。从全国来看，近些年来， 社会融资总规模以两位数、远高于经济增速的规模增长。从岳阳来看，2017年三季度，社会融资规模达408.85亿元，其中贷款达260.5亿元，社会融资规模与GDP之比为17.93%。总体判断，金融供应总量是比较充足的。最大的问题是结构失衡，传统金融对实体经济供血不足。面临融资困境的主要是中小企业。中小企业是我国经济的重要组成部分，在促进就业、税收贡献等方面有着突出贡献。然而，由于中小企业信用缺失、抗风险能力弱、抵押担保品少、财务信息不透明、融资金额小、尽职调查成本高等原因，银行出于规避风险的考虑，对其融资意愿较低、利率高。中小企业拿不到贷款，转向民间借贷。融资难融资贵衍生了融资乱、融资险。

当前，作为三四线城市，传统行业依然面临生存难、转型难的困境，而新兴经济在经济中所占份额较小，尚未形成有力的经济增长点，银行受此影响，也面临业务结构转型困难的问题。今年以来，岳阳市基础设施、棚改、个人购房三大领域贷款新增249亿元，占全部新增贷款比重达95.8%。信贷投放过份集中于基础设施和棚改领域，对实体经济支持力度偏弱。突出表现在：制造业贷款净下降；对高端服务业信贷支持较弱；对微型企业支持力度弱化。银行自身已意识到潜在风险，但受大环境影响，业务转型仍面临较大的困难。

市场自由化发展与金融监管滞后矛盾。民间融资的存在有其一定的历史性、合理性和必然性，其内在需求或者是需求是庞大的，而且未来还将进一步发展。但是我国一直缺乏专门的法律法规、专业的机构对其进行监管，民间融资给我国金融市场带来了巨大金融风险。

分析当下的民间融资，相比以往， 有四个最显著的新特点：一是互联网企业各类投资管理公司等非经营企业开展借贷业务十分活跃。二是对于非金融机构的融资管理的套利行为。三是跨市场跨业态跨区域的影子银行风险。四是在新业态新机构新产品快速发展，金融风险跨市场、跨行业、跨区域、跨境传递更为频繁的形势下，监管协调机制不完善的问题更加突出。

中小法人金融机构粗放经营惯性与金融业高风险特征的矛盾。长期以来经济高增长带动信贷高投放、以信贷高投放促进经济高增长的外部经营环境渐行渐远。从过剩行业调整、企业转型升级、中小企业发展、消费增长转型等各个方面的金融需求将对金融机构，尤其是中小法人机构产生深远影响。近年来，地方中小法人机构数量出现突破性增长，县域金融竞争加剧。但粗放经营的惯性作法难以有大的改观。endprint

中小法人机构主要存在以下问题：一是体制机制尚不完善。不论是农信社还是农商行，改革尚未取得实质性进展。“三会一层”仍然只是机构架构，各阶层真正独立履职尚待时日，充分履职面临较大阻力，相互制衡约束的作用仍然较弱，经营行为依赖于高层偏好，股东越位、缺位或者内部人控制现象较普遍。二是风险防控压力大。农村中小金融机构历次改革积累的历史包袱较重，尤其是，为完成改制， 一些机构采取多种方式粉饰财务报表，掩盖不良贷款，导致改制后不良贷款迅速反弹，还存在以贷养贷或过桥资金支持续贷、以贷养息或催收部分利息、调整结息频率等问题。三是转型升级动力不足。由于体制等方面原因，发展战略、风险文化和激励机制扭曲仍然存在，竞争意识不浓，创新能力不够。例如，新兴产品开发拓展不力，以传统存贷款业务为主的现状没有改变，未能与高端客户的多元化需求进行对接；产品功能局限性较大，在网络消费等网上支付平台中基本没有地方中小法人机构的链接。

政策建议

回归本源，增强金融服务实体经济的能力

为实体经济发展创造良好货币金融环境。坚持以加快供给侧改革为主线，以解决融资难融资贵问题为抓手，加强货币政策与其他相关政策协调配合，在穩增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面形成调控合力。回归金融服务实体经济本源，金融业要专注主业，注重发展普惠金融、科技金融和绿色金融，引导更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节。强化金融机构防范风险主体责任。既要塑造金融机构资产负债表的健康，也要促进公司治理、内控体系的健康。要严把市场准入关，加强金融机构股东资质管理，防止利益输送、内部交易、干预金融机构经营等行为。要严格限制和规范非金融企业投资金融机构，从制度上隔离实业板块和金融板块。推进金融机构公司治理改革，切实承担起风险管理的主体责任。

改善社会融资结构，建立多元化融资体系

在社会融资需求大，而融资渠道单一；收入增长较快，投资渠道狭窄的情况下，就要“开正门，堵歪门”。“正门” 不通，就会出现许多“歪门”。因此，要通过深化金融改革，补齐金融服务短板， 破解体制机制障碍，防控金融风险。要积极有序发展股权融资，稳步提高直接融资比重。要拓展多层次、多元化、互补型股权融资渠道，改革股票发行制度，减少市场价格（指数）干预，从根上消除利益输送和腐败滋生土壤。加强对中小投资者权益的保护，完善市场化并购重组机制。用好市场化、法治化债转股利器，发展私募股权投资基金（PE）等多元化投资主体， 切实帮助企业降低杠杆率，推动“僵尸企业”市场出清。积极发展债券市场，扩大债券融资规模，丰富债券市场品种，统一监管标准，更好满足不同企业的发债融资需求。深化市场互联互通，完善金融基础设施。拓展保险市场的风险保障功能，引导期货市场健康发展。

加强监督管理，重建维护区域金融稳定的保障机制

一是中央监管部门要统筹协调。要在国务院金融稳定发展委员会的统筹下，进行统一监管指导，制定统一的金融市场和金融业务监管规则，对地方金融监管有效监督，纠偏问责。要强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，切实落实部门监管职责。充分利用中国人民银行的机构和力量，统筹系统性风险防控与重要金融机构监管，对综合经营的金融控股公司、跨市场跨业态跨区域金融产品， 明确监管主体，落实监管责任，统筹监管重要金融基础设施，统筹金融业综合统计，全面建立功能监管和行为监管框架， 强化综合监管。统筹政策力度和节奏，防止叠加共振。

二是地方要负责地方金融机构风险防范处置，维护属地金融稳定。坚持金融是特许经营行业，不得无证经营或超范围经营。按照“谁审批，谁负责”的原则，进一步明确地方政府对小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等具有融资功能的非金融机构（“影子银行”）的管理职责。强化地方政府对地方中小法人机构的风险处置责任，对有效打击高利贷、非法集资、地下钱庄、非法证券等违法金融活动的行政责任。

三是要加强中央金融监管部门与地方金融监管部门间的协调。充分实现信息共享、监管协作和风险处置协商，防止民间金融风险向正规金融体系蔓延。一手抓金融机构乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务、违法违规套利，一手抓非法集资、乱办交易场所等严重扰乱金融市场秩序的非法金融活动。

尊重市场规律，不断优化金融生态环境

一方面，要大力改善地方金融生态环境，发挥市场在进入资源配置中的决定性作用。发挥各市场主体的自主权利，尊重市场规律，改变银行应服务地方经济指标增长的思维模式，才能搞活经济。

另一方面，引导金融机构有序创新。正确处理加强监管与鼓励金融机构良性创新的关系。尤其是鼓励传统金融机构的创新，尽管当前正待治理的种种经营问题中，有很大部分与近年来部分商业银行以规避监管和逃离为目的的一些创新活动有关，但不能因噎废食，去否定创新实践。着眼于未来发展，许多制约金融服务效率提升的障碍和问题，还需要通过创新来破解。因此在监管政策执行过程中，需要注意防范对银行创新活动的误伤，保护银行创新的动力。

（调研组成员：黄勇、易伯明、周龙、蒋小佳）endprint