农村土地污染防治的法律对策分析

摘 要：近年来，工业污染的转移和农药化肥的使用使得农村的土地污染成为一个突出问题，影响了农村环境的可持续发展，威胁到人们的生活和健康，因此通过法律制度防治农村土地污染迫在眉睫。我国现行的关于农村土地污染防治的法律制度存在缺乏整体性的防治对策，监督管理机制不够健全，预防性措施规定不具体等问题，导致农村土地污染问题得不到有效的解决。要完善农村土地污染防治相关的法律制度，就要对土地污染预防措施作出具体规定，并且加强对发生污染后的惩罚和治理力度。同时积极调动人民群众对土地污染防治的主动性，扩大他们的参与和监督权，创造良好的执法环境，以促进农村土地的可持续利用。

关键词：农村土地污染；法律对策；预警机制

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）32-0112-02

作者简介：侯书平（1984-），女，汉族，河南平顶山人，硕士，平顶山学院，讲师，主要从事环境法学研究。

随着我国城市和乡村一体化步伐的加快，农村经济发展成绩显著，但是随之而来的是环境污染由城市逐渐转移到农村，土地污染最为严重。其污染来源主要包括两个方面，一是工业污染的转移，地方政府一味追求经济的发展不断引进投资，使得重污染企业迁徙到农村，其排放的废气废水废渣最终进入土壤，造成土地污染，进而使得农作物重金属含量超标，危害人体健康。二是农业生产过程中的污染，为了增产过量使用化肥，为了治理病虫害过度使用农药，反季节经济作物的种植使用大量的地膜等，使得化肥、农药、塑料的残留进入土壤，破坏土壤的自净能力，造成土地污染的加剧。

经济发展过程中对环境保护特别是土地资源保护不够重视是我国农村地区土地污染严重的一大原因，再加上相配套的法律制度因其自身的原因不能发挥应有的作用，使得土地污染日益严重而不能得到有效的治理。目前为止我国没有针对农村土地污染防治的专门法律法规。《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》等，对土地污染防治作了相关的规定，但是这些规定大部分比较分散和单一，特别在对土地污染的处罚方面责任主体不清楚、权责不明确。法律法规的缺失导致了农村土地监管的真空状态。另外，从我国的法律制度体系上来看，没有具体的立法措施来保证农村土地污染免受污染，没有统一完善的法律制度来土地污染进行防治，并且污染后的土地也没有法律规定进行如何惩处。

一、我国现行土地污染防治的法律制度

（一）环境保护法

环境保护法是我国环境保护的基本法，2014年修订的环境法在农村环境保护特别是农村土地污染防治方面作了一系列的规定：第三十二条特别强调“加强对大气、水、土壤等的保护”。同时为了保护农村土地资源，第五十条提出安排財政预算资金以支持“农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作”。此外，《环境保护法》第四十九条中规范了种植和养殖活动，以防止农业污染。《环境保护法》第三十三条又通过预防“土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象”来对农村土地进行保护。

（二）水土保持法

水土保持法是进行土地资源保护，防止水土流失的重要法律制度，其对土地污染防治也作了相关的规定：第九条规定：我国集体、单位和个人都要保护水土资源，防治造成水土流失，并且有权利对造成水土污染的现象进行举报。第十六条规定：对于本地的基础设施建设、桥梁改造、煤矿资源的开发以及其他方面的建设和规划，对在实施中可能造成水土污染的，要提前做好防治工作。第三十四条规定：我国鼓励集体、单位和个人参与水土流失和水土污染的防治工作，并且可以在资金、技术等方面进行支持。[1]

（三）土地管理法

土地管理法是国家利用法律和行政方式对土地资源的合理利用，以及对土地财产制度进行管理的各种法律规范的总称。土地管理法尤其重视对农用地特别是耕地的保护，第三十二条规定：我国保护农民耕地，把耕地转化为非耕地的行为要严格控制；第三十六条规定：各级人民政府和主管部门要采取想用措施保护农耕地，改善土壤质量，并且对已污染的土地要进行及时治理，防治耕地退化和不能再利用[2]。

二、我国现行农村土地污染防治法律制度的不足

（一）缺乏整体性与综合性法律保护对策

目前我国已经实行的农村土地污染防治相关的法律法规都过于着重污染后的监督治理，轻视事前预防，重单一保护，缺少综合治理。现有的《环境保护法》虽然对农村土地污染防治作出了一系列的规定，但缺乏相应的配套制度以保证实施，如虽然规定严禁工厂非法排污，但是并没有规定造成土地污染应作出如何处罚和处理。且土地作为一种不可再生的自然资源，一旦被污染需要很长时间才能够显现出来，土壤污染的这些特征也从一定程度上影响了对土壤的有效治理。

（二）《土地管理法》不足以对农村土地进行全面保护

土地管理法没有对我国生态破坏的预防措施作出明确规定。虽然我国《土地管理法》第二十一条规定了各级政府要保护农村耕地和对农村土地环境的保护，并且也对农村土地环境的保护做出了要求，但是并没有规定对农村土地该进行何种保护，保护的措施有哪些也没有明确规定，如果不进行保护会作出何种惩罚，一旦破坏后要出何种处罚和补偿治理等都缺乏实际有效的规定。

（三）对已破坏的土地生态环境缺乏有效的监督机制

虽然相较于旧法，2014年修订的《环境保护法》第三十三条特别强调了“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”。首次将环境治理的职责规定到乡级人民政府，并将其职责细化为“提高农村环境保护公共服务水平”、“促进农业环境保护新技术的使用”，但由于农村环境保护中存在基础设施不足，农业科技相对落后，环境保护的公共服务不足仍然是农村土地污染防治工作中存在的现实问题。因此导致关于土地治理和监督的法律规定形同虚设，对土地污染的防治不能起到明显的作用和效果。endprint

（四）对预防性措施的规定不具体

我国关于对土地污染预防的法律法规大多分散在不同部门之中，并没有对于土地污染预防的专门立法，各个部门法比较单一并且关于土地污染预防的措施规定比较笼统，在具体运用中难以操作。在保护农村土地的时候，必须将可能造成土地污染的所有可能性都包括在内，做出明确规定来从源头预防土地污染。

三、土地污染防治的有效途径和立法建议

（一）树立整体立法思想

我国对于某一种破坏行为有具体规定和措施，但是没有将所有的可能性都保护在内，不够具体和全面，应树立整体立法思想，对整个土地生态环境从各个方面进行整体和多方面保护。

1.确立生态优先与生态整体的观念

生态优先原则是人与自然和谐相处的前提，也是实现可持续发展的必要选择，因此在经济发展和环境保护发生冲突的时候，要以生态优先保护生存环境为首位。尽管我国已经制定了大量的保护环境和资源的法律，但是现行的环境法中并没有确定生态优先原则，导致经济开发和农村土地保护相对脱节。[3]生态整体强调人们的经济发展要和环境发展共同进行，相辅相成互相促进，实现可持续发展，人们并不可能从环境中完全跳脱出来而独立存在，所以要和环境和谐共处，实现共赢。

2.从源头防治土地污染

土地污染相对于大气污染和水污染潜伏期更长，一旦被发现土地遭受污染，不仅治理的过程会耗费大量的人力物力财力，而且受到污染的土地上产出的庄稼会严重危害人类的健康。加强农村土地污染问题需要从根本上解决。我国现阶段的土地污染防治工作在法律上有很多的漏洞和不足，完善环境保护法，在立法时要从源头防治土地污染，威胁土地资源的不安全因素较多，要考虑到从多方面、多角度出发保护农村土地资源。

（二）完善相关法律制度对农村土地进行全面保护

我国如今关于农村土地污染防治立法不够完善，导致农村土地污染防治没有法律制度去依据。提高我国农村土地环境的必要措施就是完善我国农村土地污染防治的法律制度，使我国农村土地污染防治工作有法可依、有章可循。

1.完善农村土壤标准制度

1995年公布的《土壤环境质量标准》规定由當地政府环境行政主管部门负责监督和实行。但是该标准只是单一对土壤的等级进行了分类，并没有对土壤污染的标准进行明确的规定，这种现象对土壤污染的防治非常不利。[4]对此我提出以下几点建议：第一，对农村土地概况做出规范的统计，明确受到污染的土地数量和污染物种类；第二，对受到污染的土壤进行不同等级的划分，不同的等级治理的措施不同；第三，宣传保护土地资源的重要性，确保农村土地资源的可持续利用。

2.完善环境影响评价制度

我国目前环境影响评价制度重视先控制，而轻视污染后的防治，应完善环境影响后的防治立法，重视污染型企业向农村转移过程中的环境影响评价，同时在环境影响评价过程中应重视农民的参与作用，积极鼓励有利害关系的农民参与到环境影响评价当中。

（三）具体落实防治污染的预警机制

农村土地污染不仅涉及到农民的生存问题，更会危害人们的身体健康，土地环境一旦破坏，人们的生存得不到保障，由此付出的人力物力财力难以计算。具体落实防治土地污染的预警机制，是土地污染防治的前提。

1.建立农村土地污染摸底排查制度

我国应建立农村土地污染摸底排查制度，建立专门的部门负责定期检查农村土地状况，鼓励农村群众行动起来保护土地，检举揭发各种污染土地的行为。建立该制度还可以有针对性的对土壤的标准制定政策，为政府科学治理污染提供实践依据，以保证土地长期健康可持续利用。

2.以薪养廉营造地方开明政局

土地污染问题得不到解决，国家土地防治政策得不到落实和实施，在一定程度上是由于地方财政不足而导致的地方政府监督管理力度不够，使土地污染问题很长时间都得不到解决。对此地方政府应当正确规划土地用途，根据本地具体的土地问题制定综合的发展战略，防止土地非法转让和买卖，加紧对相关政府工作人员的考察和管理，杜绝损害公众利益出让土地收受贿赂的情况发生；另外可以建立对土地污染防治相关的基金，利用基金发展和建立本地基础工程建设，加强排污渠道建设和污染处理工程建设，同时利用部分基金对保护土地和对土地防治有突出贡献者进行奖励。

[ 参 考 文 献 ]

[1]张宝文.积极发展生态农业努力防治面源污染[J].环境保护，2007（5）：233-245.

[2]戈华清，温尚杰.土壤生态安全若干法律问题分析[J].中国环境法治，2013：78-83.

[3]龙培耕.农村土地污染防治的法律制度研究[J].法制与社会，2013（11）：38-59.

[4]赵慧斌，刘硕.农村固体废物污染防治立法完善建议[J].法制与社会，2010（5）：23-31.endprint