留置措施的考察与展望

摘 要：留置措施是公安机关依法实施的一项行政强制措施，在学理分类上有即时强制和强制性调查两种分类争议，由于法律规定在一定程度上的缺失，在实务中留置措施在实施的对象、时间、场所、程序都存在着一定的不足。随着法律的新修、新定，留置措施权有了新的变化，除了继续赋予给公安机关人民警察外，还将随着监察工作试点的推开赋予地方监察委员会，对留置措施提出了新的原则和要求。

关键词：留置；行政强制；监察委员会；人民警察法

中图分类号：D925.2；D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）32-0102-02

作者简介：谭伟民（1984-），男，汉族，辽宁鞍山人，国际关系学院，2016级法律专业硕士，研究方向：宪法行政法及国家安全法。

一、问题的提出

留置措施原是《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第9条授权公安机关人民警察实施的一项行政强制措施。2016年12月25日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），赋予地方监察委员会实施留置等措施的权力。

考虑到地方监察委员会与中共地方纪律检查委员会合署办公，在未赋予地方监察委员会侦查权和刑事强制措施（拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕）的情况下，留置成为监察委员会可以实施的限制相对人人身自由的唯一措施，还可能会被作为刑事强制措施和“两规、两指”的替代措施，对相对人的人身自由实施限制。然而，《决定》对地方监察委员会行使留置的条件、对象、范围、期限、场所、流程和救济途径并未做出进一步规定，留置措施的行使极有可能被滥用，从而导致对公民的人身自由的侵害，因此考察现有留置措施的使用就显得十分必要，这对未来地方监察机关的留置措施的实施也具有极大的参考价值。

二、留置措施在行政强制类属的学理考察

关于行政强制措施的分类，学界对此存在着很多不同的观点，主要有三分说（行政強制执行、即时强制及行政监督检查强制）和两分说（行政强制执行和行政强制措施）两种观点。杨建顺教授认为应采取三分法，不应将行政强制执行和行政强制措施这两个概念并列，因为行政强制措施是一个上位概念。[1]行政强制措施即行政强制，它可分为行政强制执行、即时强制及行政监督检查强制（强制性行政调查）三类，这也是日本行政法上的经典架构。[2]

在我国现实立法中，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第2条第1款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”而留置措施应属于行政强制措施而非行政强制执行。首先，从留置措施的实施主体上看，《人民警察法》的留置措施实施主体为公安机关人民警察，《决定》的实施主体是地方监察委员会，而不需行政机关申请人民法院执行。其次，从实施留置措施的目的上看，最主要的是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，而非行政相对人不履行其应该履行的义务。一种可能的例外情形是，未来监察委员会对违纪违法犯罪的调查工作对按照《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）第20条，对被调查的人员，留置措施的形式可以实施“指定时间”、“指定地点”的特别调查措施，在此过程中被调查的行政工作人员不配合（不一定具有违法性），是否因可能属于“不履行其应该履行的义务行政相对人”，从而被实施留置措施，这样留置措施就有了属于行政强制执行的可能性。

按照杨建顺教授和日本行政法的三分法观点学说，《人民警察法》第9条的盘问、检查留置应属于行政上的即时强制，[3]而对于《决定》赋予地方监察委员会的留置措施的归类也是值得商榷的，笔者认为争议的焦点在于其应该属于即时强制还是行政监督检查强制（强制性行政调查）。地方监察委员会所实施的留置措施无疑是开展对职务违法犯罪调查中采取的措施，是调查措施的一种，甚至会具有侦查属性，既有即时性，又具有调查性，因此与杨教授的分类方法相冲突，笔者也持保留态度。

三、对留置措施现实适用实施情况的考察

留置措施是一项有中国特色的行政强制措施，自其在《人民警察法》实施以来，被广为使用。

在强制相对对象上，《人民警察法》第9条将留置措施的适用对象限制在“被指控有犯罪行为的、有现场作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、携带的物品有可能是赃物的”四种情况。然而在公安机关执法实践中经常存在执法无所适从，以及执法的自由裁量空间膨胀两种问题，导致一些实践部门中留置行为被运用于本应刑事立案，而缴纳了一定“暂扣款”就放人的情况，甚至被大量适用于现场抓获的赌博、卖淫嫖娼、吸毒甚至打架斗殴、交通肇事等违反治安管理人员的情况。[4]这样就会导致以行政强制措施代替行政处罚，造成留置措施实施的扩大化。

在时间上，作为一种短期限制人身自由的强制措施，相较于《刑事诉讼法》第117条“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时”、特殊情况下“持续时间不得超过二十四小时”、不得“变相拘禁犯罪嫌疑人”的规定，《人民警察法》第9条规定：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时。”因此，在基层公安干警常常抱着实用主义的态度不恰当适用这两种强制措施。[5]客观上，也造成了拘传措施很少被使用的结果。

在实施场所上，根据公安部《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》（1995年7月15日文件，以下简称《解释》），公安派出所、城市公安局和县（市）公安局可以设留置室，留置室应当具备安全、卫生、采光、通风等基本条件，配备必要的座椅和饮水等用具；在留置期间，公安机关应当保障被盘问人的合法权益，严禁对被盘问人刑讯逼供或者体罚、虐待。但在实际工作中，留置室的设置一直存在着保障不力建设滞后、布局不合理不科学、管理漏洞多隐患大监督乏力、侵犯被留置人员权利等诸多问题。[6]受到执法条件、执法环境、执法人员素质和经费投入等现实因素的影响，很难在短时间内得到有效地提高。endprint

在实施程序上，相对于刑事强制措施相对完善的程序，根据《解释》规定公安机关在实施留置行为时需履行手续并通过审批后继续盘问。但在办理相应立案手续上却做法多样，有的是先进行了治安案件立案，有针对地对违法犯罪嫌疑人进行盘问留置，有的对违法犯罪嫌疑人先行留置、盘问，视其交待情况决定作何种处理后而分别进行治安立案或刑事立案，有的在审查被留置人的交待情况后发现没有违法行为证据的即不作任何形式的立案。[7]在此方面，出台一定的细则规定可以有效缓解程序上缺失的问题。此外在公安机关实施留置行为在监督和救济上，无论是内部监督（留置警务督察备案）、内部救济（行政复议）还是外部监督（行政监察、检察监督等）、外部救济（行政诉讼、国家赔偿）由于取证等方面的原因实现救济困难重重。

总之，赋予公安部门人民警察行使留置措施的权力，在大大增强公安机关维护治安、打击犯罪的能力的同时，也应当看到，由于法律衔接存在空间，法律细节程序规定不够严格，使得公民的人身自由在一定程度上受到了侵犯。随着全国人大常委会《决定》的出台，留置措施被授予给监察委员会。监察委员会被赋予的留置措施要比《人民警察法》赋予公安人民警察的留置措施的限制更少，但有作为刑事强制措施和“两规、两指”替代手段的趋势。因此，虽然至今尚不明确，对于监察委员会的留置措施更需要通过立法活动做出规制。

四、实施留置措施的原则

（一）留置措施授权法定原则

留置措施作为一种行政强制措施，根据《行政强制法》第4条“设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，由法律设定。”特别是《行政强制法》第10条第二款规定：“公民人身自由的强制措施，只能由法律设定。”公安机关人民警察的留置措施的设立依据是《人民警察法》第9条；试点地方监察委员会的留置措施的设立是根据人大常委会《决定》，如果试点继续推广也应在相应的后续立法中体现。同时还应依法实施留置措施，必须严格依照法律规范的规定进行。首先实施留置措施的机关必须由法律规定，法律未授予留置措施权力的机关和组织不得实施；其次留置措施的设定必须有法律依据，没有法律依据就不能留置；再次留置措施必须依照法定程序，在法定职责范围内实施；最后，留置措施权的授权均需要依照法律规定的程序进行。

（二）留置措施实施适当原则

根据《行政强制法》第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理的目的的，不得设定和实施行政强制。”该条规定了行政强制实施适当的原则，同时对理论界长期争议的比例原则和适当原则的关系，该条也从实定法上进行了明确的层次处理，要求行政强制的设定和实施两个层面都必须对手段和目的进行衡量。[8]考虑到留置措施属于较轻的限制人身自由的行政强制措施，要做到适当和比例原则，在适用留置措施时，一定要审查使用措施的必要性，要避免前文提到的实务中一些留置措施扩大化使用情况的出现。可以考虑在立法规制时对留置措施的时间和地点进行细分，以便更好地遵循适当性原则，分等级适用留置措施。

（三）留置措施保护当事人合法权益原则

从留置措施当事人的角度来看，留置措施是典型的侵益性行为之一，侵犯了当事人的人身自由，这种属性决定了留置措施必须受到更多的监督制约，因此全面贯彻保护当时人的合法权益就显得尤为重要。如《行政强制法》第8条规定“公民、法人或则其他组织对行政机关施行行政强制，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政强制机关的违法行政强制受到损害的，有权要求赔偿。”因此，立法上应从事前、事中和事后对留置措施对公民的合法权益进行保护，事前的设立有周密的考量，事中的实施有规范的程序，事后为当时人提供救济的手段。

五、结论

随着國家监察委员会地方试点的逐步推开，新型留置措施权即将被赋予公安机关人民警察和国家监察委员会两个职能部门，成为公权力打击违法犯罪的一项重要措施，同时也会在一定程度上限制公民人身自由。吸取旧型留置措施在实务上的经验和教训，在立法设计阶段以宪法为指引，切实做到依宪治国、依法治国，遵循行政强制法律原则，切实保障人权，避免权力滥用，做好留置措施权的设立和规制工作已成为当务之急。

[ 参 考 文 献 ]

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].第六版.北京：北京大学出版社，2015：281.

[2]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998：479.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].第六版.北京：北京大学出版社，2015：282.

[4]岳光辉，唐玉玲.论公安留置行为的定性与规制[J].贵州警官职业学院学报，2004（03）：27-31.

[5]胡铭.留置与拘传之研究——对公安办案实务中运用留置与拘传的考察与反思[J].吉林公安高等专科学校学报，2001（04）：9-11.

[6]黄义平.对留置报督察备案和规范留置管理的调查与思考[J].公安研究，2002（08）：69-72.

[7]岳光辉，唐玉玲.论公安留置行为的定性与规制[J].贵州警官职业学院学报，2004（03）：27-31.

[8]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].第六版.北京：北京大学出版社，2015：289.endprint