民间资本PPP项目参与度偏低的原因及对策

刘俊峰+李群

现阶段，我国正在深化经济改革和产业升级，取得了一定的成果。但是，目前我国经济结构性问题依然存在，必须进一步深化市场供给侧结构性改革，不断提高要素生产率。为了吸引社会资本参与到我国公共事业和基础设施建设中，提高公共产品的供给力度，稳定经济增长，调节产业结构，弥补市场短板，我国推出PPP模式，并将其上升到国家战略层次，以政府为主导，积极引入民间资本，共同服务于我国的公共事业建设。PPP项目正不断应用到医院、城市建设、铁路、公路、环保等领域中，但是在维护、实践、设计、经营、融资等环节，PPP模式操作复杂、周期长、专业性强，且受到各种不确定因素的影响，其模式并不完备。因此国有控股和民营资本投入具有很大的差异，民间资本投入远远达不到设定目标。大力推广PPP模式，是公共服务领域落实供给侧结构性改革的重要举措，有助于增强公共产品的供给能力，提高供给质量。本文对PPP模式中民间资本参与情况及面临的障碍进行分析，并有针对性地提出政策建议。

现状与问题

目前，我國不断制定有关PPP模式的政策和制度，并在全国范围内加大PPP模式的推广力度，进一步加大了PPP项目投资规模，因此对于民间资本来说，积极参与PPP项目是市场投资的现实需求。然而，在PPP项目具体实践过程中，民间资本参与度较低。从系统演化的角度进行分分析，随着社会的发展，人们对公共物品的需求在不断地增加。但是受到客观条件影响，目前公共物品供给严重不足，这种矛盾要求我国必须在公共服务领域加大供给侧结构的改革力度，并将PPP模式作为公共领域核心项目，加大公共产品供给力度，满足现实需求。目前，尽管PPP项目在我国实践规模逐渐增大，但是民间资本的参与力度仍然较低，偏离我国实施PPP 模式初衷。

在我国政府的不断完善下，PPP模式已经完成顶层设计，针对PPP项目的操作模式及其配套政策初步形成，包括权责界限、项目评价、投资融资、操作规范等。根据对我国PPP模式的统计，到2016年3 月，我国财政部分共实施232个PPP示范项目，其中已经真正落实且吸收民间资本的项目有82个，共有119家企业参与，包括43家民营企业，比重达到36.13%。通过数据得知，在落地示范项目中，具有民间资本参与的项目比重仅仅为三分之一，且在这些项目中，大多数项目中国有资本和国有控股资本比重更大，因此PPP项目在我国还没有实现市场化和社会化。

原因分析

尽管PPP项目对于民间资本很有吸引力，但是目前民间资本实际参与的PPP项目比重较小，由于文化、经营和政策三个方面的原因，民间资本参与PPP模式依然存在顾虑。

政策约束与操作障碍并存。尽管目前针对PPP项目的顶层设计正不断完善， PPP项目的考核评价机制、财政规划、投资融资、操作规范等具体实施细则也进一步明确，而且政府也在加快相关立法工作，但是目前PPP政策中市场需求和供给依旧不相匹配。加之传统理念的限制， 地方政府在具体执行政策过程中容易产生偏离，进行PPP项目投资，民间资本会面临一些政策风险。首先，政府部门仍然按照传统政府管理模式来进行PPP项目的经营，与PPP模式中所体现的契约精神相矛盾。在进行PPP项目招标时，政府部门更加倾向于国有企业，并不能公平对待民营企业。此外，由于项目周期较长，在一个项目周期内可能会存在政府领导更迭，这也会对PPP项目的实施产生影响，甚至影响政府协议兑现，影响政府和民间机构的合作。

民间资本进入与退出阻力并存。现阶段，虽然我国经济在宏观调控下实现了稳定增长，政府积极推进民间资本参与到我国公共服务和基础设施建设中，但民间资本依旧犹豫不决。首先，民间资本在参与项目时会遇到很大障碍。政府基础设施建设项目，如交通运输、市政工程等大型项目需要大量资金，民营企业受到经营规模的限制资金有限，因此满足不了项目投资的资金需求。而国有企业经营规模较大，资金实力雄厚，自身竞争力远远高于民营企业。即便是大型项目中的附加项目，民间资本受到自身融资能力的限制，也很难完成。其次，民间资本在退出项目时也会遇到很大障碍。目前，尽管政府不断完善股权和产权交易体系，民间资本拥有更多规范化的项目退出途径，但由于合同中股权变更和强制交叉等因素，民间资本难以通过市场化方式退出。而非市场化退出方式，如政府回购和临时接管等，对于民间资本而言又是难以接受的。由于市场退出存在障碍，民间资本在投资PPP项目时仍有顾虑。

契约关系与文化冲突并存。PPP模式要求政府和私营机构建立长期有效的合作模式，形成平等的民事主体，并签订相关合同和协议来共享利益、共担风险，形成长期平等合作关系。然而，政府和私营机构之间存在着组织文化的差异，且利益目标有所不同，因此在整个PPP项目中就存在着潜在冲突，一旦冲突发生就会极大影响PPP项目的建设。

公私合作模式下，不同利益主体具有一定的利益冲突。PPP项目具有项目资金金额大、建设周期长、风险较高和收益较低等特征。作为政府，其目标是为公众提供更高质量服务，在法律和政策的规范下，合理制定财政预算和行使行政职能； 但是作为私营机构，其目的是为了追求更高利益，因此也就更加重视PPP项目投资收益，作为投资商也更加重视短期收益。公私两个合作主体具有不同的风险承受能力和感知能力，但是政府作出“预算软约束”等承诺，降低自身风险分担，因此在PPP项目前期，政府会加大投资，导致后期私营机构承担更多风险，因而影响公私长期合作。

公私合作主体之间具有不同的组织文化。政府部门长期受到行政管理理念的影响，具有较强的利益权衡和管理意识， 更倾向于以行政手段来调控各种分歧和矛盾。私营机构更多作为市场主体角色，并不是很了解PPP项目，因此更倾向于用商业理念来分析项目的成本收益。这种文化的差异可能导致公私两者之间产生沟通障碍和信任障碍，影响其长期合作关系。

思路与对策

针对民营资本在PPP项目中参与度较低这一问题，必须要抓住问题的本源，以合作、共赢、契约为中心，明确市场具体需求，进一步针对市场约束、风险分担、市场竞争和收益分配等机制进行优化和改革，尽量降低公私两个主体的差异，来促进民间资本投资PPP项目，进而实现PPP 项目的可持续发展。为此，应主要做好以下工作：endprint

完善政策保障机制。针对PPP项目各方参与主体，必须要制定具有法律效力的合作契约，进而促进各方之间有效合作，促进PPP模式在我国市场中的推广和应用。首先，要明确政府职能。PPP项目在不同建设时期，政府发挥的职能具有一定差异，政府在履行合同参与PPP项目建设过程中，还要充分发挥自身行政职能， 加大对PPP项目建设各个环节的监督和管理。其次，要保证政策具有稳定性和持续性。要完善各种信用约束和政策保障体制，尽可能消除民间资本参与投资PPP项目过程中产生的顾虑。在加大政策实施规范性和指导性的同时，还要针对政府信用进行严格约束，明确PPP项目各个部分的职责权限，来保证政策具有稳定性和持续性。最后，要明确各方主体的职责权限， 对于私营机构来说，职责权限的清晰界定要比项目风险分担机制和投资成本效益更为重要。因此，政府要进一步加快PPP项目政策的立法，将各项规定进行整合，为PPP项目的建设提供有力的政策保障和法律保障，确保PPP项目能够顺利建设。

优化资本进入和退出渠道。要进一步规范市场竞争，完善民营资本进入和退出模式，进而鼓励更多民营资本积极参与到PPP项目投资中。首先，要针对PPP项目融资进行创新和改革，结合政府与市场关系、公私合作关系，积极引导社保资金、金融机构等社会资本和投资人进行合作， 建立相应的PPP专项基金和投资基金。其次，民营企业要提高自身的项目建设能力，政府要适当增加PPP项目的设计、维护、施工等参与门槛，来引导民营企业不断提高自身的经营能力、管理水平和队伍素质；要在PPP项目初期就参与到该项目的建设，进而使得民营企业更好地掌握PPP项目的具体事项，提高民营企业获得PPP项目招标的成功率；要积极引导具有高管理能力、科技含量和创新能力的民营企业之间进行合作，以联合企业形式来参与到PPP项目中。最后，要进一步完善民营资本退出PPP项目的方式。要充分发挥目前相对完善的产权交易和股票交易体系，进一步促进PPP项目和市场的融合程度，充分发挥股权转让形式和资产证券化策略，使得PPP项目更具有市场价值，进而将更多市场价值和收益变现，使得PPP 项目的民间资本退出机制更加市场化和规范化。

健全风险评估和分担机制。PPP项目建设过程会受到各种因素的影响，因此也面临各种复杂风险，对于各种风险的识别能力和防控能力直接决定了PPP项目是否能够运行成功。因此，必须制定完善的风险分担机制，使得各个参与主体合理分担相应风险。首先，要针对PPP项目存在的风险进行评估。对于民间资本来说，PPP 项目投资实际上是进行市场投资，必须要针对风险进行精确评估，进而提高风险的管控能力。要根据项目的具体种类和实施阶段来评估各种风险的类型和属性，进而灵活制定相应的风险评估体系，来预测各个类型风险的发生概率和可能造成的损失，提高企业风险防控能力。其次，各方参与主体应合理分担风险。参与PPP项目各方主体要共同承担各项风险，不能将所有风险全部转移到私营企业。合理进行项目风险分担，其重点是确定各种风险的类别和基本属性，针对不同属性的风险确定不同的承担主体。例如，社会风险、法律风险和政策风险等应该主要由政府机构承担；经营维护、项目施工、项目设计过程中的风险应该交给相应的民营企业承担； 对于项目融资和市场经营类风险，由于评估过程需要完善的评估体系和数据支撑， 因此应交给银行承担。

建立平衡的收益分配机制。民间资本主要依据市场化原则来参与PPP项目的投资和建设，因此民营企业在投资过程中要更多考虑投资的成本和效益。因此， PPP项目要根据参与主体进行资源投入和能力评估，并结合激励、项目参与度、风险承担比重、投资比重等要素，来建立完善的收益分配制度。要盡量保证PPP项目各个参与主体之间为契约式合作关系，针对所有协议进行分类管理，加大成本控制来降低风险，通过价格激励来提高项目回报率，制定合理、公平的契约来实现各个主体之间的风险承担和利益分配，并在风险最低的条件下获得更高的收益。对于私营企业获得固定分配的PPP项目，要根据其投资金额和协议中所规定的回报率，给予私营企业相应的投资回报，项目风险则由政府承担。实施该收益分配模式，需要重点分析项目建设过程中的风险防控能力和风险转移趋势，减轻政府财政压力，但是政府必须严格按照协议来履行承诺。对于PPP项目中的产出分享类项目，要根据协议来分配项目总收益。这种模式需要公私共同承担风险，共享收益，因此就必须分析项目的投资收益、风险、经营成本和建设成本等要素，根据实际状况制定公共产品价格。特殊情况下，政府还要适当进行价格补贴和调整，进而吸引更多民间资本。

（作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所）

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