浅析“小官巨腐”形成原因及预防

蔡薇+李红燕

摘 要：近年，大力提倡建设和谐社会、法治社会，法治社会的创建必然要把一些违反法律的行为进行查处、取缔。而基层的小官们却是官小权大，拿着国家赋予的权利中饱私囊。本文从小官巨腐的现状入手，分析了其产生的原因和危害，有针对性的提出解决策略。

关键词：检察；舆论监督；治理

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）32-0044-03

作者简介：蔡薇（1979-），女，广东汕头人，法学硕士，海南大学法学院，讲师，研究方向：法理学、法律史；李红燕（1982-），女，汉族，海南澄迈人，法学硕士，海南政法职业学院，讲师，研究方向：刑法学。

当前，随着海南国际旅游岛建设的推进，海南省的各项建设都在快速发展中。但是随之也带来了很多新的问题，尤其是反腐问题，尤为重要。从全国来看，正在转型之中的中国，反腐成为中央从严治党的重要举措和百姓热切关注的社会热点问题。习近平指出，“物必先腐，而后虫生。”

一、现状概述

近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行在此其中，位高权重的巨贪猛虎贪腐问题严重，然而近来社会上频发的基层小官的“巨贪大贪”问题愈演愈烈，基层管理者的贪腐行为由于与老百姓更加贴近而显得尤其不容忽视。

据资料，2015年，海南各级纪检检察机关严查“蝇贪”“蚁贪”，严厉查处农村基层党员干部违纪问题531件654人，曝光159件典型案例。2016年2月15日，海南省纪委召开新春第一个常委会议，专题研究部署严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题。会议明确，严肃查处身边的不正之风和腐败问题是2016年海南省党风建设和反腐败工作的重要内容，各省各级纪检监察机关要层层传导压力，切实把全面从严治党延伸到基层。据海南省纪委信访室主任刘刚告诉记者：“2015年在全省信访总量，检举控告量双双下降的情况下，反映基层党员干部的举报却出现增长”。针对这一问题，海南省常委、省纪委马勇霞要求，各级纪检检察机关要加大查处群众身边的不正之风和腐败问题的力度，重点查处在扶贫领域发生的虚报冒领、截留私分、挥霍浪费等问题；重点查处农村集体“三资”管理、土地征收和惠农资金等方面贪污挪用、“雁过拔毛”损害群众利益的问题；重点查处在办理涉及群众的事务时优亲厚友、与民争利、以权谋私等问题；重点查处漠视群众疾苦、庸政懒政、失职渎职等突出问题。①由此可见，全省的党风廉政建设和反腐败工作任重道远。海南国际旅游岛的建设带来了新的机遇和发展。近年来，我省财政、海洋渔业、农业、卫生、国土、文体、工信等几个厅局相继发生腐败案件，严重败坏党和社会风气，由此损害国家利益和党的形象，“千里之堤毁于蚁穴”，对于一些重要部门的基层管理人员的贪腐行为在近年来显得尤为突出。中纪委十七届六次全会提出要严肃查处重点领域和关键岗位发生的腐败案件。从海南省查办的案件情况来看，行政执法机关工作人员所占的比例比较大，特别是一些热点部门，比如建设、国土、交通、财政、税务及涉农部门容易滋生腐败问题。近年来查处的腐败案件除了涉及各部门关键岗位的领导干部之外，还包括出纳、会计等一般工作人员，位小权重、小官大贪的现象时有发生。例如海南昌江财政局委派会计李某挪用300余万元，儋州财政局财政所会计挪用170多万，均用于打私彩，三亚民政局出纳陈某私自挪用500万元等。这种腐败“落势化”倾向在20世纪90年代就曾出现过，当时主要的表现为向民众层面上的下落，与公共权力相关的行为容易发生异变，如医院的收银员，仓库保管员，行政单位的会计出纳等都会利用手上的那点权力谋取私利，职位不高却掌握实权且手段隐蔽，这是社会权力意识的腐败。而现在的“落势化”主要表现为腐败从高职位向下落，即向科级干部以及科级以下的干部下落，这表明腐败现象正在往基层滲透。

小官之贪之所以总成窝案一抓一大把一查一大串，让老百姓感性认为“无官不贪”的错觉，究其原因，其一则为官场的政治生态风气除了问题，官场价值路标错位。而且小官巨贪的生物链在于虎蝇结合，上下勾结、沆瀣一气、官官相护、互利互保——蝇背靠虎、虎得蝇利、蝇得虎保。加之基层的不作为，各种人情、软弱、同流合污……最终导致生物链的空间越来越大，所以小官贪的钱财不一定比“大老虎”捞的少，有的甚至比“大老虎”贪的更多。因此习近平主席明确：坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。由此可见，小官虽小，然后由于他们所掌握的资源及利益并非小数，因工作的需要经常容易经不住诱惑而滋生腐败。

以海南省为例，近几年来检察机关查办的涉农贪污贿赂职务犯罪案件中犯罪嫌疑人身份来看，农村基层组织工作人员所占的比例比较大，农村基层组织工作人员181人，占立案总人数的50%，主要为村支部、村委会、经济社、大队、农场、村办企业的干部，其中村支部书记、村委会主任30人，文书、会计、出纳30人，两者合计占33%。②虽然涉案金额不大，但是作案的时间跨度长，涉及面广，危害很大。农村基层犯罪还出现一些新的情况，村民小组长呈上升势头，涉“土”型犯罪突出，土地征用、土地开发、城中村建设以及农村资金管理、等环节都是“村官”犯罪的重灾区。表现为：一是从土地征用补偿费里头“淘”，二是从集体土地征用款与承包款中“挪”。三是与开发商串通实行“互惠互利”的手段，侵犯村民的集体利益。所以中纪委、高检院和国土资源部联合开展了查办国土领域腐败案件的专项工作，土地案件大都与农村基层腐败有关。因此，针对这方面问题，海南省这两年重点查处农村集体“三资”管理、土地征收和惠农资金等方面的贪污挪用问题。

二、形成原因及危害endprint

小官虽小，由于身处要害部门且手中掌握着公共资源和利益，以权谋私，危害极大。这些“芝麻粒儿”大小的官员之所以在这几年能够在贪腐大案中粉墨登场，长成贪腐大鳄，绝非无源之水无本之木。究其原因如以下：

（一）官场价值路标错位

当下社会是市场经济主导的社会，市场经济的价值指向偶尔会出现泛化从而渗透到其他的社会系统中，尤其是政治系统中，犹如司马迁的《史记·货值列传》中所说的一样：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，当大家都以金钱作为唯一的价值指标时，难免会让不少为官者产生价值错位。官场的风气会是为官者的风向标，是政治生态的关键因素，如果它出问题即为系统性的问题。因此，在官场起到系统性影响的政治生态如果出现问题，首先就是官场的风气除了问题，也就是官场的价值路标错位。尤其对基层官员的群体性腐败案件的处理事关整个反腐大局及民心所向，因此，解决小官巨腐问题成为一项迫切的命题。

（二）权力集中，权责不分明，缺乏有效监督

基层权力往往公开透明度低，基层官员欺上瞒下其贪腐行为容易得逞，加上基层官员岗位比较固定化，越是在基层，权力生态当中的“熟人社会”特点就越加明显，由于存在着同学、同乡、亲戚血缘等各种关系交错形成特定的利益关系，久而久之就逐渐形成了一个集体腐败群体，从而造成了“利益均沾、共结同盟、天衣无缝”的现象出现，其形成正式得益于当前权力管理制度上的诸多疏漏，例如涉案者的分管领导及部门是否对涉案者的权力集中和监管的行为考核缺失？以及对涉案者的失职行为睁一只眼闭一只眼，考察失职，财务制度不完善、纪律不严，甚至基层干部与上级领导官员共同结成利益同盟，从而形成纵向的监督不到位，上下级官员互相勾结共同掠夺基层资源。而普通的民众缺乏对基层权力拥有者的监督手段，加上诉求的渠道不通畅，上级政府又不能对这些基层权力进行有效的监督。正是这些因素的共同作用，为贪腐链条创造了字样的土壤和生存的空间。我们在惊讶错愕之余，应该反思如何填补制度上的漏洞和彻底斩断这条腐败后路。

三、预防对策

（一）立好官场的道德标杆，治理良好的政治生态

《论语·子路篇》中孔子有云：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”基层领导干部身处一线担当着道德示范的作用，一旦道德失衡即产生负面效应。

主观上要严分公私，而后辩是非、知善恶，这是为官者抵制住最初诱惑的思想防线。在我国庞大的基层干部队伍中，由于面临着学历较低、受教育程度限制问题，尤其是在农村乡镇，部分基层干部素质不高，没有受过良好的教育，加上掌握的专业技能比较有限，身处偏远地区，与外界信息沟通较少，接受外界新鲜事物的能力较低，随着年龄的增长，法律意识逐渐淡薄，思想防线也就随之打开，利用手中的公权力为自己谋利，颠倒是非善恶的标准。中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》特别强调了“共产党员和干部应该把谋求特权和私利看成是极大的耻辱”。为官者的第一身份就是公权力的行使者，必须始终严格区分自己的公私领域，“勿以恶小而为之”，虽然钱权的魅力势不可挡，但更为重要的是为官者的理想和信念要足够坚定，能抵制住外来的诱惑，内心的道德防线要足够牢固，否则一旦撕开一条裂缝，其内心的道德大厦便会迅速崩塌，在现实面前不堪一击。因此道德治理的首要就是“严分公私”，严以修身，而后严以律己、严以用权。全面从严治党势在必行，加强党的建设，为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。

（二）建立健全基层权力内控机制，健全问责机制

针对基层权力过于集中问题，要适度分解权力，在一些重点领域岗位推行岗位轮岗制度，重点岗位的工作人员定期进行交流和轮岗，规范权力运行的流程，完善相应的财务审批制度以及内部财务监督制度，定期进行审计监督，基层权力运行要尽量公开化，规范基层官员权力运行的范畴，进行科学的制度设计，增强责任倒查制度，从而充分发挥相关部门对相关制度、决策和措施的审核把关作用以及纠错职能，与此同时，还要加强舆论的监督力度，达到多管齐下，综合治理的决策才能防微杜渐。

另外，在很多基层官员贪腐案件中，权责问題是其中的重要问题。权责一致是权力与责任相关共存性的理想状态。有权必有责，用权必负责，责任既是权力运行的动力也是权力行使的底线。基层官员行政权力的恶性膨胀导致的贪腐案件一次又一次地警告我们，权力与责任的不对等倾向、权力与责任结构失衡、责任制约权力的机制失效等问题成为廉政目标实现的巨大绊脚石。因此，厘清权力与责任直接的关系、明确责任主体、完善权力运用规则、健全相应的问责机制是防范和克服权责分离现象的重要问题，也是治理腐败的根本之道。权力与责任的相关共存性为责任制约权力提供了规则依据，法治下的政府权力都应该有其相应的法律责任。权力的设定归根结底是服务于公共利益，而腐败的本质是公共权力的非公共使用，是公权与私利的勾结，最终导向权责背离。要实现权力清单和责任清单的落实，首先要让权力运行公开透明化，科学设置权力以及合理分配权力，厘清与权利相对应的责任，明确责任的主体。其次要健全问责机制，完善权力运用的规则界定权力的运行边界，不得随意突破。真正实现有权必有责，用权必负责，实现责任制约权力，从根源上遏制腐败。

综观目前各地各单位发生的案件，可以看出它们有一个共同的特点，权力失控，行为失范。究其原因，除了个人素质较低以及主观因素外，客观上是对其权利的使用缺乏有效的制约和监督，其表现为回避监督，或者在形式上、表面上的事后监督或者有意为监督设置障碍。从而导致“上级监督不到、同级监督不了、下级不敢监督”。与此同时，纪检监察、审计等外部监督又缺乏有利的措施和手段，难以将监督落到实处。加上政务工作公开化透明度不高，当事人害怕遭到报复，不愿举报、不敢举报，导致行政权力无法得到新闻舆论和社会监督，促使腐败者更加胆大妄为。为此，建立有效的监督机制，从内而外加强对各级官员手中权力的监督，使他们即使有利己之心也不得不恪守职业道德的边界，形成真正的高压震慑，使其“不敢为、不能为、不愿为”。健全多元监督主体的监督机制，形成一个严密的体系是极其有必要的。除了涉及机密问题之外，政府官员的一切行政行为和行政过程都应直接接受权力的来源者——人民群众的监督。

四、结语

随着“小官巨腐”的案例在社会上的频频曝光，立刻引发舆论热议。我们在惊愕痛恨的同时，也开始反思，小小科级官员贪腐数额如此巨大，基层腐败败坏的是社会基础和社会风气，基层面广人多，一个县里，几百个科级干部，如果加上村级数量更多，如果腐败腐化，犹如白蚁蛀空了柱子——基础不牢、地动山摇。因此全面深入扫除基层官员的腐败行为意义重大，而一件件的案件发生再次表明，对那些基层小官员的监督不是可有可无的。随着经济的快速发展，一些看似不起眼的“芝麻官”手中握有的权力也再倍增。因此，有必要加强对基层官员的监督制约，莫以官小而失管，需要真正从根源上厘清权力与贪腐的关系。“绝对的权力导致绝对的腐败”，一方面是说权力过大，过于集中会导致腐败；另一方面说明只要失去监督，无论权力大小都容易导致腐败，加之目前内部监督外部监督制度的不完善，权力一旦失控，官员欲壑难填，胃口越来越大。防止小官巨腐要通过更严密的制度设计，打破自我监督的困境，防止官员站在笼子里却手拿钥匙。在深化改革的过程中，如何完善监管体系，发挥人民主体性的监督意识，加强监督的有效性是弥补监督制度漏洞的重要出发点。

[ 参 考 文 献 ]

[1]赵秉志.开启法治反腐新时代[N].光明日报，2015-3-15.

[2]领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国[N].人民日报，2015-2-3.

[3]赵秉志.关于加强反腐败体制机制创新的思考和建言[N].法制日报，2014-12-31.

[4]仪建红，黄红平.试论中国特色反腐倡廉理论体系[J].山东社会科学，2014（02）.endprint