摘 要:“一带一路”倡议对沿线国家的发展具有重大意义,然而作为“一带一路”倡议必经之地的中亚、东北亚、东南亚等地区恐怖主义泛滥,对“一带一路”倡议的建设与发展产生巨大的威胁。在恐怖主义全球蔓延的现状下,以一国为主体进行反恐已无法满足当前反恐的需要,因此通过加强“一带一路”倡议沿线地区反恐刑事司法合作、建立反恐刑事司法合作新秩序,对“一带一路”倡议建设和发展具有重要意义。
关键词:“一带一路”;恐怖主义;反恐;刑事司法合作
中图分类号:D815.5;D997.9 文献标识码:A 文章编号:2095-4379-(2017)32-0012-03
作者简介:李猛(1994-),男,安徽阜阳人,南京工业大学法学院,硕士,研究方向:诉讼法学。
2017年5月14日至15日“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开,包括29位外国元首和政府首脑在内的来自130多个国家和70多个国际组织约1500名代表云集,共商“一带一路”建设合作大计。“一带一路”指的是《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》战略,其核心在于促进基础设施建设和互联互通,对接各国政策和发展战略,深化务实合作,促进协调联动发展,实现共同繁荣。在这个大框架下,加强反恐刑事司法合作,是促进沿线地区和平发展的基础。由于全球性反恐公约的缺失,区域反恐合作成为当前国家间反恐合作的重要形式。由于“一带一路”倡议涵盖国家众多且各国反恐法律体系不尽相同,因此建立该区域反恐刑事司法合作体系势在必行。以东盟、上海合作组织、亚太会议为代表的区域性合作组织都对反恐做出了明确的规定并取得了一定的成果,这为建立“一带一路”区域刑事司法合作体系提供了借鉴。
一、“一带一路”区域反恐刑事司法合作的必要性
(一)“一带一路”倡议的重要性
首先,在全球经济发展放缓下,只有对接各国彼此政策,在全球更大范围内整合经济要素和发展资源,才能形成合力,促进世界和平安宁和共同发展。如果“一带一路”倡议无法实现,全球经济在一定时期内还将处于低迷状态;因此,努力促进该战略的实现,其意义非常之重大。其次,对地区而言,“一带一路”带来为沿线国家带来了巨大的机遇;在刚刚结束的“一带一路”国际高峰论坛中,中国政府决定向丝路基金新增1000亿元人民币、国家开发银行和进出口银行分别提供2500亿元和1300亿元专项贷款,这些资金主要用于大型或长久工程的建设;最后,通過合作,建立健全区域性刑事司法合作体系;在经济全球化的大背景下,跨国犯罪日益增多,不同国家由于法律法规的不同,导致在跨国刑事犯罪中侦查、审判和执行的困难。而通过建立区域性刑事司法合作,共同打击跨国犯罪,一方面能减少国家损失,另一方面可以对恐怖主义犯罪分子起到震慑作用,减少恐怖主义跨国犯罪。
(二)恐怖主义的危害
20世纪中后期起,恐怖主义更加猖獗,其破坏力也日益增加;接连发生的汽车爆炸、飞机被劫持、国家政要被暗杀、政治动乱及其导致的暴力战争等经常见诸于世界各地的新闻媒体之中,让人们切身感受到了恐怖主义之恐惧。1999年3月19日高加索爆炸案导致62人死亡、100余人受伤;2001年9月11日发生的“9.11”事件导致3201人死亡,美国经济损失2000多亿美元;2015年11月13日法国巴黎发生多起恐怖袭击事件,共造成129人死亡、352人受伤等等。这一系列恐怖事件剥夺了大量无辜人民的生命权,造成了巨大的经济损失并带来了恶劣的社会影响。在各国政府的打击下恐怖主义势力不断调整策略,恐怖主义跨国犯罪案件迅速增长,对整个中东地区乃至整个世界威胁巨大,日益威胁着广大人民群众的利益与安。
二、“一带一路”反恐刑事司法合作面临的问题
(一)基础性概念界定问题
当今世界对恐怖主义还没有一个统一公认的定义,在美国国务院每年发表的《全球恐怖主义形势报告》中对恐怖主义这样定义:“‘恐怖主义一词指由亚国家组织或者秘密团伙人员对非作战目标采取有预谋的、有政治动机的暴力行动,通常意图以此对某些方面施加影响。”《中华人民共和国反恐法》(以下简称《反恐法》)规定,恐怖主义指:“通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”世界各国对恐怖主义尽管定义不同,但大都表示了恐怖主义是有组织、有预谋的暴力犯罪。那么国家能不能作为恐怖主义犯罪的主体?国家内部政权之争属不属于恐怖主义犯罪等问题值得讨论。
奥本海国际法称:根据国际法,国家是国际法的主体,国家违法了国际法,国家就成为“不法行为的主体”。其国家元首和经政府授权的官员“在个人成为国际义务的主体的范围内,他们也是国际不法行为的主体。”根据1977年《日内瓦四公约第一附加议定书》第1条第4款的规定,各国人民在行使自决权中对殖民主义和外国占领以及种族主义政权的武装冲突,视为国际武装冲突的一种情形。因此,不能把民族解放运动归类于恐怖主义犯罪,虽然其也是有预谋有组织的暴力活动,但人民和代表人民的民族解放运动有资格成为武装冲突的当事方,只是在民族解放运动中必须要承担和国家一样的权利和义务。恐怖组织的认定主体在立法上无明确规定,使得在面对此类案件中司法认定与行政认定的混乱与冲突。
(二)反恐立法不同问题
1.立法模式不同。现行的反恐法中其立法模式主要分三种:独立式立法模式、附属式立法模式、复合式立法模式。中、俄及中亚地区的反恐立法受前苏联的影响多采用独立式立法模式即独立规定主体间的权利、义务关系,而无须依附、参照其他法律文件的立法模式,例如《中华人民共和国反恐怖主义法》。这种立法模式脱离原有法律内容,具体对恐怖主义问题进行规定,更加适应反恐的需要。部分国家采用附属式立法模式即对已生效的法律文件进行修改的模式,如德国《反国际恐怖主义法》。该种立法模式拘泥于原有的法律内容,难以有效适用反恐的实践需要。一些国家采用复合式立法模式,该立法模式是独立式立法模式与附属式立法模式的结合,如英国《反恐怖、犯罪及安全法》。该模式既有独立条款规定主体间的权利义务关系,又对其他法律文件进行修改,以适应实际反恐的需求。endprint
2.立法内容不同。以我国为例,《中华人民共和国刑法》第10条规定:“凡在中华人民共和国领域外犯罪,依照本法应当负刑事责任的,虽然经过国外审判,仍然可以按照本法追究,但是在国外已经受过刑罚处罚的,可以免除或者减轻处罚。”而在国际刑事司法协助中,普遍适用“一罪不再罚”原则,由此看来国内立法已与国际通行的刚性原则发生冲突,并且与我国《引渡法》第八条相矛盾。英国《2000年反恐怖主义法案》第4条第4款规定:“恐怖主义包括‘故意严重干扰或者瓦解一个电子系统恐怖活动行为。”该定义明确了什么是网络恐怖主义,而《反恐法》中并没对“网络恐怖主义”明确规定。各国在立法上规定的不同将给“一带一路”区域反恐刑事司法合作带来极大的难题,不同的法律规定将极大地降低反恐刑事司法合作效率,不利于区域反恐刑事司法合作建设。
(三)恐怖主义犯罪的管辖权问题
近些年来,恐怖主义跨国犯罪事件越发突出,在这类恐怖主义犯罪中,由于其犯罪构成要件一个或多个要件牵扯到两个及以上国家,因此牵扯到刑事管辖权的纠纷。对于跨国犯罪,国际上一般采用属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖这四个原则。“一带一路”倡议沿线国家数量多、国土面积相对较小,而由于各国在经济、政治等差异,容易导致恐怖主义跨国犯罪案件审理困难,造成战略内部法律资源的浪费。而案件不能得到及时处理就会导致案件积压,严重影响办案的效率;在国际恐怖主义猖獗的现状下,必须保持快速高效处理恐怖主义跨国犯罪,给予恐怖主义分子巨大的震慑力。“一带一路”作为一个区域性的合作组织,牵扯到世界恐怖主义的中心区域,恐怖主义犯罪不断,而“诺康案件”中各国之间的刑事司法合作方式值得战略沿线国家在处理恐怖主义犯罪案件时予以借鉴。
(四)恐怖主义犯罪的引渡问题
引渡是恐怖主义跨国犯罪案件中另一个关键问题。一方面,恐怖主义犯罪对社会危害性较大,易造成大量的人员伤亡和财产损失等严重后果,该类案件犯罪分子必将受到法律的严厉惩罚乃至被判处死刑。1990年联合国颁布《联合国引渡示范条约》,该条约第4条第4款明确规定了“死刑不引渡原则”。按照该原则,如果犯罪分子依据拥有管辖权国家法律的规定应当被判处死刑的,被申请引渡国家应当拒绝该引渡申请;如果按照“死刑不引渡原则”,那么该类恐怖主义犯罪分子将无法得到应有的惩罚,导致社会不公的出现。而“一带一路”倡议沿线国家中,俄罗斯、白俄罗斯等国家都承认并执行该原则,这将对“一带一路”区域下共同打击恐怖主义犯罪带来阻碍。作为存在死刑的国家,我国《反恐法》中并无对该原则加以明确规定,但作为国际通行的原则,我国应不应当遵从该原则有待讨论。在刑事司法合作中,如果被申请引渡国以该原则拒绝申请国的要求,那么申请国就无法将恐怖主义犯罪分子绳之于法,并且这将极大的削弱对恐怖主义分子的震慑力。
另一方面,在国家间引渡问题上,“条约前置主义”是国际引渡问题的重要原则之一,该原则要求:“以与请求国存在双边引渡条约关系”为开展引渡合作的前提条件,不存在这种双边引渡条约的情况下无法向国外申请引渡。“一带一路”倡议沿线国家众多,由于政治经济等问题,签订双边引渡条约的国家为数不多,而按照该原则,在跨国恐怖主义犯罪中如果拥有管辖权的国家与犯罪分子所在国家尚未签订双边引渡条约,则无法对犯罪分子进行引渡,这将直接导致案件无法正常审理。而案件无法正常审理则导致犯罪分子无法受到应有的惩罚,同时导致案件的积压以及审理成本的增加和效率的降低,严重影响该区域反恐工作的进展。
三、“一带一路”反恐刑事司法合作体系建设
“一带一路”倡议目前还处于起步阶段,各项保护措施还不尽完善,各国之间的刑事司法合作尚不能应对来自恐怖主义的威胁,因此建立反恐刑事司法合作体系极具重要意义;并且反恐刑事司法合作体系的建设对以后建立其他方面刑事司法合作体系具有借鉴作用,是“一带一路”刑事司法合作体系建设的重要组成部分。
(一)构建区域性统一法律框架
作为区域性反恐刑事司法合作,在“一带一路”区域原有反恐刑事司法合作基础之上,有必要构建区域性统一的反恐法律框架,建立反恐刑事司法合作委员会作为其常设机构,处理日常事务。建立反恐刑事司法合作委员会,通过成员国之间的讨论与协商,对反恐刑事司法合作基本问题达成共识并以反恐刑事司法合作委员会名义发布,成员国必须遵守其规定。由于“一带一路”沿线国家众多且各国法律在反恐方面的规定有所差别,要加强各国之间反恐司法合作,必须要对“恐怖主义”“恐怖主义犯罪主体”等有争议的基本概念与各国法律中规定的差异达成共识,解决各国在立法上存在的问题,这是战略沿线各国之间反恐刑事司法合作的基础。
(二)加强成员国之间刑事司法協助
刑事司法协助包括国家之间的国际司法协助和主权国家内部不同法域之间的司法协助,是不同法治区域之间开展司法合作、解决互涉法律问题的最基本模式。反恐刑事司法协助包括:文书送达、调查取证、逃犯移交、移送管辖、判决承认与执行。在区域性恐怖主义犯罪中,各国之间反恐刑事司法协助尤为重要,尤其在调查取证、逃犯移交方面。
我国拟定建立的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》为规范我国对外国刑事司法合作请求审查和执行制度设计了三项国内法程序:一,对外国狭义刑事司法协助请求的双重审查程序;二,对外国执行罚没裁决请求的司法审查程序;三,对被判刑人移管请求的联合审查程序加刑罚转换程序。在“一带一路”区域内,可以通过签订统一的反恐刑事协助条约,减少在反恐刑事司法合作中的阻碍。
(三)建立区域反恐执法机构
当前恐怖主义跨国犯罪对“一带一路”倡议沿线的稳定与发展带来了严重的威胁,战略沿线国家在有效打击恐怖主义犯罪领域如何进一步加强合作、促进战略区域内政治、经济的稳定与发展,是必须要解决的重大问题。上合组织于2004年签订《上海合作组织关于地区反恐怖机构的协定》,正式建立地区反恐机构。其主要职能是防范和打击恐怖主义活动、为成员国准备有关加强合作打击恐怖主义提供情报、组织反恐演习、并加强与其他打击恐怖主义犯罪的国际组织之间的交流与合作等。上合组织反恐机制的建立使得上合组织打击恐怖主义犯罪的效率得到了极大的提高。endprint
“一带一路”倡议涵盖范围广泛,要实现战略沿线的稳定、有效打击有组织的恐怖主义犯罪,必须加强该区域反恐刑事司法合作。建立“一带一路”区域内统一的执法机构。其主要职能为建立恐怖主义组织与主要犯罪分子信息资料库,收集分析恐怖主义犯罪信息,成员国之间的技术交流与人员培训,加强与其他打击恐怖主义犯罪国际组织之间的交流与合作等。建立统一的执法机构能有效避免各国在反恐法律体系不同所带来的阻碍,提高打击恐怖主义犯罪的效率与对恐怖分子的威慑力,有利于战略沿线的稳定。
(四)建立区域逮捕令制度
相较于传统的引渡制度,以欧盟逮捕令制度为代表的逮捕令制度更加方便。欧盟于2002年引入逮捕令这一国际刑事司法合作机制,其具体表现为某一欧盟成员国签发欧盟逮捕令后,该逮捕令在欧盟范围内生效。在逮捕令制度下,对审查的时限和移交的时间也严格限制;成功移交1名逃犯最多不超过90天,而在被请求人统一的情况下,移交决定甚至在短短的10天内就可以做出。欧盟逮捕令制度摆脱了传统引渡制度的繁琐程序,在整个欧盟范围内直接追究跨国犯罪嫌疑人的刑事责任,是对国际通行引渡制度的重大突破。
“一带一路”覆盖范围广泛,各国之间差异较大,在“一带一路”倡议区域形成初期就实行统一逮捕令制度缺乏可行性,因此可以首先在小范围内进行实验。如在大湄公河次区域,相关国家在刑事司法合作上已有建树,在此基础上实行统一逮捕令制度更为现实。在小范围统一逮捕令制度成熟后将其推广到整个战略区域内,相较更为稳妥。并且,有欧盟的成果经验可以借鉴,可以大大缩短“一带一路”区域统一逮捕令制度的实验期限。通过实行逮捕令制度,可以极大的提高执法效率,对恐怖主义分子具有极大的震慑力。
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