中国农村公共服务供给研究进展

谢正峰 孟召丽

摘要：通过对文献梳理，把中国农村公共服务供给研究分为3个阶段，分别是萌芽阶段、成长阶段和深化阶段。研究内容主要包括农村公共服务供给制度体制研究，农村公共服务供给存在的问题、原因及对策研究，农村公共服务的供给模式研究和供给机制研究。最后对农村公共服务研究的特点进行了总结，并对未来的研究进行了展望。

关键词：农村;公共服务供给;阶段划分;研究进展

中图分类号：F323.89        文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）23-0005-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.23.001           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

农村公共服务是指为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的公共产品和服务，具有非竞争性和非排他性[1]。农村公共服务影响着农村居民的生产生活，关系到农村的发展，但是长期以来中国农村公共服务供给存在诸多问题。为此，2013年以后中国中央政府提出要推进城乡基本公共服务均等化，提升农村公共服务水平。基于理论和现实的需要，农村公共服务供给日益得到学者们的关注。本研究通过对中国农村公共服务供给相关研究的梳理，试图为以后的研究提供理论借鉴。

1  中国农村公共服务供给研究的阶段划分

根据不同时期研究内容的差异，可以将农村公共服务供给研究分为3个阶段。

1.1  萌芽阶段（2000—2005年）

本阶段对农村公共服务的研究刚刚兴起，研究成果非常少，研究对象主要为农村公共卫生服务。从研究内容上来看，主要探讨了农村公共卫生服务的成本、政策、服务体系以及存在的问题等。个别学者也提到农村公共服务体系改革[2]和农村公共服务供给渠道拓宽问题[3]。但总体来看，本阶段的农村公共服务供给研究还没有得到足够重视。

1.2  成长阶段（2006—2010年）

2005年中国共产党十六届五中全会提出建设社会主义新农村，其中就包括要大力发展农村公共事业。从此，学者们对农村公共服务的研究内容扩展，研究成果相比以前明显增多。相关研究主要有农村公共服务制度存在的问题及对策[4-7]、農村公共服务供给创新[8，9]、新农村建设中的农村公共服务供给问题[10，11]。此阶段的研究对中国农村公共服务供给进行了全面反思，并开启了面向农村发展的农村公共服务供给研究。

1.3  深化阶段（2011年以后）

随着中国社会经济发展水平不断提高，“工业反哺农业，城市支持农村”方针提上国家发展日程，新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫等国家政策在逐步实施，农村公共服务需求增加。新的形势对农村公共服务供给提出新的要求。本阶段的研究主要有城乡公共服务的均等化问题、新型城镇化建设对农村公共服务供给的影响、供给侧改革对农村公共服务的影响、农村公共服务供给新的模式和机制探索[12-14]。

从上述阶段划分可知，中国农村公共服务供给的研究受到国家政策的重要影响，在各个时期国家都有不同的农村发展目标和任务，这也引导着农村公共服务研究的发展方向。

2  中国农村公共服务的研究内容

2.1  农村公共服务供给制度

1）农村公共服务供给制度的变迁。吕新发[15]讨论了中国农村基本公共服务的强制性制度变迁的内因和外因以及变迁的趋势。从中国长期历史来看，农村基本公共服务供给制度变迁可分为4个阶段：第一阶段，古代与近代;第二阶段，新中国成立初期到改革开放前的人民公社时期;第三阶段，改革开放到税费改革前的家庭承包责任制时期;第四阶段，税费改革以后[16]。新中国建立以来，中国农村公共服务供给制度可先后分为计划经济时期、农村经济改革初期和新农村建设3个时期[17]。

2）农村公共服务供给制度的构成和分类。汪杰贵等[18]认为，农村公共服务供给制度应当涵盖农村公共服务的供给主体结构、供给决策制度、供给筹资制度、提供制度、生产制度和分配制度等6个方面。林耘[19]根据农村公共服务提供者和生产者的不同，将农村公共服务供给制度分为4种基本类型，公共服务提供者和生产者都是公共部门的政府直接供给方式;公共服务提供者和生产者均为私人部门的纯粹市场供给方式;提供者是公共部门、而生产者是私人部门的政府间接供给方式，如合同外包、特许经营和凭单制等;生产者是公共部门、提供者是私人部门的政府出售方式。

虽然对农村公共服务供给制度的研究成果不多，但从中也可看出，中国农村公共服务制度从构成上看，是由多种制度构成的综合体;从变化上看，它是一个不断演进的过程。

2.2  农村公共服务供给体制的转型与重构

鉴于农村公共需求增长同公共供给短缺低效之间的矛盾，谢来位[20]提出新农村建设中重构农村公共服务体制，包括财政资金保障体制、社会资本积聚体制、科学民主决策体制、公共服务合作体制和公共服务评价体制。陈文科等[21]提出在城乡发展战略转型和新农村建设时期，客观上需要重点解决现行城乡二元公共服务供给体制中的突出矛盾，推动农村公共服务供给体制逐渐由工农分治、城乡二元逐步向工农业和谐、城乡一元转变。在农村公共服务供给过程中引入市场竞争机制，构建政府主体与非政府主体之间和谐互动的平台;明确政府职能，积极发挥调控作用，建立有效的政府监督体系，构建农村公共服务供给中服务者与被服务者之间和谐互动的平台[22]。夏锋[23]提出建立城乡一体化的公共服务供给体制，变农村公共产品制度外供给为制度内供给，让政府承担起农村公共产品的供给责任。姜岩等[24]构建了包括决策结构、信息结构和动力结构的农村公共服务体制的研究框架。

由于中国农村公共服务供给的体制存在诸多问题，因此探讨在城乡一体化和新农村建设过程中农村公共服务供给体制的转换和重构成为学者们研究的重点。

2.3  农村公共服务供给存在的问题、原因及对策研究

1）传统农村公共服务供给存在的问题。长期以来由政府单一供给存在的问题主要表现为供给与需求内容不匹配、供给方式不适当、供给机制过于单一、供给中重建设轻管护和重县城轻乡村[25]。乡镇政府作为最低层的政府，存在着财政拮据、县乡条块分割、权事不一致的体制困境，管制与服务失衡的角色困境和服务意识不强、技能不足的能力困境[26]。另外还存在如下问题，农村公共服务的主体责任不清;农村最基本的公共服务严重不足;公共服务供给体制导致城乡公共服务差距过大;农村公益性公共服务不公平[4]。中国农村公共服务严重短缺，具体包括与农业生产、农村发展及农民生活三方面相关的公共服务供给短缺[27]，如西部地区，农村公共服务的缺乏主要表现在基础教育落后、基础设施建设不足、医疗卫生资源严重短缺和社会保障水平低[28]。从供需结构来看，当前中国农村公共服务供给存在供需结构失衡、非均衡化与非对称性、主体错位与渠道单一等现实困境[9]。

2）传统农村公共服务供给存在问题的原因。为了解决农村公共服务供给存在的问题，学者们对其原因进行了探讨。杨鹏程[27]认为农村公共服务供给短缺主要在于公共服务城乡供给分割、政府供给责任缺失和农村公共服务供给的机制不合理。曾小龙等[9]则认为问题主要根源于城乡“二元”割裂的服务理念、自上而下的服务决策体制、单一格局的服务主体、对服务过程监督乏力以及服务方式不合理的制度安排。于慎澄[6]认为原因在于缺少有效的农民参与机制;地方政府公共服务职能界定不清;地方政府公共财政能力与公共服务职责不对称;农村公共服务供给缺少长效筹资机制;供给激励与约束机制不健全。陈世伟[7]认为“国家单方供给”造成农村公共服务所需资金严重不足、供给效率低下，主要原因在于政府职能定位不明确、市场力量参与不够、社会力量的作用发挥不充分、农村社区和农民自身作用没有得到充分发挥。农村公共服务的长期性供给短缺不仅是单纯的政府财力问题，它在根本层面上还受制于公共政策过程中农民的失声、无力和参与缺乏[29]。戚功生等[30]基于中西部三县的调研数据资料，总结了农户在农村公共服务供给和使用中成本负担的表现及作用，指出农村公共服务的成本负担影响了农村公共服务政策的总体效果。

以上原因可以总结为3个方面。①服务主体单一。长期以来政府作为农村公共服务供给的惟一主体，存在其弊端，主要表现为政府供给责任缺失，地方政府公共服务职能界定不清，财政能力与公共服务职责不对等，政府财力不足，服务过程缺乏监督机制，供给效率低下。②公共服务供给的“城乡二元结构”。主要表现为城乡公共服务供给不均衡，没有形成农村公共服务供给的长效机制。③非政府力量参与不够。这些力量包括市场力量和农民都没有得到发挥。

3）提高农村公共服务供给的对策。针对以上问题，学者们从不同角度提出了相应对策。①树立“均等化”的服务理念。曾小龙[9]提出中国应该树立“均等化”的服务理念，构建双向互动的服务决策体制;营造“四位一体”的服务主体体系，建立健全对服务过程的监督制度，优化服务方式的制度安排。②提高农民的自主权。雷玉琼等[31]通过对中国农村公共服务供需矛盾及其原因的分析，进而提出要解决当前农村公共服务的供需矛盾，根本点在于不断提高农民的自主权利意识及需求表达能力，进而才能实现有关体制机制的转变和供给机制的市场化。要鼓励农民采取包括组织化在内的各种方式汇聚力量，全程参与相关政策过程，扩展农民的政策博弈分配份额[29]。③要加强乡镇政府的农村公共服务职能，就必须站在新农村建设、构建服务型乡镇政府、推进基本公共服务均等化、统筹城乡发展的高度探寻出路，必须从深化财政体制改革，理清政府之间的公共服务权责关系，合理界定乡镇政府与市场、社会的关系，变革乡镇政府绩效评估体系，完善农村公共服务的表达、决策、激励与监管机制，加强乡镇政府人员的教育培训等方面入手解决问题[26]。④从农村对公共服务的需求出发。对于经济欠发达的地区来说，一定要从农村公共服务需求出发，建构科学有效的农村公共服务供给政策体系。农村公共服务的供给只有很好地满足农村公共服务需求，才是有效的供给[32]。⑤发挥关系资本的作用。关系资本作为推动贫困乡村公共服务提供的第五种力量或新的理论范畴被提出。一个村庄关系资本的效能激发离不开精英的作用和亲缘关系的桥梁，通过公共服务提供机制创新活动，乡村关系资本就能在被规则限定的范围内体现其价值和张力，以化解贫困乡村基本公共服务的供给窘境[33]。⑥供给顺序优化。柳劲松[34]基于税费改革后，农村地区有限的自有财力和上级转移支付只能优先对农林水事、教育和公共安全加以扶持，而医疗卫生等基本公共服务的支持则相当薄弱，农村地区基本公共服务支出缺口仍然很大的状况，提出从农民对上述三项主要基本公共服务需求的优先顺序来看，农民对交通和教育的需求更大，而对医疗卫生服务的需求相对较小。刘蕾[35]认为应根据农村公共服务的不同需求，对农村公共服务进行供给优先顺序的分配。

2.4  农村公共服务供给的公平与效率问题

公平与效率是一对矛盾体。针对农村公共服务公平性方面表现的分配不公、“排他”失当、惠顾偏失和消费选择待遇不公等问题[15]，有学者提出要加大农村公共服务的财政投入，建立健全公正公平和公开透明的公共投入分配制度，建立规范市场供给的权威性制度体系，建立健全惠顾“最少受惠者”的救济补助制度，建立民主化的服务决策机制。鄭英宁等[36]利用数据包络分析法研究了2006年全国28个省（自治区、直辖市）的农村公共服务效率，农村公共服务纯技术效率水平和规模效率水平在全国均呈梯度变化特征，即东、西、中部地区的农村公共服务纯技术效率依次递减，东、中、西部地区的农村公共服务规模效率依次递减。陈东平等[37]发现，一个集“资金传导控制链”“政府与农民项目衔接桥”“政府公务员+专业志愿者+农民精英”项目组为一体的完善的公共政策框架对提高农村公共服务效率是非常有价值的。农村公共服务效率与公平之间存在非线性关系;城镇化水平和市场化水平对农村公共服务效率的影响为正[38]。林万龙[39]研究认为，农村公共服务的市场化可能带来供给的效率提供，也有可能损害公平性，并提出了兼顾公平与效率的公共政策框架。针对农村公共投资不足、城乡布局不合理以及效率低下问题，沙治慧等[40]提出要优化公共投资布局，构建科学合理的公共投资布局效率评价体系，是改善农村公共服务供给条件与配置结构的有效途径。农村公共服务农民自主供给是当前典型的农民集体行动，乡村社会资本有利于降低农民集体行动成本，提升农民集体行动效率[41]。

2.5  农村公共服务的供给模式

姜岩等[42]针对农村公共服务供给模式存在的弊端和缺陷，认为中国政府提供农村公共服务过程中选择的模式应为“多中心治理”的供给模式、“教育优先”的增长模式、“社会性公共服务为主体”的支出模式、“广覆盖、低水平、基本公共服务均等化”的消费模式。方堃等[43]认为，随着中国农村公共服务从“国家单方供给”到“社会协同治理”的转变，未来中国县域农村公共服务是以农民需求为导向，政府主导、市场运作为基础，多中心治理主体互动合作的协同治理模式。对于民间组织如何参与提供农村公共服务，史传林[44]认为，可以通过政策参与模式、资源动员模式、项目合作模式、志愿服务模式、社区自助模式等不同模式进行供给。陈世伟[45]认为以农民需求为导向，政府为主导，市场运作为基础，政府、企业、社会组织、农民自组织等多方合作治理的农村公共服务供给模式是中国未来农村公共服务供给机制创新的可行路径。针对传统的单一供给模式面临着政府主导的供给模式的官僚化困境、自主供给模式的资源困境和委托供给模式的监督困境等问题，以及供给过程中的破碎化问题，汪锦军[46]提出为农村公共服务供给构建一个多方合作和参与的治理框架。针对政府单一中心供给模式的失灵问题，吴业苗[47]提出一个以政府为主导地位的“一主多元”的供给模式;另一方面，还要构建一个与其供给模式相适应的综合治理机制，包括竞争机制、参与机制、利益表达机制和分工机制等。针对农村公共服务的单纯政府供给模式存在着决策机制不合理、筹资渠道单一、竞争机制缺失、供给结构失衡的制度缺陷，方建中[48]认为，单纯政府供给模式转向鼓励农户参与供给模式应成为一种理性选择。为此，必须依托发达地区的经济社会条件，调整多重影响因素，采取健全农户参与供给的制度体系与运行机制，完善支撑农户参与供给的乡村治理，培育能强化农户参与合作供给的社会资本等有针对性的对策措施。构建以农民满意为导向的农村公共服务多元化协同供给模式有其必要性。在界定此种模式概念及探索其构建必要性基础上，汪杰贵等[1]进一步从多个方面探讨了以农民满意为导向的农村公共服务多元化协同供给模式。农村公共服务提供主体的单一性造成了乡镇政府公共服务的供给财力、供给方式、供给队伍与供给要求处于矛盾状态，造成了供给资金严重不足、供给中政府的低效率以及人员队伍的低素质，任鹏等[49]提出需要充分发挥市场和第三部门的作用，构建一个职责明晰、渠道顺畅、决策合理的多元公共服务供给体制。

综上可知，学者们普遍认为，农村公共服务政府供给的单一模式存在各种弊端和不足，因此不断探讨新的供给模式。从供给主体来看，多主张由单一模式转向多中心模式，包括以政府为主导，多方进行合作和参与。在选择农村公共服务供给的内容时，应有先后次序，比如有人提出教育优先。在运作过程中，有人主张进行市场化运作。在供给导向上，多主张以农民需求和农民满意度为导向。

2.6  农村公共服务供给的机制

1）需求表达和汲取机制。面对日益增长的公共服务需求，艾医卫等[50]提出建立需求表达机制和需求汲取机制。针对农民的利益表达机制缺失，胡志平[12]提出重构农民的利益表达机制与公共参与机制。王蔚等[51]认为，建立农民对公共服务需求的表达机制，应注重农民作为农村公共服务需求主体的作用，建立起以尊重农民个体权利基础上的多样的组织化公共服务需求表达机制。

2）多方参与机制。逐步建立起政府为主体的民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次的多元化供给格局[4]。农村公共服务除了具有一般公共品的属性外，还具有自身的特殊属性——地域性、分散性、多层次性等，属性的多重性决定了农村公共服务供给主体不是单一的[52]。艾医卫等[50]主张构建由政府、市场、社会和农民多元主体协同参与的农村公共服务多元供给机制，以形成“政府主导、市场优化、社会协同、农民参与”的农村公共服务供给格局。依据农村公共服务的不同层次和属性，有提出构建政府、市场、社会、农民自身等主体多元参与的机制[7，45]。鼓励乡村社会组织化程度的提高，增强民间力量，构建“多中心”的治理体系[53]。在明确公共服務供给中政府的主体地位和主导作用的同时，引导与提高农民合作的方式与水平[54]。任鹏等[49]提出要充分发挥市场和第三部门的作用，构建一个职责明晰、渠道顺畅、决策合理的多元公共服务供给体制。农村社会组织是乡镇政府和村委会等农村公共服务传统供给主体的重要补充[55]。

3）供给机制的完善和优化。李秀忠[4]提出完善农村公共服务机制的思路，包括强调政府在农村公共服务的主体地位;完善各种公共服务体系;改革农村公共服务供给决策机制;分发挥各种公共服务供给模式的作用，逐步建立起政府为主体的民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次的多元化供给格局。完善农村公共服务的供给机制，引入招标购买、委托代理，业务外包、许可经营等供给方式，为社会组织供给公共服务营建空间。为此，需要完善有关社会组织的法律法规，优化农村公共服务的供给机制，营建农村社会组织参与公共服务供给的空间与环境和拓展农村社会组织资金来源等政策选择，来促进农村社会组织发展，提升农村社会管理与服务[56]。胡元聪等[57]建议从供给的基本理念、核心目标、制度安排和监督保障等方面进行完善。传统的“七站八所”无法承载农村公共服务职责，需要视本地的具体实际灵活地采取不同供给方式[58]。张卫静[59]认为，国家城乡二元发展战略及高度集权的行政管理体制、财政体制，是农村公共服务落后的历史与体制渊源;构建以政府为主导的公共服务科学决策机制、构建反映农民利益需求的公共服务表达机制、构建政府为主导的农村公共服务多元供给主体机制、建立以农村公共服务为核心指标的考核机制。

3  结论与展望

3.1  结论

1）中国农村公共服务供给从政府单方面供给向多方供给转变。在当今社会经济环境下，由政府单一供给农村公共服务的传统观点被学者们否定，政府主导下的多方参与供给模式被提出。学者们认为农民作为农村公共服务的需求者，其需求和满意度应得到有效表达。

2）农村公共服务的供给制度在不断变迁。无论从长期历史来看，还是从建国以来的发展来看，农村公共服务的供给制度都在不断演进。农村公共服务供给制度结构复杂、类型多样，形成了农村公共服务供给制度综合体。

3）农村公共服务供给的多学科研究。对农村公共服务的研究受到多学科关注，主要有社会学、经济学和管理学等。

3.2  研究展望

1）加强农村公共服务供给的理论研究。中国学者对农村公共服务供给的研究主要是针对实践中存在的问题及相应对策的探讨，基础理论方面研究显得不足。为此，应加强相关理论的研究。

2）加强新形势下农村公共服务供给研究。随着中国社会经济发展，农村发展问题日益得到政府和学界的重视，三农问题是关系国计民生的根本性问题，振兴农村、实现农村现代化已经提上国家发展日程。研究如何在新形势下进行农村公共服务供给具有重要的理论和实践意义。

3）加强跨学科研究。农村公共服务供给是一个综合的系统问题，涉及到经济、管理、政策、地理等不同学科，只有进行跨学科研究，才能真正认识问题的发展规律。

4）加强农村公共服务供给的定量研究。目前对农村公共服务的研究以定性讨论为主，定量分析缺乏。利用数理统计、数学建模等手段对农村公共服务供给的规模、效率、政策等进行定量分析，有利于相關研究的深入发展。

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