建设安全法理念重塑及法规制度体系完善研究

杨 杰，李晓霞

(山东建筑大学 管理工程学院，山东 济南 2050101)

安全是在生产过程中，将系统的运行状态对人类的生命、财产、环境可能产生的损害控制在人类能接受水平以下的状态*傅贵：《安全管理学——事故预防的行为控制方法》，北京：科学出版社有限责任公司，2013年版，第33页。。现阶段我国建筑业持续稳定发展，但重特大安全事故数量不减的趋势亟需相应体制机制的规范，以保证全过程安全管理工作的顺利实施。科学的法规制度体系是建设安全目标实现的有力保障。国内学者认为“法律制度乃运用之最高原理，为法律之理念”*蒋悟真：《法理念视野下的预算法修改理路》，《法商研究》，2011年第4期。。立法理念的深度决定着所制定法规制度的高度，随着建筑业的发展，完善建设安全法理念所面临的掣肘日渐复杂化，因此立法部门应对法理念的内容进行实时调整，以符合时代赋予的要义。在中央政治局常委会上习近平明确要求关于安全生产“必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，加快安全生产相关法律法规制定修订”*《习近平对加强安全生产工作作出重要指示强调》，《人民日报》，2016年1月6日。。因此，分析我国建设安全法规制度现状，重塑建设安全法理念，进一步完善建设安全法规制度体系实乃当务之急。

一、建设安全发展亟需法规制度体系的保障

十九大报告明确提出：“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系。”科学严谨的法律体系应同时具备“法律完备、结构严谨、内部协调”三个基本条件*黄文艺：《中国特色社会主义法律体系的理论解读》，《道德与法研究》，2012年第2期。。目前建设安全问题是建筑业发展面临的重大难题和现实问题，建设安全发展若从理论概念变为社会现实需要法规制度的确认、调整与推进。建设安全法规制度对于建筑安全的影响主要体现在：一是对人的影响。建设安全关系到现场作业人员的生命及财产安全，法规制度体系则是其核心保障要件。建设行业高险度、耗时长的特点给现场施工人员的安全造成了严重影响，且建设行业一直追求高利润、低成本，与建设安全投入存在一定的矛盾，因此需要法规制度规范建设市场，切实有效保障人的安全，构建建设安全常态化稳步发展局面。二是对物的安全影响。建设行业不断采用新技术、新设备、新材料、新工艺，使得新危险源及潜在危险源日益凸显。建造模式废旧立新，如推广装配式建筑要求安全管理方法适时调整，构建一套具体体现并调整人与物安全关系的法规制度体系显得尤为重要。三是对经济效益的影响。建设安全体现政府、企业对经济效益、行业转型方向的重新思考，经济效益提高及行业转型发展离不开法规制度的调整和推进。建设工程参与方不能仅关注建设工程施工进度、企业效益，更需要关注与环境协调发展的问题。四是对安全价值观的重要体现。安全是施工人员与项目现场关系定位的具象表达，是建设安全价值观的根本体现。建设安全价值观推动了对立法目的及原则的反思，并导致立法体系自身改变。因此，与时俱进的法规制度体系可深刻体现正确的安全价值观。

二、我国建设安全法规制度体系现状及薄弱环节

(一)建设安全领域法规制度体系现状

我国法律体系是指由国家全部现行法律规范分类组合为不同法律部门而形成的有机联系的统一整体*吕波：《安全生产法律体系亟须完善》，《南京工业大学学报》(社会科学版)，2013年第1期。。作为中国特色法律体系的下位概念，建设安全法律体系由宪法相关法、民商法、行政法、社会法、经济法、刑法、诉讼与非诉讼程序法组成，是以实现建设安全生产为要义的法律法规及行业标准形成的有机统一整体。以1997年颁布 《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)为肇始，我国建设安全法规制度制定取得重大进展。我国现行建设安全领域法规制度体系包括70余部安全生产法律法规，80余种行业标准、规范规程等。

按法规制度体系架构层次将建设领域相关安全法规分析如下：一是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第五条明确指出“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。这充分体现了《宪法》的最高权威，为建设安全各项法规制度的构建奠定了基础。二是宪法下的《建筑法》是建设安全法律体系中非常重要的组成部分，涵盖了第三十六条至第五十一条内容，且内容相当广泛，包括安全生产制度方针、国家强制性标准规范、安全技术措施、施工现场管理条件、地下管线、环境保护措施、应办理的手续及施工总、分包单位的安全责任和义务等。新《安全生产法》自2014年12月施行，立法内容整体更新，涵盖了生产经营单位的安全生产保障、从业人员的权力义务、监督管理、事故应急救援与调查处理、法律责任的规范性条文。与旧版相比，增加了对责任主体的具体处罚措施、危险物品存放及安全标志摆放等具体要求、主要负责人的处理办法、安全生产事故分类等内容，为建设领域安全生产提供了重要保证。此外，《中华人民共和国刑法》修正案(六)有四项条款规定了安全生产事故相关处罚办法，为建设安全事故责任的惩处提供了强制性依据。三是与建设安全直接相关的法律得到了全面发展。《建设工程安全生产管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关法律制度作为建设安全的坚实后盾，为建筑施工安全生产管理、安全事故处理提供具体解决途径。四是与建设安全相关的外延法律得以全面发展。建设安全中与物的安全相比，人的安全更加重。诸如《劳动法》规定了“劳动者应当完成劳动任务，提高职业技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德”，有利于作业人员生产技能及职业道德的提高，直接影响了建设领域作业人员的行为安全价值；《劳动合同法》规定了“劳动合同必须具备劳动保护、劳动条件和职业危害防护”，强制施工企业为作业人员提供必备的劳保措施及条件，可有效减少伤害事故发生。五是建设领域与安全有关标准、规程及规范全面而具体。《施工企业安全生产评价标准》《建筑施工安全检查标准》为施工单位及项目安全生产自评、自检及监督部门他评、他检提供了依据，有利于施工企业主动实现建设安全。与土石方及基坑支护、高处作业、脚手架及模板、施工用电、建筑机械、安全防护应急预案、安全技术资料等相关的规范、规程、办法为易发的安全事故管理提供了重要标准。

(二)建设安全法规制度体系薄弱环节

我国现行建设安全法规制度主要存在以下薄弱之处：一是相关法律法规、规章制度更新滞后。受立法体制、机制、技术等影响，部分法律法规、标准规范实施了十几年未进行修订，更未进行废旧立新，不利于当前建设安全生产管理工作的进展。如2004年2月实施的《建设工程安全生产管理条例》，到目前为止未进行任何修订，导致相关条款时效性显著降低。二是建设安全立法质量有待提高。“三位一体”的运作方式使得我国法律系统有关机构与制度之间，存在着十分类似的分化和整合现象*刘思达：《中国法律的形状》，《中外法学》，2014年第26期。。首先，法律效力及严肃性有待提高。关于建设安全的行政法规、地方及部门规章制度过多，特别是建设行业地方保护主义严重，使得整个建设安全法规制度体系效力层次及严肃性降低。其次，立法的可操作性、可执行性有待增强。如施工现场施行安全责任人制度，一旦发生安全事故，第一责任人应该承担何种责任，以及其相应执业资格的处理方式，《安全生产法》等只是笼统说明应该处罚，并未规定具体处罚标准。最后，建设安全法规制度体系外延性有待加深。随着工程总承包模式的推行，建筑企业的整合力度逐步扩大。对于事故发生后出现的企业责任划分，现行建设安全法规制度条款割裂严重，未对设计、施工以及采购等方面安全责任做出明确规定。三是法律监督体系不尽完善。国家和社会监督构成了我国的法律监督体系，建设安全监督体系伴随建设安全法规制度体系的发展而形成，其构成格局应与我国法律监督体系一致。从建设项目开始施工到竣工完成的每个环节，以现有的监督机制难以做到高效及时。建设安全法规制度体系与施工现场作业人员的安全息息相关，但相关法律法规对施工安全指标的规定较为粗略，且部分监管人员对安全性指标的判定与监督执行意识相对缺乏，致使建设安全法律监督机制不尽健全，监督方式方法缺失、落后等问题严重。四是建设安全法规制度体系的科学性、民主性有待加强。十八届四中全会指出“深入推进科学立法、民主立法”。近几年，“互联网+”在建设行业逐步推广，对建设安全法规制度要求更高。其次，项目现场作为一个系统工程，也需要相关法规制度的指导。人作为建设安全法规制度的核心保护对象，对相关法规中涉及自身安全的规定享有知情权，但作为安全生产第一影响人，对不安全因素上报行为意识淡薄、民主立法意识淡薄的现象普遍存在，使得安全利益群体参与度弱化。

三、建设安全法理念重塑

建设安全法理念是建设安全法规制度体系的灵魂。法理念的科学性、创新性决定着法规制度体系的构建与完善方向。安全理念随着社会的发展，面临各种新的安全问题冲击*马民虎，李江鸿：《我国信息安全法的法理念探析》，《西安交通大学学报(社会科学版)》，2007年第3期。，需要适时调整以符合行业发展需求。建设安全法规制度体系作为一个系统，本身具有综合及协同性；建设安全问题自身的特征，要求既要保证安全法规制度完备，也需要加大对建设安全法规制度安全实效的重视；项目施工过程中物的不安全性以及人的不安全行为，强调建设项目的本质安全。基于以上缘由，针对建设安全法规制度体系提出综合安全观、协同安全观、实效安全观、本质安全观、可持续安全观的法理念。

(一)综合安全观

建设安全法规制度经历了从单一、分散到多层次、多专业综合演化的历程。建设安全关系到多方主体利益，使得安全问题涉及因素多元化，如人、物及管理方法等。建设安全的上述特征决定了从设计到施工过程安全问题的综合性。

综合安全观从根本上指导着建设安全法规制度整体合目的性的追求，对建设安全立法价值体现在以下几方面：一是有效提高建设安全的重视程度。建设安全事故无论以何种形式出现都不容小觑。建筑业信息化应用程度不断加深，BIM、物联网等广泛运用，建设安全综合性决定了解决安全生产问题的紧迫性及重视程度。如建筑新工艺的推广，地铁、隧道、高铁项目增多，不安全因素也随之增多，对生命安全造成严重威胁；施工企业的投入低成本，获取高利润的矛盾综合思维，为建设安全发展制造了屏障。二是进一步实现建设安全应急响应机制综合化。建设安全应急响应机制包含政府及企业针对施工现场突发事件制定的各种应急方案。综合安全观的提出对应急响应机制有较大影响，特别是消防部门、安监部门等政府机构以及施工企业等安全应急主体。针对不同类型安全问题，应建立不同的应急管理体系；施工现场突发事件种类较多，运用分类的应急措施保障人的安全、物的安全，有针对性地制定预防机制能使突发状况得到良好解决。三是明确建设安全生产责任。依据综合安全观，各种危险源都可能在建设工程施工现场产生。问题不同、损害利益主体不同，责任分类不同，这必然会带来建设安全立法过程中安全责任方向的综合进展。

(二)协同安全观

国家的职能之一是保护长久的社会利益，但依靠国家解决所有建设安全问题难度极高。在建设行业中更多的是政府与企业间协同解决问题的普遍现象。建设安全法理念需要方法论的支撑，协同安全观所体现的方法论是系统(由元素组成)理论，在建设安全方面特指施工现场特定单位的“开放性建造系统”。协同安全不仅限于政府和个人力量的协同，应该是更广范围的周延，需要建设工程相关参与方达成共识。

建设安全立法受协同安全观的影响主要体现为：一是协同安全有助于加强制度与技术、利益与责任的配合。协同学是研究开放系统从无序到有序演化规律的新兴综合性学科*马民虎，李江鸿：《我国信息安全法的法理念探析》，《西安交通大学学报》(社会科学版)，2007年第3期。。对建设工程而言，复杂的施工流程、多方责任及利益主体应有合理化的结构保障建设安全目标的实现。二是系统理论为建设安全的立法基础提供了重要方法论。系统作为一个集合，它存在目标、元素和关系，即它的元素与元素组合为着一个或一组共同的目标做出贡献、产生关系*刘涛：《法教义学危机——系统理论的解读》，《法学家》，2016年第5期。。建设工程中为安全目标做出贡献的元素包括政府行政部门、建设工程参与方、施工人员，各元素之间通过协调、沟通、执行为立法提供更多思路，以丰富立法内容。建设安全法规制度体系是含多个子系统且经过多层复合的系统，从方法论角度，将为建设安全法规体系建设提供新的任务。构建能够最大限度保证建设安全任务实现的完备系统，体现了协同安全观的本质含义。在建设安全目标的指引下，通过协同整合，以实现法规制度体系的深层次改善。协同安全观不仅扩展了协同内容的范畴，也为更好发挥政府建设安全职能提供机制保障。

(三)实效安全观

实效安全观强调在建设安全立法中维持制度建设的安全状态固然重要，但不是实现安全生产的充分条件，其实际效果才是重要条件。重大安全事故数量增加，要求立法部门特别重视法治安全的实效性。现有法规制度体系与建设安全效果之间存在偏差，许多法规制度体系的漏洞一般在安全事故发生时才能体现，且安全事故的发生具有不可逆性。因此，如何处理发生的安全问题，反思法规制度体系的科学性、完善程度及实施效果成为实现安全观的首要任务。无论建设安全法规制度体系完善程度如何，必须有实效理念的支撑。“人们接受或者不接受一种理论或者实践，并不取决于理论的逻辑，而取决于事物的逻辑，不取决于论证是否有利，而取决于运用起来是否有力。”*苏力(译)：《思想的组织形式——正义/司法的经济学》，北京：中国政法大学出版社，2002年。这充分解释了实效安全观的必要性。

实效安全观对建设安全立法的影响主要体现为：一是实效安全观强调事后的责任威慑。落实安全理念指引建设安全立法方向，有利于建设安全责任相关法内容的完善与细化，强调安全生产责任的重要性；第二，实效安全观指引项目管理、监管机构主动监测风险、做好预警应对措施，从根本上解决建设安全问题。因此，实效安全观是最直接的建设安全立法理念，也是贯穿建设安全立法的主线。

(四)本质安全观

本质安全要求从源头消除或减小危险，通过追求项目建设过程中人、物、系统、制度等诸要素的安全可靠和谐统一，使各种危害因素始终处于受控制状态，进而逐步趋近本质型、持久型安全目标*许正权，宋学锋等：《本质安全管理理论基础：本质安全的诠释》，《煤矿安全》，2007年第9期。。本质安全观要求立法体制的前沿性与主动性，要求立法人具备自主安全理念为前提，保障建设安全法规制度体系的科学性、有效性。

建设安全立法受本质安全观的影响主要体现为：一是本质安全直接关系到人的安全，是建设工程事故最直接的受害主体。因此，需要对施工现场已发现或者潜在的危险源逐步排查以保证人的安全，这是本质安全观的重要体现。依据危险源制定安全规章制度、标准，使得安全事故得以有效避免。二是本质安全是物的安全的重要特征。物的不安全直接影响到人的安全性，主要包括施工设备、机具设计、结构不合理，防护装置不标准等不安全状态。政府以及行业部门着重加强相关标准规范的强制执行，完善建设安全法规制度体系中对执行力度及未执行后果的规定。安全状态是相对安全的，而危险是绝对存在的，把危险减小到可接受的范围是关键。本质安全要求安全零事故与建设安全法规制度建设的最终目标是完全统一的。

(五)可持续安全观

可持续安全观要求在发展与安全并重的建设行业实现持久安全。建设行业的发展离不开安全基础的建设，安全理念的不断延伸更是以发展为前提。建设安全可持续理念为解决建设安全问题以保障利益最大化提供指导。可持续是建设安全法理念不断推进过程的重要体现，以可持续发展带动可持续安全，推动安全法规制度体系的构建正是持续发展的过程。建设安全的问题需要新机制代替原有内容，适时更新并增加法规制度相关条款，才能保障安全法规制度体系可持续性。

可持续安全观对建设安全立法的影响主要体现在：一是可持续安全观能有效降低建设安全立法成本，实现法规制度持久有效保障。一套完备、可持续性强的法规制度体系，能充分体现政府的立法能力及对建设安全的重视程度。立法部门制定的法律法规适用时间越久，立法成本越能得到有效降低，更加符合绿色执政的观念。二是可持续安全观充分体现了科学发展的本质及内涵。建设行业的发展，必将带来技术革新，与此同时技术革新也将带来新的安全问题，立法部门需要不断完善与发展建设安全法规制度体系。可持续安全观的全局性、包容性、指导性为建设安全立法提供了更多价值归宿。

四、建设安全法规制度体系完善路径及建议

建设工程涵盖了房屋建筑、铁路工程、市政工程等多个领域，对建设安全法规制度体系的完善也提出了更高的要求。党的十八届四中全会提出“良法是善治之前提”，建设安全法律体系的完善应在法治下的“治法”*杨解君，张治宇：《迈向“良法”时代的法治中国建设：法律体系的品质提升》，《南京社会科学》，2015年第1期。，满足“良法”的要求。在此提出以下路径来进一步完善建设安全法规制度体系。

(一)健全建设安全法规宏观体系

2014年8月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，使得建设安全法规制度的立改废释工作有了良好的开端。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》是第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作纲领性文件。在文件指导下，我国建设安全的法规体系得以完善，如2017年4月实施的《企业安全生产标准化基本规范》等。

我国现行建设安全法规制度体系仍处于一个初级健全的阶段，与发达国家法规制度体系存在一定的差距，需要不断完善。宏观体系是从总方向上把握我国的建设安全法规制度体系。首先，应该坚定不移地深入贯彻国务院关于安全生产的意见及纲领性文件，把握建设安全发展趋势，从而对建设安全法规制度体系构建及完善有整体性、全局性的掌控。其次，根据建设行业安全需求，加强立法衔接，尽快实现完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。第三，“实践是检验真理的唯一标准”，在建设安全生产实践中，及时废旧立新，完善建设安全立法，从宏观上准确把握建设安全法规制度脉络体系。

(二)提高建设安全法规制度效力等级

我国建设安全立法机构主要包括全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、行政主管部门、地方政府等。在未来建设安全法规体系中，宪法置于最高位置，因为它是所有建设安全法律的法源*康均心，虞文梁：《后〈国家安全法〉时代的国家安全法律体系建设》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)，2016年第5期。。关于安全生产的法律以《建筑法》、《安全生产法》为中心，涉及七个法律部门。需要进一步健全人大主导立法工作的体制及机制，以保证法律制度的威信。第一，完善安全生产的地方标准、行业标准、国家标准，为安全生产的技术、操作、人员培训等提供更有力的规则与依据。建议将《建设工程施工现场环境与卫生标准》(JGJ146-2014)等标准规范写入有关法律之中，提高其效力等级，从而达到增强行业安全意识，减少安全事故的目的。第二，以建设安全为主体，制定《建设安全基本法》*卢玮：《法律伦理视域下我国食品安全法的构建与完善》，《民主与法制》，2015年第3期。，实现立法与执法统一。第三，国家加强建设安全领域外延体系的立法，加强法规制度的衔接，保证整个建设安全法规制度体系的效力提升。

(三)完善建设安全法规制度体系核心条款

建设安全法规制度体系的完善是理性分析与经验提炼的有效结合。既包括以内部和谐、结构严谨为准则的理性，又包括借鉴本国已有体系和国外先进立法技术的经验主义。如Yen-Chiang Chang强调优化行政管理制度及监管的重要性，强调可持续发展*Yen-Chiang Changa，Legal System for the Development of Marine Renewable Energy in China. ELSEVIER， Volume 75，August 2017， pp.192-196.。因此，主要通过以下路径完善相关内容和条款：一是完善和健全建设安全法律监督体系。提高建设安全监督主体的安全意识，增强监督主体主观能动性，及时发现监督对象的问题，不断完善监督内容，进一步发挥建设项目安全监管单位的作用。二是制定安全责任法、事故后恢复制度。《建筑法》、《安全生产法》等法律规定了建设安全事故的责任，但立法部门并未制定详细的安全事故责任处罚规定及具体因素引起的事故责任，致使安全责任范围模糊。因此，安全事故责任法的制定必须尽快提上日程。安全生产事故发生后，事故现场凌乱，甚至造成大面积工程作废。立法部门可制定事后恢复制度，保障工程项目的有序恢复和正常进行。三是现有法规制度体系仍以处罚性为主，需要补充鼓励、奖励的条款。政府部门应扩大建设安全相关法范围，增加安全文明工地奖励办法内容，以增强安全主体的积极性。另外，安全成本与企业获利之间存在一定矛盾，需要通过立法对建筑企业关于安全成本的投入做出详细规定。

(四)完善建设安全预防制度

预防是应对建设安全问题的治本之策，理应作为建设安全立法部门的重点研究内容。针对我国建筑业的发展，建立预防制度有助于改善当前建设安全管理上被动控制、事后恢复的现状，并将其转变为主动、积极、预防为主的态势。我国建设安全形势日趋严峻，要尽快改善法律内容缺失、监管不力、施工人员安全意识淡薄的处境，杜绝建设安全不良因素的危害，形成良性循环机制，亟需构建完备的建设安全预防制度。

完善建设安全预防制度，构建完备建设安全法规制度体系。一是建立施工单位安全事故预防制度。施工单位对项目现场的安全负责，是建设安全中最关键部分，对建设安全的保障程度起决定性作用。工程项目施工前，建设安全措施及方案的准备工作是后续安全工作开展的首要环节。为保障建设安全符合法规制度的规定，政府不仅要从整体角度规范建设安全行为，更需加强对施工单位的规定。二是完善建筑施工过程预防制度。在工程项目施工过程中，施工单位应严格执行相关法律法规的规定，加强施工环节预防制度。要求施工单位按照OSHA标准体系，调控施工现场安全。三是建立监管机构预防制度。项目管理的职责是保证建设安全，作为安全管理部门运用自身权利建立预防体系，以保障施工现场作业人员的安全作业环境。监管部门应将传统单一的监管模式综合化，通过事前、事中、事后控制优化管理途径，建立预防制度构建建筑安全防线。

(五)强化相关设计安全标准

不断提升安全设计在我国建设安全中的地位。我国建设安全相关法规制度集中于对施工过程安全的规定，忽略了建筑设计对于安全的影响。在工程总承包模式大力推行的背景下，设计、施工同归一个单位，促使立法部门建立更为详细的、且与设计相关的安全标准显得尤为重要。设计单位在进行施工图设计过程中，必须严格执行国家强制性标准，及时发现安全设计的法律标准漏洞，为立法部门提出相关意见，并及时采取补救措施。

加强安全设计相关标准，一是建立建筑设计人员安全定期培训制度。建筑设计人员较少在施工现场办公，对于结构安全的设计仅停留在图纸层面。因此，应该加强设计人员的安全意识，定期培训、及时考核。二是出台关于工程总承包单位的设计标准。传统设计单位是独立从事专项设计的机构，在工程总承包单位中的建筑安全设计应与建筑施工统一配合。政府立法部门亟需制定相关标准以保障规划设计阶段的建设安全。三是丰富相关工程建设强制性标准的内容。装配式建筑等新工艺、新技术的推广给建筑安全设计标准提出了新挑战，工程项目应严格按照法律法规及强制性标准进行设计。因此，建设安全设计强制性标准必须与技术进步、实施现状相吻合，从源头上把握安全。

(六)制定特殊工程专项新标准

建设项目需要依据相关标准编制专项施工方案的分部分项工程包括：基坑支护与降水工程、土方开挖工程、模板工程、起重吊装工程、脚手架工程、拆除、爆破工程等危险性较大的工程。其中需要进行专家论证及审查的包括：深基坑、地下暗挖工程及高大模板工程。目前，《建设工程安全生产管理条例》对上述危险性较大工程相关内容做出了具体规定，但相关规范强制性内容缺乏全面性，部分规范仍为2006年版本，内容陈旧且强制性力度不强。

更新特殊工程专项标准，一是明确特殊工程范围，并根据施工需要及时补充危险性较大施工内容的相关标准。如高处坠落引起的安全事故。据统计，我国建筑工地50%的安全事故均由高处坠落引起。但国家关于高处坠落的标准规范较陈旧，强制性标准缺乏规范性。因此，更新标准内容，并加大强制力度，能有效减少施工现场安全事故的发生。二是进一步规范特殊作业人员取得执业资格制度。加强起重装卸设备、安拆设备等高危险作业人员的安全意识，对其进行安全作业考试与评估，增加不合格者不允许作业，且在规定时间内不能进行相关执业的具体规定。三是补充施工设备标准规范。《建设安全生产管理条例》规定：“在施工现场安拆施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施，必须由具有相应资质的单位承担”。但是法律法规对于施工机械设施安装单位的标准较粗范，立法部门应增加具体标准内容以及对安装单位资质等级及资质审查的规定。

(七)推进科学与民主立法

法理学认为，立法活动应具有合理性、程序性、民主性、科学性属性*徐凤英：《提升我国立法质量的路径选择》，《东岳论丛》，2016年第10期。。《立法法》规定“立法要在宪法框架和规范程序下，集中体现立法的民主性科学性”。科学与民主立法是提升建设安全法规制度体系质量的基础。法律体系是转型中国的立法成就和法治发展的重要路标*于浩：《转型中国的法治化治理》，《华东政法学大学学报》，2017年第2期。。

完善建设安全法规制度体系，一是加强建设安全立法科学性。根据建设行业发展现状，将相关需求及安全盲点理清，及时调整安全生产法律规范内容。及时发现新危险源，以保证法规制度延伸到相关不合理因素，做到有法可依、有章可循。二是事故致因等理论为建设安全立法水平提升提供了更多参考。通过成熟的安全理论，从整体上加强政府部门立法能力现代化、信息化，保证法律制度内容的科学性。三是拓宽民主立法路径，加强与安全直接影响人的联系。如Gary L.Wells将目击识别研究应用于法律制度，并提出在个人承担识别程序的固有风险之前，需要有合理的怀疑需求的新思想*Gary L.Wells.Applying Eyewitness Identification Research to the Legal System：A Glance at Where We Have Been and Where We Could Go.ELSEVIER，Volume 5，Issue 3，September 2016，pp.290-294.。安全第一关系人是施工人员，直接接触危险源，因此采纳作业人员意见与诉求是建设安全法规制度体系得以完善最直接、最有效的手段。由此，增强作业人员发现安全问题及时向施工单位反映的意识，以促进施工单位整合问题再向行业主管部门报告，保障政府部门依据具体情况制定地方标准或上报上级部门针对安全问题制定更高效力的法规制度条文。立法部门应对制定的条款进行评估，及时发现问题并做出修整，提高威信度。国家鼓励建设安全领域相关人员参与立法。国家支持研究机构对建设安全法规制度的课题研究，充分发挥学术研究人员在安全生产立法中的作用。四是推进建设安全立法“先行先试”。地方立法的“先行先试”更容易实现由点到面“诱致性制度变迁”*钱大军：《当代中国法律体系构建模式之探究》，《法商研究》，2015年第2期。，可以适应建设行业发展，为建设安全法规制度体系提供更强的实践性。五是加强建设安全立法与人权保护相结合的价值观。根据杜邦的经验，绝大部分安全伤害是由不安全行为引起的，而非环境与设备。其中，不安全行为中人的因素高达96%。当前形势下，工程安全与施工人员安全的统一度有待提高。施工现场是安全事故发生的重点范畴，且人的安全是建设安全关键性内容。尊重和保障人的安全健康是治理建设安全问题的精髓所在，也是建筑业发展的基石。因此，建设安全与人权价值统一就成为立法的重要基础。立法部门应正确定义建设安全中人权的概念及内涵，确保立法目的与人权保护的统一性。

结 语

完备适用的建设领域安全法规制度体系是通过实践不断建立起来的，是与建筑业转型发展相适应的，同时，也保证了建设安全管理有法可依、有章可循。首先，从法律效力层级的视角全面分析了我国建设安全法规制度相关内容，揭示了存在的薄弱环节及问题，提出了建设安全五大法理念，为建设安全法规制度体系的提升提供了基础。从健全建设安全法规宏观体系、提高建设安全法规制度效力等级、完善建设安全法规制度体系核心条款、完善建设安全预防制度、加强与设计相关的安全标准、制定特殊工程专项新标准、推进科学与民主立法等方面提出了完善建设安全法规制度体系的路径及建议，为建设安全科学管理提供了指导和参考，也为新时代我国建筑业的安全发展、转型升级提供了一个全新视角。