互联网外卖食品安全监管新模式研究

王一欢+钱子仪+胡露玲+陈佳

近年来随着“互联网+”风生水起，“大众创业，万众创新”的号召深入人心，网络逐渐由引领高端科技前沿转变为惠民利民的大众化服务，真正走进千家万户，与百姓的物质生活休戚相关。“互联网+饮食”构成的网上订餐模式现如今已成为常态化的现象。不同于传统餐饮业，它以互联网为媒介，以网络、即时通讯、电话等方式在线即时订餐，并由专人进行配送。具有及时性、互动性和灵活性，备受上班族，学生等大众群体青睐。

伴随而来的是网上外卖食品安全问题频发，在全球化的趋势下，任何一个地区的食品安全问题都可能引发整个人类的生命健康以及全球经济危机。然而我国目前仍处于社会主义市场经济发展的初级阶段，针对实体餐饮行业的法律不能完全适用于网络外卖的食品安全事件，针对互联网外卖食品安全的资质审查机制薄弱，政府监管部门间存在职能交叉、推矮扯皮等问题，长此以往，互联网外卖食品问题便成为互联网外卖发展的掣肘。

目前我国网络外卖的食品安全监管采用的是政府作为单一主体进行监管的模式。政府作为主要的监管主体，有必要在市场准入、经营服务、价格机制等方面对网络平台与外卖商家的行为进行规范与管理。但值得注意的是，与传统餐饮行业的食品安全监管不同， 网络外卖食品安全监管存在着更多的特殊性与复杂性， 仅仅依靠政府监管部门的力量，很难达到满意的监管效果。

一、网络外卖食品安全监管的特殊性

网络外卖商家的经营形式、数量和分布特点使网络外卖食品安全监管具有更多特殊性。网络外卖市场中外卖商家数量庞大，但大多规模小、分布分散，许多外卖商家没有实体店或店铺位置隐蔽。这些特点大大降低了商家的食品安全違法成本，导致大量无序经营和违法现象。一方面，由于人员、经费、时间等方面的限制，加上网络外卖商家违法活动的分散性和流动性的特点，政府很难对所有外卖商家的经营资质、卫生条件等一一进行监管，位置偏远和店铺隐蔽的商家往往能侥幸逃避政府的日常监管。另一方面，网络外卖商家的多、小、乱、杂，也导致了政府在监管过程中获取信息的困难。消费者在权益受到侵犯时，很难与网络平台和外卖商家直接交涉，还要付出更大的监督和维权成本。因此，很多消费者在遇到食品安全问题时，并不会向政府监管部门投诉或举报，政府难以获得商家的真实信息和违法事实。这种信息不畅削弱了政府监管的及时性和高效性，也造成了责任追究的困难。

二、网络外卖食品安全监管的复杂性

网络外卖行业在我国处于新兴发展阶段，仍然是一种粗放式的、以扩大市场规模为主的增长模式。政府在行业发展初期并没有对其中的食品安全问题产生足够的重视，既没有对外卖商家实行实名登记，也没有对外卖商家的营业执照和许可证等进行严格审查。政府的初期审查不严导致了许多问题，致使大量没有经营资质的商家进入市场、违法违规经营，严重侵害了消费者的权益。这些问题经过时间发酵变得更加复杂，使得政府对外卖商家的食品安全监管更加困难。另一方面，网络外卖相关主体间的多重关系与食品安全问题的多环节特点也使得监管更加困难。 由于“饿了么”等网络外卖平台的介入，网络外卖的相关主体更加多元，涉及到网络外卖平台、外卖商家、消费者，等等。 网络外卖平台为增加经济效益，更关注的是网络外卖食品的销售数额而非食品质量，因此平台对商家的经营资质与条件往往审查不严，对其经营服务活动也疏于监管，再加上食品安全问题涉及到食品的食材来源、生产加工、流通、消费等多个环节，这就使网络外卖的食品安全监管更具复杂性。

三、政府对网络外卖食品安全监管的局限性

网络外卖市场中存在大量外部性和信息不对称现象，为保障公共安全和实现公共利益，政府必须通过刚性约束手段对网络外卖食品安全进行监管。但受到自身条件和外部环境的多重限制，当前我国政府在网络外卖食品安全监管方面呈现出“碎片化”特点和局限性。

一方面，政府监管缺乏具体明确的法律法规依据和配套的实施细则，在出现网络外卖食品安全问题时，有关的食药、质检、工商、卫生等不同部门都可能介入监管，从而导致政府职能交叉、多头监管的混乱，甚至造成推诿责任、监管缺位的现象，降低了政府监管的效率和效能。

另一方面，政府监管部门的资源和力量是有限的，政府监管部门受到经费、技术、人员等方面的限制， 往往在网络外卖食品安全监管方面投入不足、技术落后，无法进行有效的监管，从而出现政府监管失灵的现象。 此外，由于缺乏有效的绩效考核和问责机制，政府对网络外卖的食品安全监管工作大多具有突击性特点，一些政府工作人员在检查和执法过程中态度敷衍、工作表面化、怠于履行监管职责，这就进一步削弱了政府的监管力量。

在分析了先阶段的相关调查成果，实地观察多家网上外卖制作过程，了解相关商家及平台及政府部门的运作后，我们着手于目前网络外卖监管的几大痛点和特质，运用采访相关专家以及借鉴此方面先进国家及地区的做法，提出数条有助于网络外卖监管的建议以此充实网络外卖监管的研究，促进南昌地网络食品安全发展。

四、明确网上订餐第三方平台提供者的义务

第三方平台应承担监管职责是应有之义。但淘宝网，天猫网，亚马逊网等一些传统的 C2C 平台也无法保证也无法担保所有入驻商户的诚信度，所以外卖平台也很难担保所有入驻餐饮商家的食品安全。新《食品安全法》第 62 条第一款规定了网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。这一条赋予了第三方平台审查实名登记和许可证的义务，对应于食品安全监管的事前监管，这种审查义务是有限度的，平台提供者没有能力和义务对网络经营者们进行身份的实质审查，在“互联网+”时代的治理思路应当通过政府，企业和社会组织协同供给食品安全信息，以及有专门的担保机构担保食品安全信息，填补第三方平台虚拟审查的缺漏。

五、提供消费者维权便利

网上订餐本质上属于小金额交易，消费者在考量举证成本和举证难度后往往会放弃维权。理想情况下消费者对所有不法网上餐饮企业进行举报和诉讼会起到震慑作用，但实际情况往往在时间成本和举证成本乃至高昂的诉讼费下，消费者往往不了了之或者选择私了。网上点餐食品安全问题的维权，未来可以向以下三条路径演变：首先是相关部门要积极受理消费者投诉，比如消费者协会或者市场监督局等部门，这些部门要为消费者提供取证，检测等帮助。其次是需要强调经营者的举证责任，尤其是经过消费者投诉的这类商家。最后是消费者自身要有维权意识和保留证据的意识，各类外卖单，就餐凭证妥善保管好。网上订餐最好做好网页截屏工作，增强维权意识。endprint

六、公众参与：推广“吹哨人”制度完善食品安全监管

“吹哨人”制度的核心是企业员工，也可以称为“深喉”（ Deep Throat），上海市市场监督管理局在 2016 年 2 月 19 日发布的新食品安全投诉举报奖励办法中明确引入“深喉”一词，为鼓励更多举报人尤其是企业内部的“深喉”举报，新奖励办法还首次明确，属于食品生产经营单位内部举报的，奖金所占对应案件认定货值金额的比例，可在原来的奖励基础上再上浮 1%到 2%。“吹哨人”制度可以填补政府在食品安全领域的信息匮乏和滞后，极大的提高了食品监管的效率；同时能架起公众沟通的桥梁，这种方式可以缓和公众的急躁和不安情绪，起到了安全阀的作用，避免了集体上访和群众闹事等极端行为，这对于社会的稳定来说无疑是有益的。食品安全的保障除了政府的监管责任，还需要靠社会形成合力，形成政府，企业，消费者等多元协作，真正贯彻落实严密高效，社会共治的食品安全治理体系。

七、结合“互联网+ ”改革食品生产许可审批制度

在食品生产许可审批制度改革中，全面推行食品生产许可电子证书，在简化行政审批手续、压缩审批时限的同时，加强审批环节监管。强化信息网上公示，建立健全证后监管制度。监管部门在企业获证一个月内对进行复核性检查。获证一年内对其上市的产品进行随机性抽查。获证一年以上的实施常规性监管。鼓励和引导企业构建大数据监管模型，公示更多生产经营过程、设施及销售物流数据，使食品安全监控的不同阶段的数据无缝衔接，对食品的注册、生产层层严格把关，对销售情况随时随地跟踪抽检。

八、在食品安全网格化监管的基础上推行信息化监管的新模式

建立“互联网 + 基层监管网格”，将监管、协管人员实施网格化责任区域划分，定岗定位细化到各社区、各村、各街道。在严格落实定期巡查和属地监管责任的基础上，将网格化监管与互联网技术相结合，实现“互联网 + 移动监管平台”， 构建集数据中心、远程监管、现场执法为一体的综合性平台，分为企业端和监管端。企业使用企业端可以查看相关法规、行业动态等信息，并按规定将需登记上报的数据、票据，通过照片、文字等方式上传。监管端供监管人员、执法人员、协管员、信息员等使用，依托无线网络、GPS 定位、移動终端等技术，实现精准定位和移动执法。监管人员将巡查过程形成“数据采集→录入→上报→分流→问题处理→反馈→归档”信息化处理系统，并让企业负责人电子签名确认，确保食品质量源头可溯、流向可追、问题可控。对企业违法行为和巡查中发现的疑难问题现场取证，实时上传到网格管理系统和局域监管平台，管理人员及时安排专业人员指导协助解决问题，实现从传统监管向快捷、精准、高效的信息化监管转变。

在此基础上全面升级企业信用监管系统，构建信用分类监督机制，对企业按风险度、诚信度分级实施监管。对守信企业、基本守信企业以激励与帮扶为主，对失信企业、严重失信企业建立惩戒与淘汰机制，切实提高企业产品质量水平和市场竞争力。

九、我国互联网监管试行与创新

1.食品安全监管模式创新

湛江市食品药品监督管理局结合实际，探索施行了信息化监管新模式，通过编织一张大“网”、搭建两个平台、组建“三员共管”的“1+2+3 模式”。它的理论基础是基于美国学者 R.M.Linden 提出的无缝隙政府（seamless government）理论，运用到食品安全监管中就是要避免权力真空现象的出现和消灭食品安全监管死角，做到涵盖社会生活各方面的全程监管。具体到湛江市提出的一张大“网”，主要是将全市 121 个乡镇分为三级网格，各级网格之间实现信息共享，确保了监管的有序和公开。“两个平台”，即与省局“智慧食药监”基础平台对接上传数据，以及继续开发完善“掌上 FDA”APP 平台来进一步提升监管效能，掌上“FDA”被称为指尖上的法律顾问，在掌上“FDA”中设置的普法宣传栏可以随时更新干部业务知识，强化食品监管。

2.食品安全检测技术创新

当风险成为一种社会问题时，科技就扮演着至关重要的角色。建立云计算为基础的食品安全监管中心成为各地的监管趋势，这种监管信息化遵循这样的步骤：首先是根据实际搭建信息化的网络平台，其次是研发食品安全质量检测的系统软件交由人员备案信息库，再次是组建专业的即有食品安全监管经验又精通互联网知识的人才团队，定期的培训，最后公众可以随时在信息查询系统上进行互动。这类信息技术在食品安全监管领域做的比较突出的是北京市。从 2013 年起，北京就为食品安全基层执法监测站点都配备了倍肯出品的网络版食品安全快速检测设备，这套设备不仅便携而且具有数据实时传递功能，可以将检测结果第一时间上传到市级风险监控中心。这套检测设备的创新之处在于将光度比色法、酶联免疫技术、上转发光等技术融为一体，并结合了互联网技术，最终形成上传下达的实时监管网络。北京市的“数码防伪追溯系统”和“电子台账管理平台”也推动了食品安全监管的科技进程。

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[9]茅莹.“互联网+”时代网络食品交易第三方平台提供者的法律责任——以第三方网络外卖平台为例.经济与法（2016年15期）.

课题负责人：王一欢，财税与公共管理学院

课题组成员：

钱子仪，会计学院

胡露玲，财税与公共管理学院

陈佳，财税与公共管理学院

指导教师：

李胜，讲师职称，财税与公共管理学院

注：此文为江西财经大学大学生创新创业训练计划项目，项目编号：201710421198

课题负责人：王一欢；课题成员：钱子仪，胡露玲，陈佳。指导教师：李胜endprint