依法治土，还需哪些配套？

□ 罗丽

《土壤污染防治法》于2019年1月1日起实施。《土壤污染防治法》的制定，填补了我国污染防治立法的空白，完善了中国特色法律体系。其中，对土壤污染防治的基本原则、基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容均做出了明确规定，将为我国开展土壤污染防治工作，扎实推进净土保卫战提供有效的法治保障。由于法律规范多为概括性规定，为有效实施《土壤污染防治法》，尚需进一步完善配套法律制度，并做好相关法律制度之间的有效衔接。

一、尽快建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台

原环境保护部（现生态环境部）已于2017年12月印发《“十三五”土壤环境监测总体方案》，全面部署了“十三五”土壤环境监测工作，并初步建成了包含38880个有关背景点位、基础点位和风险监控点位等国家土壤环境监测网。

但根据《土壤污染防治法》第8条的规定，“国家建立土壤环境信息共享机制。国务院生态环境主管部门应当会同国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、水利、卫生健康、林业草原等主管部门建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台，实行数据动态更新和信息共享”。下一步，这些部门应共同努力，进一步细化“建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台”的具体措施，实行数据动态更新和信息共享，保障制度有效实施。

具体而言，土壤环境基础数据库应包括《土壤污染防治法》第14条规定的“土壤污染状况普查报告”、第15条～17条规定的“监测数据报告”、第35条～42条规定的“土壤污染状况调查报告”“土壤污染风险评估报告”“土壤污染风险管控、修复报告”“土壤污染风险管控效果评估报告”“污染土壤修复效果评估报告”，第49条规定的“农用地分类”的农用地面积、分布信息等，相关数据库需通过国家建立的土壤环境信息平台，实现各相关主管部门共享，为土壤污染防治工作发挥作用。

二、尽快完善国家土壤污染风险管控标准，加强土壤污染防治标准体系建设

《土壤污染防治行动计划》明确规定，“2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立；系统构建标准体系”。为构建我国土壤污染防治标准体系，生态环境部于2018年4月12日审议并通过了《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（自2018年8月1日实施），加强了国家土壤污染防治标准体系建设，为《土壤污染防治法》的通过与实施奠定了基础。

在此基础上，《土壤污染防治法》第12条进一步明确，“国务院生态环境主管部门制定国家土壤污染风险管控标准，加强土壤污染防治标准体系建设”“省级人民政府对国家土壤污染风险管控标准中未作规定的项目，可以制定地方土壤污染风险管控标准；对国家土壤污染风险管控标准中已作规定的项目，可以制定严于国家土壤污染风险管控标准的地方土壤污染风险管控标准”。为落实《土壤污染防治法》的规定，省级人民政府应尽快加强对国家土壤污染风险管控标准中未作规定的项目的探讨研究，制定地方土壤污染风险管控标准，尽快完善国家土壤污染风险管控标准，加强土壤污染防治标准体系建设。

三、尽快完善土壤污染防治法律责任制度，确保相关法律责任制度实施

《土壤污染防治法》第六章是法律责任，列举了行为人违反本法所应承担的各种责任情形。如违法向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的情形；受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位，出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的情形；未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土的情形；实施风险管控、修复活动对土壤、周边环境造成新的污染的情形；转运污染土壤，未将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接收地生态环境主管部门的情形；未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，开工建设与风险管控、修复无关的项目的情形；土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定实施后期管理的情形；土壤污染责任人或者土地使用权人，未按照规定实施修复的的情形，以及风险管控、修复活动完成后，未另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估的情形等。

这些情形，除应承担“责令改正”“处以罚款”等法律责任之外，相关条文还设置了“情节严重”的情形所应承担的“处以罚款”“并可以将案件移送公安机关”“禁止从事上述业务”“有违法所得的，没收违法所得”等法律责任。但是，在司法实践中，执法人员如何判断违法行为人的“情节严重”情形，仍需有关立法机关进一步明确相关配套规定，确保相关法律责任得到严格实施。

四、国务院农业农村主管部门，应尽快会同国务院生态环境等主管部门制定有关农用地膜回收管理办法

《土壤污染防治法》第30条明确规定，“禁止生产、销售、使用国家明令禁止的农业投入品”“农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农药、肥料等农业投入品的包装废弃物和农用薄膜，并将农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理。具体办法由国务院农业农村主管部门会同国务院生态环境等主管部门制定”，由于我国已制定了《农药管理条例》《兽药管理条例》《肥料登记管理办法》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律、法规、规章，但缺乏有关农膜回收管理相关规定，因此，国务院农业农村主管部门应尽快会同国务院生态环境等主管部门制定有关农膜回收利用管理办法，从农膜生产、回收、再利用等环节加强农膜管理，落实监管责任，建立全过程监管体系，加强制度保障。

五、国务院生态环境主管部门，应尽快会同有关部门制定土壤污染责任人认定办法

《土壤污染防治法》第48条规定：“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”。

六、亟待制定土壤污染防治基金的具体管理办法

《土壤污染防治法》第71条规定：“国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复”。

由于我国尚未制定“土壤污染防治基金的具体管理办法”，因此，《土壤污染防治法》第71条第三款明确规定：“土壤污染防治基金的具体管理办法，由国务院财政主管部门会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定”。因此，为扎实实施《土壤污染防治法》规定的“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控”等基本原则和相关制度，国务院财政主管部门应尽快会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定土壤污染防治基金的具体管理办法，保障法律制度有效实施。

七、做好相关法律制度之间的有效衔接

如根据《土壤污染防治法》第97条关于“污染土壤损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼”的规定，当发生污染土壤损害国家利益、社会公共利益的情形时，人民检察院、社会组织均有权提起诉讼。

与此同时，根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，当发生《生态环境损害赔偿制度改革方案》所规定的适用范围内的生态环境损害情形的，“省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起生态环境损害赔偿诉讼”。这样，为确保相关主体依法诉讼，有必要进一步明确相关制度的衔接机制，确保相关制度的具体实施。