有意义 有作为 没经验——关于普通国省干线服务设施规划工作的思考

文/交通运输部规划研究院 张男

作为公路行业服务和保障民生的基本公益性服务，普通国省干线公路服务设施建设事情虽小，但意义重大。同时，作为行业发展新阶段的新任务，虽然可参考可借鉴的经验不多，但如果能够充分调动沿线政府和社会服务力量的积极性，与旅游和扶贫产业相结合，不断完善政策指导框架，这项工作一定能在行业转型升级，推进供给侧结构性改革，提升公路服务能力。

落实中的问题

普通国省干线公路服务设施工作经验不足。在政策理解方面，对《规划》和《普通国省干线公路服务设施建设实施暂行技术要求》的认识不足；存在一些项目的建设规模设置较高，实施过程中由于征地、资金等因素，面临较大困难，列入计划的项目难以落地。

在全国普通国省干线公路服务设施建设项目摸底过程中，发现一些省市没有进行统筹布局规划；未对其具体建设条件进行核查，项目实施可行性难以保障；交通运输部补资金到位后，部分项目面临规划调整、无法征地等问题，影响整体工作进度。

在沟通机制方面，项目实施过程中与交通运输部、政府、其他部门未能建立及时有效的沟通机制；各省内沟通不畅，与各地市信息传导不畅，对地市上报项目的具体情况不了解，对项目推进过程中遇到的问题不掌握，对产生的问题未积极协调解决，影响了工作的有序推进。

资金拨付落实和建设标准不协调。交通运输部要求的补助资金拨付不及时，按照交通运输部要求，各省级交通运输主管部门要会同同级财政部门在交通运输部下达计划后一个月内，将计划落实到具体项目并拨付资金推进项目实施，但部分省份未按照文件要求，资金计划下达较晚，或存在二者不同步的现象。

省级配套资金不足，服务设施建设中无省级补助，经济发展落后地区财政资金紧张，自筹资金压力大，占用养护资金切块包干费用。

建设标准不同，部分省份出台了服务设施相关的建设规范，建设标准较高。若按照省级建设标准推进建设工作，投资规模较大，资金不足。若按照交通运输部的规划要求仅配备基本功能，则无法满足省内建设标准，难以竣工验收。

要素投入不足，管理运营维护难持续。目前普通国省干线公路服务设施的建设、管理和运营普遍依托于养护管理人员，资金从养护切块包干经费中支出，缺少相关管理制度和专项资金保障，后期运营难以为继；缺少相关政策支持，市场化运作边界尚未明确，审计时，公路部门无据可依。希望交通运输部层面能够尽快出台《加强普通公路服务设施管理服务的指导意见》和相关服务规范，明确市场化运作模式及收益使用办法。

笔者作为全国普通国省干线公路服务设施专项规划研究调研组成员之一，通过深入全国14个省份，对《全国普通国省干线公路服务设施“十三五”建设专项规划》（以下简称《规划》）落实情况的统计与调研中发现：这项工作仍然面临着工作经验不足、建设和维护资金压力大、建设和管理标准不协调等严峻挑战。

形成的经验

模式创新，突出合作共享理念。积极探索与沿线村镇、旅游部门、环保部门、市政部门等地方政府部门合作共建的思路。通过与沿线镇村合作，统筹沿线陆域服务，鼓励村民运营维护服务设施，解决征地问题的同时，有效缓解了农产品占道经营、路边停车休息带来的交通安全问题。

注重与旅游部门融合，依托服务区拓展旅游驿站，打造“公路服务区+旅游驿站”模式。例如，四川印发的《关于加快推进全省普通国省干线公路“交通+旅游”融合发展示范试点项目建设的指导意见》，将“建设服务设施”作为一项重要任务明确提出。

积极探索服务设施管理运营的长效机制，根据类别、功能、规模等采取多样化的管理运营模式；服务区探索引入市场机制，尽可能实施市场化运作模式；停车区结合各地实际，尽可能采取委托管理（如依托加油站、小卖部、沿线乡镇政府、村委会、农家乐、农户等）负责管理或行业自身管理（依托公路站）等模式，以保障服务设施运营期服务水平。

思维拓展，灵活解决用地问题。打破公路服务设施“逢建必征”的固有思维，对现有公路资源充分整合，灵活解决征地问题。

充分利用公路既有设施（公路道班、路政中队、工区、收费站、治超站等），结合基层道班建设服务设施；将普通国省干线公路服务区建设工作纳入“路域环境治理、提级改造、美丽乡村建设、交通与旅游融合”等综合性工程建设中，同步施工，发挥沿线地方政府和社会资源的作用和积极性；利用新建养护设施的机会，对于新建的养护设施，要求在管、养基础上，增加服务功能，打造成为管、养、服务一体的公路设施；加强基础调查，充分利用公路沿线边角地，改造建设服务设施，结合路网特点，重点在省际交界、山区、景区和交通量较大的公路设置服务设施。

福建省三明市荆东服务区包含加油、停车、零售、卫生间、加水、维修等服务项目。福建省公路管理局/供图

湖北省宜昌市国道351线上的五峰服务区 潘庆芳/摄

提前部署，全面保障任务落实。省级交通运输主管部门牵头，联合相关部门和地方政府，提前进行规划，建立省级项目库，并对具备建设条件的项目进行摸底筛查，在交通运输部下达年度计划任务，中央补助资金下达后，能够迅速识别一批规模适中、推进条件成熟、手续完备的项目，保证项目落地顺利实施。

因地制宜，探索管理运营的长效机制。根据公路服务设施类别、功能、规模等，采取多样化的管理运营模式。服务区探索引入市场机制，尽可能实施市场化运作模式；停车区、停车休息点结合各地实际，尽可能采取委托管理，以保障服务设施运营服务水平。

加强沟通和监管，确保工作产生实效。各地初步建立多层级的沟通机制，切实保证工作的顺利进行。一是主动与交通运输部沟通，准确把握文件要求、工作方向和建设任务。二是积极与规划项目实施单位进行对接落实工作，定期召集相关人员召开建设协调会，确保政策落到实处，及时发现工作中的具体问题，妥善协调解决。三是制定日常考核管理办法，将项目建设情况的监督工作制度化、规范化、常态化。

湖南省岳阳市国道107线皇姑塘服务区位于岳阳县新开镇境内，占地面积96亩。 余彬/摄

重点考虑的几个关系

规划与建设（工可、设计）。这里需要考虑规划能做什么？规划不能做什么？设计的选址一般只是看位置与周围可见范围内的关系，但规划选址的考虑范围和因素就要更广泛，这对后期运营的影响也更大。此外，规划内容需要明确规划范围、需求和功能、规划布局、建设与管理四方面的内容。

服务设施与路网。从综合交通运输规划体系的角度看，公路服务设施的规划，属于公路基础设施系统中，交通工程及沿线设施的组成部分。与它并列的还有交通安全设施和管理设施。在当前的普通公路规划工作中，交安设施、管理设施（养护、治超、应急等）都早已是一项规定动作，基本每隔一个周期都会做相应的专项规划指导建设和管理。

《规划》重点解决普通公路省际间、大中城市间和区域内长距离出行公路服务供给不足的问题。以普通国省干线一、二级公路为主体的服务设施，需充分考虑其他技术等级普通公路的实际需要。作为集散的一、二级公路和三、四级公路服务设施，则应主要在省域内进行规划建设。

既有路网与新建路网。本次《规划》基于“十二五”期末（2015年底）已建和在建的公路网进行工作，原则上从“十三五”规划期开始，所有新建设或提级改造的普通国省干线一二级公路应布设公路服务设施，将按《公路工程技术标准》要求实行“同步立项、同步设计、同步建设、同步运营”。其中，《公路工程技术标准》对于改扩建工程，交通工程及沿线设施应配合公路主体工程的改扩建方案，提供了配套的交通工程及沿线设施的设计和施工组织方案。

公路服务设施与其他沿线设施。公路服务设施与交通安全设施协同，确保在既有安全设施的框架下规划布局服务设施，不缺项不漏项，解决安全隐患而不是增加安全风险。

公路服务设施与管养设施统筹融合，确保在不影响日常养护管理（应急）作业的基础上，利用现有土地，同址合建，但实行分区管理，在不应影响管养秩序的前提下，停车、公共卫生间可共用。

公路服务设施与其他公共服务设施，其中环保部门的设施，如环境整治、环卫（垃圾处理、环保公厕）设施等；文化旅游部门的设施，如游客服务中心、基层公共文化服务中心、应急救援中心、旅游公厕等；商务、供销、邮政部门的设施，如基层销售网点、村村通邮设施、农村物流配送网点等。

公路服务设施与社会服务设施，可引导、带动社会服务设施向规范化、集约化发展，包括整治路域环境，降低安全风险；补全社会服务设施公益性短板，在用地紧张、水电资源匮乏地区可与现有社会服务设施（加油站、餐饮、超市、住宿、营地、景区等）共建共享。

公路服务设施与城镇，大城市周边、城镇密集地区，适当降低公路服务设施密度，为进出城的公路用户提供必要的服务，如停车、信息引导。干线公路沿线的小城镇、村镇，则定位在主动解决城镇实际问题（如大货车停车、休息、餐饮、维修）等，为进出城镇的公路用户提供服务。

基本服务与延伸服务。普通国道干线公路交通基本公共服务其附属设施有较强的公益性，本次《规划》以公路用户需求强烈且公益性较强的服务功能为基础，确定基本服务。并确定公路用户需求强烈，具有一定公益性，存在较强竞争性的服务为延伸服务。