浅谈行政程序违法及完善对策

郭翔

摘 要：随着依法治国的推进和改革的不断深入，过去重实体轻程序的思想也在转变，逐步走向实体和程序并重，行政法的相关理论研究也得到了很大的发展。但是重实体轻程序的思想没有完全根除，使得原本就比诉讼程序违法更被忽视的行政程序违法处于尴尬和混乱的地位。虽然行政程序违法的情形多种多样，但在行政程序违法的界定中，行政主体作为行政行为的主导者，他的界定尤为重要。

关键词：行政程序；违法认定标准；完善对策

一、行政程序违法的主体

在行政行为中，行政主体的行政行为离不开行政相对人，同样行政相对人也离不开行政主体，在行政法律关系中行政主体和行政相对人是参与行政行为的两方。就行政程序违法的主体来说，从广义的角度来看既有行政主体的违法也有行政相对人的违法，依法治国不仅要求行政主体在行使权力过程中遵守法律规定的程序，还要求行政相对人也必须遵守法律规定的程序。而科学合理的法律责任追究应当是构建一个从行政主体及其相关工作人员乃至于行政相对人的全方位的责任追究机制。但是，随着行政权的不断扩张，行政主体的程序违法而鲜有发生。

二、行政程序违法的具体认定标准

1.方式违法

为了保证行政权的有效实现，立法机关对行政程序的要素方式做出了法律规定，在做出行政行为时如果违反了法定的方式即为违法。法律明确规定某种行政行为必须依法定的方式做出，而行政主体没有按法定的方式做出。如《行政处罚法》第49条规定的行政主体当场收缴罚款的，应当向行政相对人出具罚款收据，如果不出具罚款收据，行政相对人有权不缴罚款。或者行政主体在做出行政行为时采取了法律所禁止的方式进行。如我国《行政处罚法》第46条规定的作出罚款决定的行政主体应与收缴机构相分离。除依法可以当场收缴的罚款外，作出行政主体不得自行收缴罚款。又或者做出的行政行为在某个环节根本没有明确的法律依据。此类型更多的表现为在行政处罚过程中的种类越权。

2.步骤违法

步骤作为行政程序必须具备的要素之一，无论简单还是复杂的行政行为，都必须经过若干步骤来完成，行政行为必须按照法定的步骤来完成，如果违反了法定的步骤就是违法。违反法定步骤主要有两种表现形式。其一，违反法律规定增加一个行政行为中法律没有要求的步骤：其二，违反法律规定减少一个行政行为中法律明确要求具有的步骤。如我国《行政处罚法》第31条规定就属于步骤违法。

3.顺序违法

顺序作为行政程序的另外一个要素是指行政行为中各个步骤的顺序，只有严格按照法律要求的顺序来完成行政行为才不违法，反之即为违法，这也有利于行政行为的实施。如我国《行政处罚法》第41条规定行政主体在作出行政处罚决定之前，如果没有向被处罚人告知相应的违法事实、處罚的依据和理由，拒绝被处罚人的陈述和申辩，该处罚则不能成立，此规定属于顺序违法。

三、实现我国行政程序法治的对策分析

1.深化司法改革，实现真正的司法独立

目前，我国的司法改革缺乏统一的协调和指挥，不可避免地出现头疼医头、脚疼医脚的短视和混乱，尤其是在涉及深层次体制问题上。因为司法改革的深入，必然涉及到政治、人事制度的改革，可谓“牵一发而动全身”。我国已经加入了“WTO”，WTO规则和我国承诺，都要求司法机关“独立于负责行政执法的机构”。“司法权只是一种判断权，司法权的权威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的独立性有赖于其判决的终局性；司法独立意味着只服从法律和只对法律负责；法律解释权是司法权的有机组成部分以及法官和法院的经济来源要有保障等。”关于如何深化司法改革，以实现真正的司法独立，学者们进行了见仁见智的分析，也提出了很多的对策设计，但被当局领导和立法机关采纳得不多。看来，在中国司法独立的实现，不是一时一霎所能完成的，仍需要艰苦的追求和不懈的努力！

2.扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督

对于我国目前司法审查范围过窄问题，前文已作了较为详尽的分析。我国《行政诉讼法》第12条把国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政（最终）裁决行为都排除在司法审查的范围之外。这四种行为中，对于“国家行为”，从各国的实践看，通常由议会加以控制或者纳入宪法审查的范围而将其排除在司法审查之外，我们也可以将其排除在司法审查（或行政诉讼的受案范围，在我国目前二者是一致的）之外；而其他三种行政行为，则都可以纳入司法审查的范围。世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国各个方面也都在呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道。另外，这也是WTO具体协议的要求，例如GATS（服务贸易总协定）就要求成员国允许法院对中央和地方政府的抽象行政行为进行司法审查。行政（最终）裁决行为，同样应接受司法审查。我国目前已按WTO的要求修订了专利法、商标法等，取消了行政终局决定，规定了行政诉讼；新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规，均规定了司法审查。对内部行政行为，比如行政机关对公务员的处分决定，如果缺乏司法救济，也是不公平的（目前我国的人事仲裁决定，是终局决定，不能诉讼）。

3.严肃行政执法

鉴于前面所述行政执法中存在的“有法不依、执法不严、违法不究”的情况，我们必须严肃行政执法，做到“有法必依、执法必严、违法必究”！“依法行政，就是各级国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。按法定的权限、程序办事，权责统一，公开透明，严格监督，就能有效地防止以权谋私、权钱交易、弄权枉法，人情、关系、金钱大于国法等权力‘寻租现象发生，从源头上预防腐败的滋生。”“尤其要重视法定程序，切实树立依法行政就是以程序行政，‘违反法定程序也是严重违法的观念。”正如朱镕基总理所要求的：“要认真落实行政执法责任制。对有法不依、执法不严、失职渎职，造成严重后果的，不仅要依照有关法律法规追究直接责任人的责任，而且要追究有关领导干部的行政责任；构成玩忽职守罪或者其他罪的，还要依法追究刑事责任。”违法行政必须依法予以追究！

参考文献：

[1]王玎.行政程序违法的司法审查标准[J].《华东政法大学学报》，2016年5期.

[2]张海萍.行政程序违法及对策探析[J].《中国行政管理》，2006年1期.endprint