深化农经管理改革 促进农村和谐发展

夷建良 张新卫/江苏省常州市武进区委农村工作办公室

围绕农村发展实际，研究和深化农经管理制度改革，旨在市场化背景下，适应农村发展需求，推进农村管理综合性改革，巩固农村基层组织建设，有效解决农经管理职能转型、探索监管权责分置等现实问题，为又好又快推进农村发展提供制度和机制保障。

推进农经管理深度改革，是农经管理部门适应农村发展、促进生产力与生产关系融合协调发展的基本要求，实行农经项目市场化运作、社会化服务，有利于分解层级工作压力，释放管理动能，实现村务阳光，促进农村发展和谐稳定。

现 状

土地制度活力“强”。常州市武进区作为全国农村改革试验区，在稳定实行二轮农村土地联产承包责任制的基础上，积极开展农村土地制度改革，率先开展农村土地经营权流转，成功试点农村集体土地承包经营权抵押贷款，以二轮承包为依据，土地经营权确权工作稳步推进，经过改革试点推进，全区农村集体土地经营管理制度日趋完善，土地经营管理流程更加规范，真正实现了农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，在不变所有权、稳定承包权前提下，实现农村土地资源自由流动，极大地激活了土地经营权，为土地的管理、使用、经营拓展了空间，有效释放了土地资源的潜能，也为适应现代农业规模化生产、产业化经营解开了制度瓶颈。

经营项目发展“快”。利用武进区城镇化发展有利契机，村级集体积极整合利用资源、区位、产业等优势，参与城镇化项目开发建设，有效盘活村域存量资产，通过招商引资、自主开发、参股经营、组团发展、异地购建等形式，大力发展村级物业经济。同时为适应农村群众日益增长的生产生活现实需求，持续开展农村道路、农水设施、社会事业、公共服务、乡村旅游等新农村建设项目。随着农村土地制度的改革完善和财政扶持力度逐年加大，各类农民专业合作社、家庭农场、农业园区建设发展迅速，新型农业经营主体不断发展壮大，该区对项目规范化建设、质量管理和资金管理要求也更加严格，先后出台了一批与项目建设相配套的管理制度，为加快农村经济发展和农业规模化、产业化、特色化建设提供了有力的资金支撑和政策保障。

农经工作任务“重”。近年来，随着农村改革和城乡一体化建设的深入推进，农经系统的日常性工作职能不断拓展，管理职能向服务职能转型，服务范围也从传统意义上的农村向融合城乡领域覆盖。各项改革任务、建设任务、发展任务和协调工作全面聚焦，主要有农村改革发展政策研究、农村经营理服务、农村“三资”管理、新型主体培育建设、土地确权办证、三农矛盾调处、城乡统筹发展、扶贫开发、美丽乡村建设等等，中心职能工作外的阶段性、综合性、创新性工作任务十分繁重，许多微观性工作挤占了大量的时间和精力，层级条线的乡镇街道经管站、行政村的工作职能和任务明显增加，村级“两委”干部每天忙于各种事务性工作，专注于农村公共服务、社会治理、乡风文明、经济发展、项目建设等方面的工作精力被挤占。

农经管理力度“大”。农经管理工作制度化、规范化、长效化建设持续发力，结合农村发展新形势，全面开展农村集体“三资”的调查摸底，积极探索推行量化、股化管理模式，强化管理主体责任，规范产权交易行为，建立了统一、高效的信息化监管平台。针对财务管理、资金使用、产权交易研究出台了多个专项文件，为促进党风廉政建设、农村民主管理发挥了积极作用。

问 题

层级职能不清。管理制度顶层设计的针对性不强、实施管理的专业性不强，事前防范功能偏弱，过程纠错环节乏力，以“堵”代“管”，缺专业人才，缺标准化质量评价体系，行政监管职能与专业技术管理的权责不清、主体不明。

管理分散乏力。由于农工办统筹协调城乡一体化发展，大量事务性、专业性、建设性工作任务落到农办肩上，宏观政策研究职能相对淡化，大量的事务性工作冲斥中心职能。由于部门多头管理，工作合力不强，有些是半路接手，有些工作存在较强的专业性，协调实施难度较大，质量管理和技术管理标准不高、实效性不强。

过程监管缺位。随着新农村建设的加快，涉及民生、小型社会事业、公共服务、农田水利、村庄建设、物业增收等一大批项目工程全面铺开，还有农业经营主体开展的各类产业经营开发建设项目，均涉及大量的项目资金和复杂的工程管理，大部分项目主要由村集体和专业经营主体组织实施，上级职能部门负责验收和资金拨付，项目的动态管理、绩效管理相对薄弱，缺乏统一的工程质量评价体系，缺乏资金利用效能评估机制。

技术支撑不强。目前，村集体和经营主体是“三农”建设项目的实施主体，他们长期从事农业农村事务性工作，缺乏项目工程专业知识，不具备工程管理能力，部门监管职能仅停留在建设启动、建设结果管理层次，达不到专业化、标准化的技术管理规范，以行政职能兼管专业职能的问题较为突出。

建 议

深入推进农经管理制度改革，就是要紧紧抓住当前或今后一个时期农经发展服务功能不足与农村基层现实需求之间的主要矛盾，通过功能性、系列性、系统性改革，厘清层级职能、简化管理流程，剔除繁文缛节，为农经工作松绑减压，提质增效。

适应“一体化”层级管理要求。明确区镇村三级农经管理服务职能，建立完善主体明晰、权责统一的层级管理关系。农工办要紧紧抓住城乡一体化发展主线，重点落实农村发展宏观政策研究，分类做好“三农”发展导向性问题研究，履行“三资管理”制度建设、监管职能，加强对镇经管站业务指导。各镇经管站主要做好村级集体财务管理工作，加强农村“三资”运行管理，做好财务台账和经营主体培育指导规范化建设。村级是落实农经工作的责任主体，要按照一体化农经职能管理要求，强化“谁是主体谁负责，谁的责任谁落实”的层级管理职能，打破大包大揽、一管到村的惯性管理思维，明晰责任主体、完善服务机制、强化条线管理，将有限的管理资源放在中心工作上。

集聚“二统筹”职能管理合力。农工办要结合发展实际和工作任务，按照类别、性质、时序、质量、目标管理要求，加强对现有管理职能和制度的梳理整合，加强对“服务性、管理类”两大职能的分类统筹管理，充分发挥行政职能和政策资源的合力效应。同类职能有效整合，改变科室各自为战的小团体意识，优化调整内部科室职能设置，进行同类工作统筹整合，建立科学有序、共建共享的管理系统。同类政策集聚利用，分类制订工作目标体系，增强农经工作质量评价、目标管理、责任考核体系建设。要避免一个项目出台一个政策，同类项目出台多个政策的问题发生。同类资金扎口管理，通过项目整合、政策集聚，加强项目资金归口管理，提高资金利用效率，加强资金风险防控，形成政策组合拳，实现节约资源成本、政策信息共享、资金管理有序的管理目标。

构建“三联动”系统管理格局。在城镇化发展的辐射带动下，农村建设市场化、社会化融合度越来越高，农村项目工程建设专业技术人才短缺，项目建设、监管职能相对薄弱，要加强农村项目分类管理，按照项目功能、性质、专业重新定位管理职能，有效整合利用农村产权交易监管平台和“三资”管理信息化平台，将农村项目分类纳入平台系统一体化管理，按照“平台覆盖、系统管理、动态监测”的管理目标，建立全区农村项目管理信息库，建立涉农项目档案区、镇、村三级管理系统，拓展项目系统立项申报、工程招标、质量管理、资金管理、绩效评估等功能模块，制定统一的质量标准体系和规范化运行流程，为构建三级联动农经管理信息化体系、大数据分析创造条件。

探索“四代理”项目管理模式。目前农经项目建设发展的市场化、社会化程度日益增强，对接市场、链接社会的条件基本成熟，建议分类分步推进，探索农经项目管理社会化代理服务新模式。一是村级财务记账代理。建立完善村级财务代理服务、管理制度，进一步拓展农村财务管理内涵，将村级账务、财务管理职能分解细化，深度改革必须坚持“一变二调三稳”的改革思路推进。“一变”即积极转变传统的农村财务管理思想，建立农村财务镇级管理与监督的监管分置体系，实行记账员划片包村管理，开展农村财务专业化、区域化管理。“二调”即优化调整财务管理资源要素配置，将记账服务与财务监管职能分置处理；调整农村财务代理代管服务模式，引入专业化、社会化服务机制，建立镇级专业代理服务或委托社会中介机构记账代理服务。“三稳”即结合农村特点，稳定原有的行政监管责任不变；稳定农村财务层级管理体系不变；稳定培育和建设一支农村财务记账员队伍，加强与社会中介机构合作共建，将原来农经系统记账员队伍纳入社会一体化培育管理体系。二是公共服务委托代理。学习借鉴社区化管理模式，通过购买社会服务，开展农村环境长效管理、就业培训、农业政策保险、居家养老等物业管理代理服务，同时促进本地农民就业增收。三是工程招标建设代理。村级集体经济组织和农业经营主体实施厂房、商铺、综合服务用房、生产经营用房、产权交易、扶贫开发、农村生态保护监测、农田水利工程等项目工程建设租赁，可在立项申报通过后，委托区镇项目管理系统和产权交易平台统一组织项目建设、产权交易招投标，引入专业化、规范化、社会化服务保障机制。四是项目管理审计代理。由区镇公开聘请第三方中介代理审计项目工程建设、质量、运行及资金使用情况，第三方仅对委托方负责，审计结果对应项目档案一并入库管理，最大程度降低工程建设环节的违纪违法问题发生。□