实现国家治理现代化的关键是什么

杨光斌

[摘要]在国家治理体系与治理能力的关系中，政治认知力是衡量国家治理能力的前提性指标，它保障了中国国家治理体系和治理能力建设的方向性，避免一个大国犯颠覆性的错误。政治认知力的一个关键要素就是对政治制度决定性作用的认知程度，“飞来峰”式的政治制度，必然导致无效治理甚或国家失败；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撑和文化传统的滋养，具有强大的生命力。

[关键词]政治认知力 国家治理 现代化

社会科学发展的一个基本规律，是国家战略推动社会科学的发展，社会科学在回答国家战略中得到发展。“国家治理体系与治理能力的现代化”（简称“国家治理现代化”）是事关国家发展战略的重大政治命题，这一命题如果不被理论化乃至作为思维方式的范式化，就不能起到其应有的指导实践的作用。

为什么“国家治理能力”更为关键

在国家治理体系与治理能力的关系中，不但国家治理能力更为关键，而且事关国家治理现代化的政治认知能力——这里称之为“政治认知力”，本身就是一种国家治理能力，同时也是衡量国家治理能力的前提性指标。

国家治理体系与国家治理能力无疑是两个关系密切的概念，其中最要紧的应该是国家治理能力。国家治理体系的现代化很好理解，就是在现代政治价值（包括社会主义核心价值观中的自由、法治、民主、平等、公正等）的指导下，建立起现代性根本制度和基本制度的政治体制。

当前存在的问题是，很多国家的政治体制似乎都被“现代化”了，比如菲律宾等发展中国家模仿美国建立起总统制，印度等发展中国家模仿英国建立起内阁制。然而，这些国家为什么依然是无效治理？关键还是因为国家治理能力的缺失。

从表面上看，治理能力是由可以量化的各种指标构成，其涉及的是诸多政治权力的关系。就权力关系的上游，即国家与社会之间的关系而言，国家治理能力需要培育体制吸纳力，这是不同的社会阶层对政治体系的认同和支持度问题；就权力的中游，即国家权力内部而言，国家治理能力表现为制度整合力，即通过政体而形成各种权力关系的合力，而不能是“否决型政体”；就权力的下游而言，国家治理能力表现为政策执行力，即高效能的公务员队伍执行国家意志的能力，以及国家与社会合作执行政策的能力。上述指标无疑是可以被量化的，以此而比较不同国家的治理能力，发现各个国家在治理中的长处和短板，衡量各国家政治制度的优劣。

换言之，为什么很多发展中国家模仿乃至移植了西方政治制度而依然不能得到有效治理？我们可以从“体制吸纳力一制度整合力一政策执行力”构成的国家治理能力的一般性理论中去寻找，经比较而进一步认清自己制度的问题究竟何在。

为什么“政治认知力”是一种前提性国家治理能力

到此为止，关于国家治理能力的根本问题还没有得到彻底澄清，而理论的生命力在于其彻底性。我们知道，对一个国家的最大挑战，是发展方向或政治道路问题，政治道路一旦被选定，即使知道自身制度的问题何在，比如即使通过“体制吸纳力一制度整合力一政策执行力”比较而得知自己的弊端，这些弊端就能得到解决吗？永远不可能！谁有能力改变党争民主而导致的“否决型政体”？由此可见政治制度的决定性作用。也就是说，对于发展中国家来说，政治家集团对于“政治”的认知能力，即关于政治权力关系的认知程度、对于政治制度的理解程度，等等，直接决定了一个国家的政治走向和政治道路，以及由此而来的制度建设和能力建设。通俗地说，一个国家对于政治道路的认知，决定了其对政治制度的选择，然后才有相应的国家治理能力。因此，我们才说“政治认知力”是衡量国家治理体系和国家治理能力的前提性指标。

“政治”是一个无所不包的概念，但其核心则是国家权力，或者说是作为国家权力代称的政治权力。中国人熟悉的思维方式是“经济决定论”，经济基础决定上层建筑以及政治的反作用。这无疑是对历史的极简约化处理，或者说反映了特定国家在特定历史时期的经验。从更广阔的世界历史来看，政治权力关系极为复杂。虽然如此，我们依然可以从中推演出一般性规律或者称之为“国家权力原理”。

国家权力由经济权力、军事权力、意识形态权力和政治权力构成，各种权力之间相互影响，但于其内在的历史逻辑或者因果关系上，政治权力是其他权力相互作用的结果，而不是原因。中外历史上，几乎所有类型的政治权力都是通过经济权力、军事权力和意识形态权力的综合性较量而来的；政治权力（政治制度）一旦被选择，对其他权力的运行往往具有决定性的作用，因为政治制度最为集中地体现了各种利益关系的制度化安排。就此而言，政治制度是人们赖以存续的根本结构。一旦政治制度乱了，人们赖以生存的结构乱了，其他权力或者权利都无从论及。经济的增长可快可慢，甚至可以一时失序而不至于影响根本。但是，经济权力、军事权力和意识形态权力的溃败，最终往往会导致政治权力的终结，政治的溃败在大多数情况下是其他权力衰变的结果，虽然政治权力的滥用也会导致其他权力的衰变。

在现实中，人们往往把诸多问题归咎于政治制度的问题，其中最明显的就是把腐败现象的出现归咎于某种特殊的政治制度，把经济落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼从政治制度下手，通过改组或者重组政治制度而解决人们抱怨的问题，但其结果往往是加速了政治制度的解体，并因为这一根本性结构的缺失而导致政治衰败，中国历史上的“王莽改制”就属于此类政治认知的结果。世界政治中很多发展中国家也是期盼通过政治制度的改变而医治腐败问题、促进经济增长，但结果都是事与愿违，其中的根本问题就出在了“政治认知力”上。一些国家没有认识到政治制度是其他权力相互作用的结果而非原因，而很多国家恰恰把政治制度当作原因，试图去解决社会问题，最终往往是南辕北辙。

大案例：“政治认知力”的正、反作用

关于政治认知力之于国家治理的直接作用，这里有两个值得深思的历史大案例。从纵向的历史演变而言，美国200年的政治发展史就是“政治制度的决定性作用”的一个大案例。我们知道，美国宪法所规定的其实是一种典型的贵族式共和制，美国的开国之父们多为大奴隶主，他们怎么可能追求旨在保护大众权利的民主制？这样一个精英主义政体到今天虽然不变，但其经济形态已经发生了多次革命性、结构性的变化。在1776年美国建国之后的半个世纪里，它无疑是典型的奴隶制，较为正面地说，就是所谓的农业资本主义，美国宪法所要保护的就是这种经济形态；1861年内战后的近百年，则是工业资本主义，此时的美国不但兴起了中产阶级，也兴起了产业工人阶级，但宪法不变，至多是1964年出台了《民权法案》；到了20世纪，尤其是20世纪80年代的新自由主义时期，美国已经完全变成了金融资本主义国家，财富更加集中，林肯所说的“民有民治民享”，变成了1%美国人的特权，这也刺激了大众抗争政治，使美国变成了一个主张大众权利的“运动型社会”。经济形态一再发生结构性变化，宪政结构依然故我。因此，即使大众权利政治起来了，比如美国人民绝大多数都要求控枪乃至禁枪，然而在保护少数人财产权的宪法面前，这一诉求根本无法实现。可以说，200年美国史就是政治制度起决定性作用的历史。endprint

200年长周期的美国是这样，关键节点时的美国也是这样。我们可以从横向的世界政治角度看政治制度的决定性作用。上个世纪70年代，中国、美国和苏联同时陷于危机之中，中国危机是“文革”所引发的；美国危机和西方危机是60年代社会危机延续下来的，石油危机进一步刺激了社会危机；苏联在经历了长达50年的高速经济增长后突然停滞下来。同样陷于危机之中，为什么结果迥异？中国和美国是通过经济改革的办法走出危机的，中国是邓小平领导的改革开放，美国是里根总统的新自由主义，而苏联的戈尔巴乔夫则试图从政治制度上下手解决问题，结果中国和美国度过了危机，而苏联被一劳永逸地解决掉了—苏共下台、国家解体。

三大国的故事告诉我们，在事关政治权力关系的“政治认知力”上出了问题，就会犯下颠覆性、战略性的错误。苏联解体从一个方面说明了政治制度的决定性作用，而美国历史和中国的改革开放则从另一个方面说明了政治制度的决定性作用。让人欣慰的是，这种“政治认知”不光体现在中国近现代历史上，历史的轨迹还给了中国人以理论自觉，形成了相应的“政治认知力”。

中国为什么不会在政治道路上犯颠覆性错误

在西方习惯性的政治经济关系思维方式下，中国搞了市场经济，就应该有相应的政治体制改革，建立起与市场经济相适应的政治制度。其内在逻辑是，市场经济导致利益多元化和社会结构多元化，因此应该有不同利益的政治代表（代议制），如此一来，政治多元主义和多党制就成为必然之势。可以说，西方社会科学的主题就是围绕这个政治逻辑而展开的。如果按照这个套路走下去，中国共产党和国民党就没有区别了，中国的政治制度和美国的政治制度也没有根本区别了，和大多数发展中国家的政治选择也都没有什么区别了。然而，历史和世界政治的现实已经告诉我们，那是一条灾难性的道路，是一套灾难性的体制。

中国既有的“政治认知力”将保证我们不会犯这类颠覆性、灾难性的错误。在上任伊始，习近平总书记就曾强调：“我不赞成那种笼统认为中国改革在某个方面滞后的说法。在某些方面、某个时间，快一点、慢一点是有的，但总体上不存在中国改革哪方面改了，哪方面没有改。问题的实质是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再过多长时间也是不改，这不能说不改革。”显然，不能改的就是社会主义根本制度。这是中共领导人第一次明确表达对政治改革与经济改革的新看法，即不同意政治改革落后于经济改革的流行说法。中国领导人为什么自信地这样讲？原因就在于其对政治制度决定性作用的认知。

2014年，在庆祝全国人民代表大会成立60周年的讲话中，习近平总书记提出了“政治制度的决定性作用”：“政治制度是用來调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的。”这一论断确认了政治制度的核心作用。因此，“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。”这种“新表述”既还原了历史唯物主义基本原理，也道出了中国历史的制度变迁规律。无独有偶，政治学主流学派历史制度主义，就是关注政治的重要性甚至决定性作用。

从比较历史和世界政治的角度看，政治制度的决定性作用通过正、负两个方面体现出来。移植而来的“飞来峰”式政治制度，必然水土不服而导致无效治理甚或国家失败；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撑和文化传统的滋养，因而具有强大的生命力。这种“政治认知能力”本身就是一种国家治理能力，保障了中国国家治理体系和治理能力建设的方向性，避免一个大国犯颠覆性的错误。

（作者为中国人民大学特聘教授、国际关系学院院长）endprint