基于“立体城市”视角下三规合一的思考

姚喜军

摘要：本文通过相关文献资料的查阅对“空间规划”、“立体规划”等概念进行了浅析，在此基础上，从“三规合一”可操作可复制的角度出发，给出了切实可行的切入点，同时，本文提出了“立体城市”视角下的三规合一延伸出的地下空间用地审批、不动产登记等诸多土地政策问题，为今后的土地制度改革研究提供思路和方法。

关键词：空间规划；立体规划；三规合一；内蒙古

1.引言

“立体城市”这个概念近几年来被炒得比较热，有的人也称之为“理想城市”，可是为什么总是停留在讨论层面，甚至连一个试点也没有见到呢。笔者认为在很大程度上是由两个障碍因素所决定。一是空间立体规划的欠缺，二是土地制度的制约。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市除了向高空和地下发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径，但是，随着2015年1月5日，国土资源部、农业部在京联合召开视频会议，部署新常态下耕地保护工作重大行动——落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作。3月30日，国土资源部办公厅、农业部办公厅联合下发《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号）的下发，城市规模边界的扩张、向农村要地这一途径越来越难，政策、制度倒逼我们要向高空和地下索取发展空间，笔者认为，今后的城市建设用地集约利用将向地下挖潜[1、2]。

2“空间规划”和“立体规划”的几点思考

我国规划体系仍由经济社会发展规划体系和空间规划两大序列组成，目前应把重点放在众多空间规划的统筹上，以及空间规划与经济社会发展规划和空间规划的衔接上。而不是盲目地将社会经济发展规划与空间规划进行整合，远期随着空间与非空间因素日益相互影响，我们可以适时考虑开展经济社会发展规划和空间规划的整合。中共中央国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。其中特别提到构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏，环境污染等问题。

2.1“空间规划”和“立体规划”的异同

笔者认为“立体规划”是在“立体城市”视角下的狭义的“城市空间规划”。其主要包括“地上空间规划”“地表空间规划”“地下空间规划”和“空中规划”。“地上空间规划”对应目前的“城市总体规划”以及控制性详规。“空中规划”笔者认为是一个城市未来立体交通的规划，但就目前的技术水平，以及市场需求而言，单独编制“空中规划”的意义不大，加之目前城市立交等空中交通均与地上物相连接，因此可将“空中规划”与“地上规划”合并。“地表规划”对应目前的“土地利用总体规划”是对土地资源合理布局的一个用途管制。实际上就是把地上若干建筑合理的布局[3]。

“地下空间规划”，九十年代以后我国注意到地下空间的科学合理开发利用与管理，逐步着手法规的制定。1991年4月建設部在武汉召开了第一次全国城建人防工作会议，提出：我国城市地下空间的开发建设要加强管理，要走上法制轨道。1991年12月第一次全国城市地下空间开发利用研讨会专家呼吁加快地下空间建设的立法。1992年12月第二次全国城市地下空间开发利用研讨会上，对城市地下空间管理的立法问题进行了专题研究。1993年列入建设部立法计划，1995年8月份完成草稿。建设部先后在1995年10月、1996年5月、12月召开了三次论证和审定会，进行了多次协调和修改，完成了《城市地下空间开发利用管理规定》，并于1997年10月24日经建设部常务会议通过，1997年12月1日起施行。

为贯彻《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发（2015）61号）文件要求，内蒙古自治区2016年印了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加快推进全区地下综合管廊建设的实施意见》（内政办发（2016）12号）。

综合上述三个《规划》的情况，笔者认为，未来城市“立体规划”是上述三规合一[4]。

2.2建立统一规范编制机制难点

（1）明确由谁来牵头的问题

目前三个规划分属两个部门负责编制实施，如何实现三个规划的合一，存在由谁来牵头的问题。

（2）应统一规划编制原则，制定合理的对接程序，

为使三规合一后的立体规划保持高度的一致性，避免多层皮，应制定统一的规划指导原则、理念、思路。同时，对三规的编制时序，对接程序做出明确规定。做到不管由谁来牵头，三规都可按程序走。

2.3开展“三规合一”应做到两统一

（1）制定统一的土地分类标准

“规划”要统一，首先用地分类体系应做到统一。目前，城市用地分类与规划用地建设标准2011和土地利用现状分类标准2007是两套分类体系，其目的、适用范围、类别数目、分类原则等都不尽相同。国土部门“建设用地总规模”包括城乡建设用地规模、交通运输用地规模、水利设施用地规模和特殊用地规模的总和，城镇工矿用地规模只是城乡用地规模中的一部分；可是根据《中华人民共和国城乡规划法》《城市用地分类与规划建设用地标准》《城市规划基本术语标准》以及规划部门所制定的相关规定明确：“城乡建设用地”应包含城镇、村庄建设用地，其中“城镇建设用地”（城市建设用地）的含义则包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地等；而“乡、村建设用地”则包括乡镇企业、乡村公共设施和公益事业以及农村村民住宅建设用地。由于土地分类含义的差异，简单地按字面意思将两个规划系统中的“城镇建设用地”相比较，必然导致数据不相符[5]。

（2）规范统一的制图标准、格式

根据多年编制土地利用总体规划的经验，目前，城市规划，土地规划等各类规划所用制图软件不尽相同，各部门也有各自的制图标准和要求。例如：城市规划采用的是由Autodesk（欧特克）公司于1982年开发的一款自动计算机辅助设计软件，用于二维绘图、详细绘制、设计文档，其特点市平面制图方便快捷。土地利用总体规划目前主要采用的是MapGis和ArcGis两款软件，MapGis是国产软件，其特点是平面制图可实现拓扑处理，边界基本实现无缝衔接，缺点是操作程序繁琐。ArcGis软件是由ESRI公司开发的系列产品，其特点是可以实现边界无缝衔接，以及强大的数据库管理功能。对比分析上述三款软件，认为ArcGis系列软件比较适合作为“三规合一”的制图软件。

3.“立体规划”延伸出的土地政策制度思考

目前在《城市规划》和《土地利用总体规划》中的土地政策、制度已经相对比较完善，但是《地下空间规划》延伸出的种种土地供应、产权登记等问题目前还有待进一步研究、完善。

3.1混合功能的建筑和用地如何審批

混合功能用地是今后一个趋势，城市功能的混合，建筑功能的混合，一栋楼里可以有农业，可以有一点点好的不污染的加工业，也可以有学校、有医院、居住。这样的城市用地，建筑用地如何审批，如何供地需要我们进一步研究；土地是斑块化供地，一两百亩一块，在混合功能的城市，权属上不容易界定。

3.2地下空间土地政策缺乏

（1）政策现状

目前，地下空间的管理还是照搬地上，从规划管理、供地方式、出让价格、产权、登记管理等都是参考地上用地来管理。缺乏单独、系统的地下空间管理制度。

（2）存在的问题

地下土地资源的权利内涵、性质不明确；地下空间（资源）供应方式及利用强度应有针对性管理；地下空间不动产登记存在争议，缺乏相关规章制度。

4.结语

实现多规合一是一个长久之计，不能急于求成，过快或强行整合，整合后的规划可能更糟。我们要有清醒的头脑，保持一个系统性思维。先从“二规合一”或“三规合一”做起，从简单入手，积累些经验。为今后的大空间规划，多规合一打一个良好的基础。

理顺编制机制和制定统一的编制规范是“立体规划”得以实现的两个基石，缺一不可。首先应在明确牵头部门的基础上，制定一个很好的多部门对接机制，在充分调查研究基础上，制定统一的多规都遵守的规划编制规范，这样，“三规”才可以在形式上做到基本统一。

参考文献：

[1]张春霞.城市中心区域地下空间规划与地下建筑设计[J].河南科学， 2009， 27（1）：95-97.

[2]于文悫，顾新.立体城市规划理念和实现路径探索——《城市总体规划改革与创新》地下空间规划问题研究[J].地下空间与工程学报， 2015， 11（01）：1-9.

[3]陈银蓉，梅昀，汪如民，等.城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].中国人口·资源与环境， 2006， 16（01）：30-34.

[4]李相然.试论城市的立体规划与立体开发[J].宁夏工学院学报：自然科学版， 1996（4）：16-20.

[5]卢依川.土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究[D].湖南农业大学， 2012.

[6]安翠娟.发挥国土规划在促进区域协调发展中的作用[J].西部资源， 2009（03）：29-30.

[7]张利平，丛岳君，段燕平.内蒙古中西部地区地质地貌的MAPGIS土地利用现状分析[J].西部资源， 2011（04）：93-96.