内蒙古土地整治与精准扶贫模式研究

金书明+贾大峰

摘要：内蒙古自治区特别是偏远的边境地区、牧区和革命老区，更面临着自然环境恶劣、农田草牧场退化、产业基础薄弱和扶持成本加大等诸多问题。通过在宏观把握土地整治助力精准扶贫的背景与意义的基础上，梳理总结内蒙古自治区土地整治助力精准扶贫的现状，精准识别自治区不同贫困区域环境、贫困状况和影响因素，剖析农地整治、建设用地整治等不同类型土地整治项目通过土地指标流转、基础设施建设、产业转型升级和社会生活转变等方面产生的扶贫应，系统开展土地整治对精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫路径探索，提出相关政策建议。

关键词：贫困状况；精准扶贫；土地整治

1.内蒙度精准扶贫的现状与发展

1.1内蒙古贫困情况分析

2011年，根据中央扶贫工作会议精神，结合自治区实际，确定自治区农民年人均纯收入2600元以下、牧民年人均纯收入3100元以下、具备劳动能力的农村牧区人口为新一轮扶贫工作的主要对象。近年来，内蒙古地区的“扶贫增收”工作取得了一定成就。截至2015年年底，内蒙古贫困人口由2010年年底的258万减少到了80万，累计减贫178万人，贫困发生率由19.7%下降到了6%。但是由于历史、自然等因素的综合作用，贫困类型多样、地区性贫困问题突出、极易出现返贫现象等问题依然客观存在，扶贫工作任重道远。主要表现在贫困类型多样、地区性贫困问题突出、脱贫成果巩固难且极易出现返贫现象。

1.2内蒙古扶贫现状

内蒙古自治区党委、政府高度重视扶贫开发工作，连续2年把扶贫攻坚列为全区民生工作“六大工程”之首。按照习近平总书记视察内蒙古的讲话精神，围绕精准扶贫和科学扶贫，推出并实施了省级领导干部联系贫困旗县、“三到村三到户”精准扶贫和金融扶贫富民工程等一系列扎实有效的重大举措，有效提高了扶贫的精准度，新一轮扶贫开发工作成效显著。

加强了基本农田草牧场和水利建设，以旗县（市、区）为单位，农区人均建成2亩节水灌溉田，设施农业户户均建成 1座温室大棚；牧区畜均节水灌溉饲草料地面积达到0.18亩，畜均1平方米棚舍；解决了饮水安全问题，贫困地区人畜饮水安全问题得到基本解决，自来水普及率达70%以上；保障了生产生活用电，消除贫困地区农村牧区无电户，实现户户通电；改善了农村牧區交通，贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例进一步提高，全区60%的建制嘎查村通沥青（水泥）路，稳步提高贫困地区农村牧区客运班车通达率；加快了农村牧区危房改造，完成贫困地区农村牧区困难家庭危房改造40万户，砖瓦房比例达85%以上；优化了农村牧区教育，贫困地区农村牧区学前三年教育毛入园率有较大提高，九年义务教育巩固率达到93%，高中阶段教育毛入学率达90%以上；建立了医疗卫生网络，基本建立贫困地区旗县（市、区）、苏木乡镇、嘎查村三级医疗卫生服务网络，实现每个苏木乡镇卫生院有1名全科医生，新型农村牧区合作医疗参合率达到95%；发展了公共文化，行政嘎查村文化室覆盖率达90%以上，文化资源共享工程网络覆盖率达90%以上，广播电视覆盖率达98%以上，行政嘎查村基本通宽带；覆盖了社会保障，农村牧区最低生活保障制度、五保供养制度、医疗救助制度和临时救助制度进一步完善，新型农村牧区社会养老保险制度实现全覆盖。

1.3内蒙古精准扶贫的未来导向

党的十八届五中全会根据全面建成小康社会的要求，明确提出了从精准扶贫到精准脱贫转变的战略规划。从精准扶贫到精准脱贫，虽然只有一字之差，但二者所涉及的内容和价值却有很大的区别。精准扶贫强调的是发挥扶贫主体的作用，通过扶贫主体帮扶贫困者脱贫，而精准脱贫意在通过一系列的脱贫机制使贫困者具有自主脱贫的能力。可以说，精准扶贫是精准脱贫的铺垫和前奏，精准脱贫是精准扶贫的导向和升华。为实现“人脱贫县摘帽”的目标，应立足于精准，积极探索“靶向式”定位扶贫项目对象和“结对式”配备帮扶部门干部；重点强调脱贫，鼓励倡导“订单式”扶贫模式，全力以赴打赢精准脱贫攻坚战。

2.内蒙古土地整治助力精准扶贫的现状与挑战

2.1自治区土地整治实施现状

内蒙古自治区土地整治工作开展较晚，1998年国家在兴安盟安排了一个灾毁地复垦示范区建设项目，2000年国家在赤峰市元宝山区、包头市石拐矿区安排了2个煤矿复垦试点项目，2001年国土资源部在赤峰市元宝山区、包头市九原区安排了一个土地整理示范项目和一个重点项目，以后项目逐年增多。

2000年以来，全区加大了土地整治力度，制定了一系列配套政策和措施，建立了土地整治项目管理制度和重点项目库，实施了国家、自治区、盟市、旗县级土地整治项目。截止2009年底，土地整治项目已涉及全区12个盟市的86个旗、县、区。全区共实施土地整理项目556个，总投资43.9亿元，其中中央投资20.94亿元，自治区投资22.96亿元。建设总规模328347.69公顷（492.52万亩），新增耕地25732.37公顷（38.6万亩）。自治区从2010年开始，计划用三年左右的时间，开展国家投资24个亿，地方配套资金14个亿的农村土地整治重大工程和示范项目建设。自治区已安排通辽市、巴彦淖尔市、呼和浩特市、鄂尔多斯市的15旗县为整体推进农村土地整治重大工程和示范项目区域。整体推进农村土地整治可以说是今后一个时期土地整治工作的主要方向。通过各级土地整治项目的实施，提前并超额完成了规划任务。主要取得了如下成效：

（1）促进了耕地和基本农田保护，确保了耕地的占补平衡2001年以来，通过土地整治项目的实施，有效增加耕地面积2.57万公顷，保证了全区耕地面积的基本稳定，增加植被覆盖面积，改善生态环境，促进和保持农业生态系统良性循环，提高了土地利用条件，拉动了地方经济发展，为全区实现耕地总量动态平衡，推进新农村建设作出重要贡献。

（2）提高了土地利用率，促进了土地资源的可持续利用通过土地整治项目的实施，对田、水、路、林、村实行了综合治理，将9000多公顷的荒草地、盐碱地等未利用地整理为农用地；自治区的土地整治涉及12个盟市的86个旗县。通过土地整治，增加了农用地，特别是增加了耕地，提高了当地的土地利用率，极大地改善了土地资源的利用结构，促进了土地资源的可持续利用。

（3）推进了土地集约利用和城乡一体化通过土地整治，一方面，有效地降低了项目区的农业单位生产成本，提高了土地产出率，增加了农民收入。

（4）改善土地生态环境，促进了生态环境建设通过土地整治，提高了防风固沙和水土保持能力，对全区，尤其自治区西部地区的生态环境改善发挥了积极的作用。通过土地整治项目的实施，建立防护林带、建设水土保持工程，提高了涵养水源和防止水土流失的能力。

（5）改善了农村生产、生活条件，促进农业发展通过实施土地整治项目，改善了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地资源的合理利用，有效地推进了农村经济的发展。经过土地整治，土地得到平整，道路等级得到提高，耕作条件得到改善，耕地中的闲散地、废弃的沟渠、冲沟、坟包、荒草滩变成了整齐的农田，呈现出“田成方、渠成网、路成行、树贯通、林成片”的现代化农业景观，原野和村庄换了新貌。通过村庄整治，改善了农村基础设施和公共服务设施，提高了农民生活水平。

2.2自治区土地整治助力精准扶贫的挑战

随着国家对精准扶贫事业支持力度的继续加大，全区经济社会快速发展和生态环境保护及建设力度的加强，扶贫工作面临着巨大的压力和困难，对土地整治助力精准扶贫提出了更高要求，要实现2017年全区266.6万贫困人口脱贫的目标，土地整治面临着更为严峻的挑战。

（1）老少边穷区域扶贫难度愈大随着经济社会发展和扶贫攻坚进程的深入

推进，条件较好的贫困地区逐步走上了富裕的道路。剩余贫困人口大多集中在更为偏远的边境地区、牧区和革命老区。这些地方自然环境恶劣，交通不便，经济和社会事业发展滞后，农田草牧场退化，产业基础薄弱，扶持成本加大。贫困地区人均通电、通公路和通水费用分别是农区的40倍、30倍和4倍，扶贫攻坚的难度愈来愈大。

（2）土地整治难以促进扶贫资源完全整合致贫既有自然、生态、资源、基础设施等环境因素，也有教育、医疗卫生等社会经济因素，还有人口素质、市场风险、体制机制等因素。扶贫攻坚需要因地制宜，因户施策，采取针对性措施。现有贫困嘎查村人均耕地不足5亩，水浇地不足1亩，西部牧区贫困嘎查草牧場面积人均不足200亩，贫困人口中小学文化程度及以下的占贫困人口总数的60%。缺乏资金技术，不善经营管理，没有形成可持续发展的基础，劳动力转移就业困难，增收致富渠道狭窄，而现阶段通过土地整治作为平台，“各出一盘菜、同办一桌席”，整合各方资源通力攻坚还具有较大难度。

（3）土地整治资金难以支撑扶贫需求扶贫工作重点县占全区旗县总数的56%，而地区生产总值仅占全区的30.2%，重点县一般预算收入占全区的19.1%，可用财力有限。虽然近几年土地整治促进扶贫开发的投入逐年增加，但仍与全区扶贫开发面临的形势和任务不相适应，需要进一步加大投入和支持力度。

（4）耕地基础条件差，土地整治难以迅速实现农业现代化内蒙古在经过几次大规模的开荒后，耕地面积比建国初期增加了一倍多，但由于投入少，基础条件差，农田基本建设跟不上，农业投入不足，水利设施、防护林及道路等工程建设不配套，重用轻养，导致耕地土壤沙化、盐碱化、贫瘠化问题发生。同时，内蒙古多数耕地的开发历史仅一二百年，地多人少，人均耕地多，历史上形成的广种薄收、粗放经营习惯在大部分农村仍在沿袭。

（5）保护耕地和提高耕地产能的任务艰巨，难以通过土地整治实现产业升级内蒙古是全国13个粮食重点生产省区之一，是国家耕地保有量超过亿亩的4个省区之一，但约2/3的耕地处于水土流失区域，大多数地区贫水，荒漠化和水土流失问题严重。随着工业化、城镇化进程日益加快，各项建设不可避免地将占用耕地，整治环境污染用地，建设生态文明用地都需要占用一定数量的耕地。因此，保护耕地和提高耕地质量与产能的任务已然十分艰巨，更缺乏耕地指标跨省流转周转的资金保障机制，难以通过土地整治转变用地结构，实现产业升级。

（6）区域生态环境恶化，土地整治力度亟待提高根据自治区耕地分布的特点，各区域耕地生态环境具有明显的区域特点和质量降低情况。一是河套、西辽河及土默川平原灌溉农业区，虽然农业生产条件较好，生产力水平较高，但因不合理的灌溉，土壤次生盐渍化渐趋严重，化肥、农药和地膜等导致的环境污染逐年加重；二是大兴安岭南麓嫩江流域旱作农业区，年平均降水量多在400毫米左右，土壤基础肥力较高，旱作农业比较稳定，但由于经营粗放，土壤肥力下降明显，局部坡耕地水土流失加剧，耕地生产力降低；三是西辽河上游、燕山山地丘陵、阴山南北丘陵及鄂尔多斯高原旱作农业区，属于农牧交错生态脆弱带，降水少，土壤基础肥力低，季风变化强烈，地形起伏较大以及掠夺性开发利用，形成干旱瘠薄，水土流失，风蚀沙化、低产脆弱的生态经济特征。全区性的耕地生态环境问题，主要是水土流失，风蚀沙化、肥力下降和灌区次生盐渍化等。据统计，沙化耕地面积占自治区耕地总面积的23.5%，全区坡耕地中66%的面积有严重水土流失问题。

3.内蒙古自治区土地整治精准治贫路径探索

探索开展土地整治对精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫路径，设计土地整治扶贫主体、扶贫对象、扶贫方式、扶贫内容和扶贫保障的综合性精准推进方案，建立因地制宜、分类推进的土地整治精准扶贫靶项路径。

3.1土地整治精准识别路径

土地整治精准识别是指运用工程、技术等对扶贫地区土地利用产生不利影响的因素进行整治，以此将贫困者平等、无遗漏地纳入扶贫体系，最终使土地利用达到适宜或最佳状态，而这种状态与被整治土地单元的自然、经济、环境要素相吻合，并能实现土地整治技术应达到的功能。而传统式土地整治扶贫缺乏对贫困群体的细致研究，对底层贫困者的具体脱贫需求、贫困程度不明。同时，由于扶贫对象瞄准贫困地区，未精确到村到户，扶贫项目到底帮了谁、帮了哪些方面，扶贫主体不明。因此笔者认为，应从时间与空间两个维度进行土地整治精准识别。

（1）土地整治精准治贫时间维度选择

当土地整治扶貧地区被定位后，需要进一步对土地整治从时间维度上进行判断。土地整治时间维度选择是指在一定时期一定的生产力水平的条件下对土地整治开发可行性和位序进行评估和分析，选择在恰当的时机开展土地整治，以达到最佳社会、经济和生态效益。从时间维度上讲，土地整治主要受土地整治潜力、土地整治迫切度和农户意愿三个方面影响。

（2）土地整治治贫空间维度识别

土地整治治贫空间维度识别，就是对土地整治项目规模从空间维度上进行“度”的测量与把握。规模太小，达不到预期的效果和各项资源的浪费，效益不高；规模太大，资金需求大，另外整治出来的耕地可能会超出了扶贫地区农业劳力生产经营能力。土地整治空间维度识别可以从两个角度进行分析，一是从需求角度，即土地整治区内多少农地需要进行整治；二是从供给角度，即以土地整治扶贫资金量和可用资源来确认土地整治区内农地整治规模。

3.2土地整治精准帮扶路径

土地整治精准帮扶是指土地整治扶贫措施差异化、造血化、创新化。长期以来，解决贫困问题一直被看成是政府或有社会责任感的慈善机构仲出援助之手，被称为“输血式扶贫”，这样并不能使贫困群体从根本上脱贫，相反却使这一庞大群体的依赖性日益增强，使投入其中的经济资源也无从发挥效率。且扶贫措施针对性差，方式单一。而精准帮扶则要求，通过挖掘、满足贫困者的真实需求，有针对性的按需差异化帮扶，刺激其内在脱贫动力与创造力，实现由输血到造血的转变。

（1）以改善贫困地区生活条件为前提，稳妥推进农村建设用地整治农村建设用地整治以推进土地节约集约利用为出发点和落脚点，以“空心村”、废弃地、闲置地整治和乡（镇）企业用地整治为重点，稳妥推进农村建设用地整治，加强基础设施与公共服务设施配套建设。严格控制增减挂钩规模与范围，合理使用节余指标，确保土地增值收益返还贫困地区，促进城乡一体化发展。

（2）以改善贫困地区生态环境为目的，切实加强土地生态环境整治要以提高生态环境质量为核心，整体推进土地生态环境整治。加快部署推进全区土地整治规划确定的土地复垦重大工程和生态建设地区农田整治重大工程。积极实施贫困地区土地生态环境整治示范工程，在加强退化土地生态环境建设和生态功能区保护的基础上，结合退耕还林、退牧还草，治理水土流失，推进土地生态环境综合整治，提高退化土地生态系统的自我修复能力，增强防灾减灾能力。

（3）以改善贫困地区农业生产条件为重点，大力推进农用地综合整治。农用地整治指通过综合整治耕地及其间的道路、林网、沟渠、零星建设用地等，有效耕地面积的增加和耕地质量的提高。土地整治中农用地整治任务是以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，加强农田基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。通过土地整治和扶贫开发相结合的途径，坚持土地整治项目和资金安排向贫困地区倾斜，以促进农业增效、农民鞥收和农村发展为出发点和落脚点，在广大贫困地区大力推进以农用地整治为重点的土地整治工作，以田地平整、农田水利、田间道路等项目工程建设为依托，着力改善贫困地区生产条件。

（4）以机制创新为动力，切实发挥土地整治在促进扶贫开发中的平台作用。建立健全以政府为主导、以土地整治为平台、部门协调联动、整合资金、集中投入的扶贫开发工作机制，努力形成大扶贫格局，整合各方力量共同促进贫困地区发展。以实施土地整治项目为契机，加强对贫困地区农民的培训，提高农民自身发展和脱贫致富能力。积极探索市场化运作模式，吸引社会资金参与土地整治和扶贫开发工作。对基础条件较差的贫困村，结合新农村建设，按照“整体推进、基础先行、面貌改善、提升功能”的思路，坚持基础设施、新型村庄、产业发展和社会管理综合配套，抓好村庄整治，优化村容村貌，改善生活生产条件。同时加强贫困地区基础设施建设，加强农田水利建设，增强贫困地区农业综合生产能力。

3.3土地整治精准管理路径

（1）加强基层组织建设，把好“人才关”

土地整治是从编制规划、制定政策、筹集资金，到组织实施都要在各级政府的统一领导下进行，在政府的统一领导下，集中各部门的优势，形成人力、物力、财力的合力，综合运用法律、行政、经济、工程和科技手段，取得经济效益、社会效益、生态效益相统一的综合效益。同时注重加强基层组织建设，打牢基层组织的战斗堡垒作用和致富带头作用，切实转变工作作风，密切联系群众，为土地整治扶贫项目顺利实施提供强有力的组织保障。

（2）因地制策，高标准规划

在土地整治扶贫中，土地整治要与实施土地用途管制相结合，对不符合规划确定用途的土地，要通过开展土地整治进行调整，围绕土地整治规划，综合考虑各种工程措施和群众意愿，做好工程设计，确保工程按设计实施，为扶贫地区整治工作营造较好的氛围。以深化土地制度改革为契机，理清和明确土地权属关系，一是土地整治前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理前权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，防止引发土地纠纷；三是要注意保护农民利益，稳定土地承包经营权，对整理后确需对承包地进行适当调整的，要充分尊重原土地承包经营者的意愿，努力盘活农村土地资源，增加农民土地财产性收入。

（3）严格监管，专款专用

必须严格按财政预算管理的有关要求，严格执行资金的使用和管理制度要规范项目预算的编制和申报；要强化项目评估和预算审查，确保项目预算的真实、可靠和可行；要强化预算执行的管理和监督检查，追踪问效要按照事前审查、事中监督、事后检查的要求，建立健全资金监督检查制度，定期不定期地开展项目资金专项检查，强化资金的管理监督，严禁资金被挤占挪用，切实把全部资金用于项目建设和管理；要建立健全项目承担单位资金内部稽核制度，并自觉接受财政审计、纪检监察等部门的监督检查，确保资金使用效果。

（4）精准管控，发挥示范作用

土地整治项目涉及土地平整、农田水利、田间道路、林网工程等环节，专业技术水平要求很高。除项目现场负责人和监理外，还需要扶贫地区政府部门成立督查组深入到乡镇项目建设现场进行检查，一是按照规划设计和施工图纸进行施工监督，维护工程规划设计的严肃性；二是按照设计标准对施工中的材料进行取样检验，凡是不合格的材料一律不准使用；三是对每一项工程都进行随时检查，发现质量问题及时处理；四是对项目建设形成的各类文档、财务资料进行了组卷建档，并指派专人专柜管理，确保了信息资料的完整。

参考文献：

[1]郑瑞强，曹国庆.基于大数据思维的精准扶贫机制研究[J].贵州社会科学，2015。

[2]杨定玉少数民族地区精准扶贫问题研究述评[J].民族坛，2016。

[3]任佳，薛剑，贾文涛扶贫开发，土地整治如何“锦上添花”[J].中国土地。