开封市创新做好机构编制监督检查工作的实践与思考

刘岩

党的十九大报告为推进机构和行政体制改革作出了决策部署，提出了要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”“统筹使用各类编制资源”“转变政府职能，深化简政放权”等。对于机构编制部门来说，这既对我们提出了新的目标和要求，又为我们“以监督推动工作开展、以检查促进改革落实”提供了动力。在具体实践中，开封市坚持“精准、紧前、长远、创新”八字方针，不断创新机构编制监督检查工作理念和思路，探索拓展新渠道和新方法，为进一步深化机构和行政体制改革、破解政府机构编制难题、维护机构编制纪律提供了坚强保障。

一、开封市机构编制监督检查实践成效

开封市编办在加强宣传教育、健全举报督查机制的基础上，力求创新监督检查工作模式，在平台建设、渠道依托、时机环节、方法手段、制度规范等五个方面，探索出了一些行之有效的做法。

一是依托四个平台，建立“互联网+监督检查”模式。以现有的信息化平台为支撑，整合出了“互联网+监督检查”工作模式，为监督检查工作的具体开展和决策提供依据与证据。四个平台分别为：机构编制云平台、实名制管理系统、河南省政务服务网（开封市政务服务四级便民平台）、开封市电子政务外网。机构编制云平台（包含手机APP），主要提供“三定”规定、权责清单、行政审批事项的查询比对功能，既能查询选定县区和部门的机构编制核定实有情况、权责清单和审批事项的核定实有情况，又能提供县区和部门间同类事项的对比分析。实名制管理系统（网络版），主要提供机构编制、在编人员、职数配备等数据查询统计和预警，并通过动态分析机制，将超（空） 编、职数核定配备、岗位空缺、财政供养人员数量、年龄学历结构等信息梳理制作为动态图表。河南省政务服务网（开封市政务服务四级便民平台），分为政务服务受理平台、数据共享平台、行政审批电子监察平台、公共信用信息监管平台四个子系统，主要提供政务服务网上审批和便民服务事项的实际运行情况。开封市电子政务外网，主要用于非涉密文件的交互和查询，以及与目标县区和部门的沟通交流。

二是前置督查时机，完善预防和动态监管机制。将监督检查工作的重心从事后查处为主向事前事中预防转变，从以纠正惩处为主向整改与绩效评估并重转型。首先，监督检查时机提前。由机构编制部门审批决策的事项，如在行政体制改革、政府服务转型升级、重点领域体制机制改革等工作开展前，在法规政策执行、机构编制审核、领导职数核定等方面进行把关和监督。其次，建立日常评估体系。探索机构编制评估办法，将机构设置及职能配置、编制核定及人员配备、领导职数核定及配备、工作机制运行、权责清单落实、机构编制管理规定执行等内容作为指标，按照不同权重进行量化计分，作为办理机构编制事项的重要依据。最后，创新审计方法手段。探索总结出了“七步走”审计程序、“三位一体”审计方法和“约谈促整改、通报推整改、暂停逼整改”三种督促整改自处理手段等创新做法，加强对主要领导维护机构编制纪律情况的审计督促，促进监督检查“高屋建瓴”、有的放矢。

三是善借专项督查，联合强力部门共同开展检查。借助巡视巡察、“三超两乱”专项治理、“吃空饷”专项督查、市委市政府日常督查等专项督查，与相关强力部门联合，共同维护机构编制纪律。配合巡视巡察组工作，实时了解群众反映的涉及机构编制事项的问题，及时调查核实相关情况并进行反馈；参与“三超两乱”专项治理，与组织部门一起，加强机构设置和职数核定相关业务知识的培训，探索建立领导职数管理使用台账和职数预审批制度；参与“吃空饷”专项督查联合检查组，对涉及“吃空饷”的人员，坚决核销其占用的编制，对涉及“吃空饷”的单位，坚决收回其空余编制。配合市委市政府督察局开展日常督查，重点对各县区行政体制改革、简政放权、权责清单、清理规范许可证明工作落实情况进行督导。

四是拓展方法手段，不断提高监督检查质量效益。加强机构编制监督检查，不断创新完善监督检查办法。第一，适时暗访和侧面了解。对正面检查难以了解实情，或者检查结果需要进一步验证的问题，在前期明确主题和线索的基础上，抽调精兵强将对涉事单位进行暗访，并适时对外围关联单位和相关人员开展调查取证，保留声音和影像资料。第二，采取独特的方法路径。如通过查阅内部通讯录，检查是否存在擅自增设内设机构和超职数配备等现象；通过登录门户网站，检查是否存在机构改革不落实、机构整合未完成或明合暗不合等现象；通过电话个别了解，检查是否有“吃空饷”、混编混岗或其他隐瞒未上报事项。第三，建立进度追踪机制。实时掌握各项工作开展及落实情况，如对编办审批的用于公开招聘、政策安置、人才引进等渠道的编制，力求在考录、面试、筛选等环节全程跟踪监督，确保编制专项使用和真实有效。第四，加强自身监督检查。将对自身大项工作的督促落实纳入到机构编制监督检查体系中，通过督查各级机构编制部门业务工作开展进度，推动各项工作保质保量按时完成，使监督检查机构成为机构编制部门的“小督察局”。

五是完善办事制度，规范工作流程和标准。根据新形势新任务，针对重点工作，开封市编办对原有的《开封市机构编制委员会工作规则》《开封市机关、事业单位机构编制管理意见》《机构编制事项事前沟通制度》《市编办“12310”举报电话受理工作暂行办法》等制度进行修订完善，出台了《开封市政府部门机构编制执行情况评估办法》《开封市政府工作部门权力清单和责任清单运行监管与动态调整暂行办法》等规定和操作细则，并下发了《关于进一步规范事业单位机构编制管理的通知》《关于开封市城乡一体化示范区机构编制管理工作的通知》等通知要求，为开封市开展好机构编制监督检查工作提供了更明确的依据。

二、遇到的困难和不足

一是监督检查法律法规需要进一步完善。目前，机构编制监督检查工作现有的法规政策不够健全，各项条目论述相对笼统，更注重静态问题的监督，动态管理方面缺乏规范和指导，对一些时效性较强、管控能力要求较高的工作，如实名制管理、行政审批规范、机构改革落实、权责清单运行等，缺乏上下一致的具体规定和措施，亟需进一步修订完善和制定细则。

二是调查取证方法手段需要进一步加强。一方面，一些机构编制事项缺乏简单有效的调查方法，如对政府职能转变、行政审批、权责清单制度落实等方面的监督检查，要么繁复耗时耗力，要么缺乏验证措施，亟需上下一致、行之有效的方法和标准。另一方面，在实际检查中发现，个别县区针对查出的问题，还有“补文”“补依据”等现象，造成个别机构编制事项存在人为的“可逆”情形；有的县区历史遗留问题较多，积累时间较长，牵涉面较广、较复杂，为调查取证带来很大困难。

三是信息化建设广度深度需要进一步拓展。目前，机构编制监督检查部门没有自己的信息化平台，“12310”举报电话不仅存在宣传力度不够、覆盖面窄的缺点，也有通信技术滞后、不能实时传递图文证据等不足，依托的其他信息化平台还存在不兼容、不专业、不专用等问题。如实名制管理系统和电子政务内网，采用C/S架构（Client/Server，客户端/服务器端），需要在专用机房使用，需要使用专门客户端软件，需要别的业务科室配合，且存在保密要求高、数据交互复杂等不便。又如政务服务网等平台，由于各单位信息化水平参差不齐，网上办理事项不能达到全覆盖，个别单位只能看到指南，不能监督实际运行情况，成为监督检查的信息盲点。

三、意见建议

一是进一步深化细化法规政策。目前，机构编制部门自身的执行手段有限，处理违规违纪问题往往使用口头提醒、告诫和建议等手段，缺乏执行力和强制力。应加大机构编制法制化建设力度，尽快修订和完善相关法规制度，更加明确违规违纪行为的条目和解释，明确对应的处理手段，提供更具刚性的依据和更具体的措施；强化执法队伍建设，赋予机构编制部门更多执法权限，使其获得更有力的纠错能力和约束能力；对时效性不强的《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》进行重新审定，对条目较为笼统的《机构编制监督检查工作暂行规定》尽快出台实施细则。

二是进一步完善规范程序机制。要进一步明确监督检查各项工作的程序、内容、方法、时限和要求，制定定性、评价、处理的统一标准，对评价打分、责任划分、处理处罚、问题移交等指标进行细化分解，为各地提供“拿起来就能用”的指南性质的制度。要不断创新方法渠道，将审计、评估、巡视巡察等作为日常核查监督的重要抓手，作为检查机构设置合理性和人员编制配备科学性的有效手段，作为推进政府机构改革和职能转变、全面深化改革的重要助力，不断促进机构编制监督检查工作的开展。要建立纪检监察、组织、财政、人社、审计、机构编制等部门各司其职的配合和制约形态，形成相关机制和制度，使检查行为齐抓共管、检查结果“一花多果”。

三是建立监督检查专项信息化平台。采用B/S结构(Browser/Server，浏览器/服务器)，建立“四位一体”、互联互通的监督检查信息化平台，包括四个子系统——查询对比系统、预警分析系统、履职监测系统和资料共享系统，形成大数据“云”平台，作为处理问题和人员的实时动态依据。查询对比系统为对现有数据提供快速查询和对比功能，简化减少监督检查程序和时间；预警分析系统用于对已经和即将违规违纪的县区和部门进行预警提示，并对分析该事项原因和处理办法提供分析工具和政策建议；履职监测系统与政务服务网对接，对各单位深化改革和履职尽责实际运行情况进行实时监测；资料共享系统可用于搜集各地机构编制部门的文件报告和经验做法，供大家交流学习、共同提高。