国外典型军民融合发展模式的借鉴和启示

谭清美 杨凌波 Jhony Choon Yeong Ng

在我国，军民融合上升为国家战略，正由初步融合向深度融合发展，这是一个不断深化、自主创新的过程。然而，在这个发展过程中，借鉴国际经验是必要的。从世界军民融合发展史来看，典型国家如美国、俄罗斯、英国等基本上都经历了“军民分离”到“以军养民”再到“军民融合”的发展历程。当前，军用科技与民用科技、国防建设与经济建设相结合已成为世界主要大国富国与强军的根本选择。借鉴发达国家军民融合发展的成功经验，对于探索军民融合深度发展路径和方式，落实军民融合发展国家战略，具有重要意义。

典型国家军民融合发展动因及策略

国防建设与经济建设的耦合形态，是由战争技术形态、预设战争形态和国家经济实力等因素的变化决定的。典型国家军民融合发展的动因可归结于三个方面：

一是技术形态变化决定着战争形态变化。技术形态发展史决定了战争形态发展史。古代技术水平决定着军民一体，军就是民，民就是军;冷兵器时代的技术水平决定着军民各有侧重，但军民之间没有明晰的界限;热兵器之后，军民分解逐渐清晰起来。然而，随着科学技术水平的进一步提高，战争形态不断升级，军民之间的界限逐渐进入一个升级版的模糊阶段。因此，军民融合发展已逐渐成为典型国家的重要发展战略和模式。20世纪70年代末、80年代初，随着新军事科学技术普遍传播，军民融合迎来空前发展机遇期。这一阶段，美、英、法等国都制定了有关军民融合的国家战略。美国国会、总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构，通过颁布法律和制定相应发展战略来落实军民融合战略及具体实践方案。如今，信息化技术空前发展促使战争形态发生革命性变化，这也就决定着更高阶段的军民融合发展。

二是战争形态变化促进军民融合体系形成。古代战争原本是军民一体的，冷兵器时代也没有明晰的军民分界。一战时，武器装备生产的种类不足百种;二战时，武器装备生产的种类上升到160多种，武器种类几乎涨了一倍;到了海湾战争，武器种类上升到一千多种。武器装备种类剧增，对资源的需求加剧，致使典型国家不得不加强军地资源优化配置。如今，信息战、网络战、空天一体战等战争形态重新定义了战争的空间概念，其对资源的需求完全打破了传统意义上军与民的界限，也打破了需求与保障的界限。因此，军民融合体系的形成成为一种必然。目前，军民融合发展已成为世界主要国家共同的政策取向。

三是国防预算趋紧促使实施军民融合战略。金融危机后，典型国家的资源约束条件发生变化，为节约利用有限资源，迫切要求打破军用与民用的藩篱。这些国家主要采取将“军”和“民”纳入联合系统的举措以实现社会整体资源的高效流通与优化配置。有学者指出，未来十年内美国的国防预算会回到“911事件”发生前的水准，即美国国防预算将要削减一半。在这种情况下，军民一体是实现全社会资源优化配置的必要条件。现代战争具有节奏快、消耗大、保障需求复杂、对经济社会依赖强等特点。因此，战争潜力融于整个经济社会发展的大格局之中，是赢得现代战争的必由之路。

新一轮科技革命与产业革命，促使新军事变革不断深化，军用技术与民用技术的结合面也不断扩大、军民融合程度也越来越高;同时，现代战争对科学技术的依赖性越来越强。因此，典型国家在推行军民融合战略过程中，对融合层次低、融合范围窄、融合程度浅等突出问题采取了优化策略。

宏观上，优化组织体系、形成军民融合体制结构。为解决阻碍军民融合发展的技术难题，打破军民融合发展的技术壁垒，美国实施国防工业与民用工业同技术、同标准、同经营策略、同生产方式等措施，构建军民一体联动、军品和民品共举的融合方式。与此类似，俄罗斯在推进军民融合发展战略时，主要采取政府主导、顶层设计、发挥国防工业的辐射和引领等举措。

实践中，制定军民结合、寓军于民的发展规划。在推进军民融合过程中，如果说美国政府内阁层的决策调控主要是负责营造政策环境的话，那么，落实和支撑这些政策的，就是各种科技计划以及负责和管理这些计划的机构。反观日本，防卫厅（省）长官具体负责武器装备发展和采购计划的监督执行，其下属的技术研究本部是国防科研的管理机构和唯一的军方科研中心，采购合同本部是日本自卫队唯一负责采购工作的执行部门，它们直接由防卫厅（省）长官负责。实践表明，经过这种由上到下的多方协商最终形成的计划和决议往往能得到政、军、民三方面的一致同意，并能协调一致地采取行动，促进相关有效政策落到实处。

生产上，积极扶持民企参与国防产品研制。2003年美国出台的《国防工业转型路线图》强调，必须改变主承包商控制國防市场的局面，引导和鼓励掌握创新技术的中小型企业进入国防领域。法国国防部武器装备总署明确提出，鼓励中小企业参加武器装备采办的竞争，特别是在分系统和设备一级。为确保中小企业获得军品科研项目，武器装备总署专门留出采办计划的10%作为中小企业的竟争项目。俄罗斯认为，军民两用技术在国防领域可占70%以上，利用军民两用技术是当今科技领域的一个关键问题，加上俄罗斯先进的军事技术成果，因此，俄罗斯完全可利用其国防工业独一无二的生产和科研潜力，大量生产品质优良和富有竟争力的民用品。德国在国防科研领域也非常注重发展军民两用技术，以加快发展军民两用技术作为科研重点，强调军用与民用的合作与协调，促进工业界参与军民两用技术的开发。

制度上，采取统一标准、提高军事需求透明度。美国国防部高级研究计划局（DARPA）和美国各军兵种均设有专门机构，负责军事需求发布，并建立了动态发布军事需求制度。按照军用信息资源共享的原则和规定，有条件地逐步公开军用信息源，增强民用企业参与完成军事需求任务的主动性。德国国防部尽量采用民用标准和产品，节约军费开支，解决发展武器装备与财政力量有限的矛盾。德国装备部门现已普遍认识到，不应该追求技术上的“最佳”方案，发展“最好”、“最先进”的武器，而应发展经济上可承受、技术上可行的武器。

典型国家军民融合发展模式

由于国家战略、国防工业基础、民用工业基础和科技发展水平存在较大差异，各国军民融合发展模式均具有独特性。如何借鉴国外经验和成就探索出一条具有中国特色的军民融合发展道路，实现富国、强军、利民的有机统一，是一个亟待解决的问题。

以美国、欧盟为代表的“军民一体化”发展模式和政策：

战后，美苏两国展开了长期的军事竟赛，这个阶段美国实行军民分立的发展模式。冷战结束后，为保持国防工业长久发展，美国主要采用“军民一体化”的发展模式。主要采取调整军工部门和企业、促进军工部门和企业间交流合作、推进军用与民用技术双向转移等措施，达到国防建设和经济发展良性互动的目的。首先是起步阶段（1992～1994年），美国政府從消除军民融合发展的技术障碍、打破军民融合发展的技术标准壁垒入手，逐步建立“无缝”的国家科技工业体系。其次是军民结合阶段（1995～2006年），主要是引导具有创新活力的中小企业进入国防领域。第三个阶段是深度融合阶段（2007～2011年），引导军用技术和民用技术同台竞争，进一步提高国防发展的经济性。最后是军民融合一体化阶段（2012～2017年），主要是完善技术转移绩效评价指标，建立健全国防全球采购体系。

以俄罗斯为代表的“先军后民”发展模式和政策：

前苏联解体后，俄罗斯为化解过剩的军事生产能力，启动了大规模的军转民计划，采用“先军后民”的发展模式，在新的市场经济条件下形成军、民品市场的良好对接，该模式既想避免军民分离弊端，又不想放弃军工体系。但由于俄罗斯经济实力欠佳，许多关于军转民的政策难以实施，因此还需进一步探索发展。俄罗斯推行军民融合的政策主要有：推动军工技术转向军民两用技术;制定并实施“双重用途技术”的总统计划，充分利用军民两用技术;加强军民两用技术出口。不断出台政策对军民两用技术出口进行监控，规范军民两用技术出口合作。

以以色列为代表的“以军带民”发展模式和政策：

以色列面对的国际、国内环境的特殊性，支持主体的多元化，国际关系的敏感性等因素决定了其“以军带民”的发展模式具有独特性。“以军带民”融合模式决定了以色列国防产业成为社会经济和产业发展的领跑者。将部分国有军企转化为民企是以色列推进“以民代军”根本措施。支持军用技术成果向民用产品转化，是以色列长期的政策取向。法律上，明确区别对待国防工业的“军转民”。政策上，支持军工技术人员投身于“军转民”事业，为民企带去先进的技术和经验。有条件地支持军工企业收购民用企业，分散经营风险;支持和鼓励社会资本推动军民技术双向转移和转化;允许民营企业进入准军用市场，在部分行业实现“民参军”;在国防领导体制上实行文官领导国家武装力量的制度。国防领导的体制是总理——国防民——总参谋长这一架构。

日本为代表的“以民掩军”发展模式和政策：

战败国的性质决定了日本施行“以民掩军”模式，即依靠民间企业实现军用技术和武器装备的创新与发展，建立军民融合国家创新体系。但是，由于日本对美国的依附关系、民间企业自身利益至上的缺陷，使得复杂武器系统的自主研发能力相对落后于世界先进国家。日本以“以民掩军”瞒世策略，建立政、军、民结合的国家决策制度，实行高度集中的一元化管理，全面推动军民融合实践。鼓励军工企业发展军民两用技术和产品，扩大民品生产规模，保障军工产业持续发展。对于研发、生产军品的民用企业提供财政补贴，激励他们进行军品研发和生产。

发达国家军民融合模式和政策的借鉴和启示

从典型国家推进军民融合发展的模式和政策措施可以看出，军民融合发展的本质是整合军民双方资源优势，实现军民之间资源的协调利用，最大限度推动国防建设和经济建设协调发展。

建立军民产品统一标准规范，消除军民融合的技术壁垒。军民产品统一标准规范是军民融合发展的根本技术前提。目前我国军用产品和民用产品执行的标准不同，形成了军民融合的技术壁垒。借鉴美国建立的军品和民品统一的工业基础，我们也需对军用标准和民用标准进行统一规范，构建军民两用的技术标准。比对分析民用标准和军用标准，对相关标准进一步完善，逐步扩大军品和民品的通用化、标准化和系列化程度。

健全军民两用技术发展的法律、法规和政策。健全的法律、法规和政策体系，是军民融合发展的根本保证。虽然美国、以色列、日本、俄罗斯等国家军民融合发展环境不同，但均比较重视军民融合的制度建设。美国出台一系列法律法规建立“无缝”工业基础，重点发展军民两用技术;俄罗斯通过制定法律法规监控技术出口，保持高技术武器装备的研制生产能力等等。有鉴于此，我国也需出台一系列法律法规和政策，为军民融合发展提供良好的保障;尤其须制定投资和税收优惠政策来促进军民两用技术的发展。

军民融合政策与经济社会发展实践相协调。军民融合政策的适用性是其有效性的决定因素。俄罗斯虽然经过十几年的“军转民”，军民融合有了较大的发展，但是由于整个国民经济实力不够强大，军民融合发展政策与经济发展路径之间存在断层，导致俄罗斯军民融合发展的相关法规实施效果不佳，军民转化项目成功案例不多。因此借鉴俄罗斯军民融合发展模式的经验，我国在制定军民融合发展的法律法规和政策时，必须考虑符合我国经济社会发展的实际形态，保证法律法规和政策能够高效实施。

选择适合本国国情和军情的军民融合发展模式是否符合国情决定着军民融合发展模式存在的必要性。各国经济发展水平、社会制度、国防工业发展不同，各国军民融合发展模式也各具特色，如美欧的“军民一体化”、日本的“以民掩军”、以色列的“以军带民”等等，均是根据本国国情选择有特色的军民融合发展模式。我国的军民融合发展模式也需符合我国国情和军情，具有中国特色。我们的国家是党领导的国家，我们的军队是党领导的军队;我国仍然处在社会主义初级阶段，尽管经济总量可观但人均财富不高;人口众多，民族多样。因此，军民融合发展必然需要中央统一领导、统一部署。目前看来，顶层设计、中层协调、基层落实，是我国军民融合发展的可行模式。