运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制研究

胥爱欢 李红燕

（中国人民银行广州分行 广东广州 510120 中国人民银行河源市中心支行 广东河源 517000）

近年来，随着我国现代金融体系建设的稳步推进，金融周期与经济周期叠加和共振带来的负面影响越来越大。一方面，金融业通过乘数效应和加速效应加剧经济周期的波动从而影响经济平稳发展；另一方面，金融资源错配加剧金融风险积累从而影响经济稳定（范小云等，2017）。银行业在我国金融业中占据主导地位，因此，建立和完善银行业逆周期监管和调节机制就显得十分必要。近年来，我国在建立和完善宏观、微观审慎监管框架，构建银行业逆周期监管和调节机制方面，积极吸收和采用《巴塞尔协议III》提出的逆周期缓冲资本、动态拨备制度、贷款成数、压力测试等监管手段，并结合中国银行业监管实际做了一系列改进和尝试。但是，在日常银行业微观监管中，金融监管部门更偏好于短期效果明显的行政手段，金融监管的市场化程度不高，客观上不利于银行业逆周期监管和调节工具作用的充分发挥；银行业监管中的道德风险、逆周期调整成本偏高等难题仍未得到有效解决（何德旭，2017；王学菲，2017），在运用市场化方式抑制银行业顺周期效应、主动防控银行业系统性金融风险方面还有待加强和完善。为此，本文提出创设救助保险基金、推进或有资本债券发行市场化和设立信贷市场平准基金，进一步完善银行业逆周期监管和调节机制，以期为我国建立与现代化经济体系相匹配的金融监管和调节机制提供理论参考。

一、运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制的必要性和可行性

（一）运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制是主动防范化解系统性金融风险的客观需要

党的十九大报告明确提出，要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。第五次全国金融工作会议则将防控金融风险作为金融工作的三项任务之一。2017年12月，中央经

本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。济工作会议进一步将防范化解重大风险作为今后3年决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首，并强调打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。银行业在我国金融体系中占绝对重要地位。因此，做好银行业金融风险防控至关重要。而破解银行业金融风险防控难题，关键在于完善监管机制、提升监管水平，特别是增强运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制的能力。

（二）运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制是构建现代金融监管机制的迫切需要

当前，我国金融体系的风险总体可控，但由于多种原因，仍然处于风险易发、多发期，面临的形势依然复杂严峻。比如，银行业金融机构不良资产反弹压力仍然较大，部分银行业金融机构内控机制不健全，影子银行存量依然较高，违法违规金融行为时有发生。由此构成的“灰犀牛”和“黑天鹅”隐患依然威胁着我国的金融稳定(郭树清，2018)。为此，第五次全国金融工作会议提出，要着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。这就要求我国必须加快推进构建现代金融监管机制，运用市场化方式完善金融业特别是银行业的逆周期监管和调节机制，筑牢金融安全防线，提升金融风险的应急处置能力（马腾跃，2018）。

（三）运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制是促进金融与经济良性循环、共生共荣的现实需要

第五次全国金融工作会议指出，实体经济是金融的根基，金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融立业之本。然而，当前我国金融与经济在形成良性循环、共生共荣关系方面还存在着诸多不足之处。比如银行业金融机构在经济上行期盲目放贷、在经济下行期过度惜贷，加剧了金融资源错配和经济顺周期波动，造成经济金融风险积累。这些现象出现的重要原因在于，金融监管跟不上经济金融发展的步伐。重构金融与经济良性循环、共生共荣关系，关键在于提升金融监管能力（王兆星，2016）。随着我国更高层次的开放型经济快速发展，金融业对外开放步伐明显加快，金融监管要能够适应开放型经济金融发展的新要求，就必须加强与国际监管规则接轨，充分发挥市场机制在提升金融监管能力中的作用（周小川，2016），重点是运用市场化方式完善金融业特别是银行业逆周期监管和调节机制。

（四）现代金融体系构建与金融监管体制改革实践为运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制创造有利条件

党的十八大以来，我国金融业保持快速发展，金融产品日益丰富、金融服务普惠性增强、金融改革有序推进、金融体系不断完善、人民币国际化和金融双向开放取得新进展，金融监管能力进一步提升（李思敏，2016）。在多层次资本市场建设方面，主板市场、新三板市场、区域性股权市场、柜台市场组成的多层次股权市场稳步运行，债券市场、期货与衍生品市场发展迅速；在金融监管方面，成立了国务院金融稳定发展委员会，将银监会和保监会的职责合并，组建银行保险监督管理委员会，并相应进行了职责调整，形成了新型金融监管框架。现代金融体系不断健全和金融监管体制机制改革实践的持续推进为运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制创造了有利条件。

二、运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制的主要目标

（一）建立健全防范化解银行业系统性风险的监管和调节机制

防范化解银行业系统性金融风险的关键在于充分发挥资本对银行机构经营行为的约束作用。目前，金融监管部门主要侧重于制定监管指标、强化金融监管来发挥资本对银行机构经营行为的约束作用，未能与银行机构市场化经营行为进行有效对接，使得市场机制在防范化解银行业系统性金融风险中的作用未能得到充分发挥。现代银行业监管的一个重要特征就是运用市场化方式完善银行业监管和调节机制。具体而言，就是要运用金融工具、金融市场完善银行业逆周期监管机制，增强金融监管的适应性、针对性、灵活性，减少银行机构经营行为的顺周期效应和道德风险，优化金融监管对银行机构经营行为的激励约束机制，激发银行机构提升抗风险能力的主动性、积极性，为建立健全防范化解银行业系统性风险的监管机制创造有利条件。

（二）减少银行业顺周期效应带来的负面影响

金融业是典型的顺周期行业，而银行业在我国金融体系中占绝对的主导地位，因此，银行业顺周期的特征更加明显。目前，金融监管部门对银行业顺周期经营行为的监管和调节主要通过行政干预、金融监管、道义劝告等方式，市场机制在其中的作用不明显、地位不高，因而政策效果并不理想（熊劼，2017）。完善银行业逆周期监管和调节机制，可以考虑运用市场化方式，抑制和平滑银行业顺周期经营行为，减少银行业顺周期效应带来的负面影响。具体而言，在银行业逆周期监管和调节机制的约束下，充分发挥市场机制的作用，当外部环境有利时，银行机构即使面对信贷需求增加、借贷者内部评级较高，仍能够保持稳健的经营态度，并预留资本和市场调节基金以对冲未来可能出现的金融风险；当外部环境不利时，银行机构能够运用预留的资本进行风险对冲，并在市场调节基金的作用下使得信贷投放规模保持在合理水平，减少银行业顺周期效应带来的负面影响。

（三）促进金融与经济良性循环、共生共荣

金融周期特别是银行业周期与经济周期叠加产生的共振会加剧经济金融资源错配，不仅会加大经济周期的波动频率和幅度，而且会对经济金融风险的积累产生助推作用。促进金融与经济良性循环、共生共荣，不仅需要政策引导、金融监管等手段，而且也需要运用市场化方式建立健全银行业逆周期监管和调节机制。

三、运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制的基本思路

（一）创设救助保险基金完善银行业逆周期资本缓冲机制

1.基本情况。救助保险基金是指在经济上行期要求银行机构在增加逆周期资本缓冲（高于最低资本充足率标准一定比例的资本缓冲储备）和购买价值金额相当的救助保险两者之间选择其一，约定在未来一段时间内如果发生特定事件或满足触发条件，救助保险基金会根据先前约定向银行机构注入规定倍数金额或约定规模的赔付资金作为资本补充①救助保险基金主要来源于Kashyap，Adrian和Diamond等（2008）提出的运用“资本保险”完善银行业逆周期缓冲机制的建议。。救助保险基金的资金来源主要包括银行机构购买救助保险缴纳的费用以及养老基金、主权财富基金、保险公司资金或是其他投资者的投资基金等。银行机构购买救助保险需缴纳的费用金额大小，主要取决于银行需要让救助保险基金承担的风险金额大小以及银行机构的风险评估状况（Kashyap et al，2008）。

为了避免违约风险，救助保险基金需要交由托管人托管(Adrian et al，2008)。若在未来约定的时间内发生赔付事件，银行机构需要补充的资本将由救助保险基金提供；若在未来规定的时间内未发生赔付事件，救助保险基金中相应部分资金将被投资者收回并获得投资收益。救助保险基金的赔付一般发生在银行业出现风险而陷入危机的时期，其发生概率相对较小，因而对投资者具有一定的吸引力。同时，救助保险基金又是在经济上行期募集，可以在一定程度上保证救助保险基金规模能够完全覆盖银行机构未来出现风险的资本缺口。此外，为了对保险赔付的触发条件提供参考标准，还需要制定和完善救助保险合同的标准格式。在设计保险赔付发生的触发条件时，既要考虑财务类、银行股票价格等先行指标，也要考虑先行指标持续恶化的适度期限（Kashyap et al，2008）。

2.作用机制。救助保险基金是一种主动防范化解风险、自主救助的机制，为银行业逆周期资本缓冲提供了自由选择的空间。在经济上行期，救助保险基金一方面使得银行机构可以较低的成本建立逆周期资本缓冲机制，向市场传递具有较强自救能力的信号，提升防范金融风险的能力；另一方面救助保险费用的大小，也向市场传递了银行机构可能存在的金融风险状况，能够对银行机构的经营行为特别是信贷扩张行为产生约束作用，有助于抑制其顺周期效应。在经济下行期，一旦银行机构陷入经营困难和需要资本补充，就可以按照先前约定由救助保险基金自动向银行补充资本，有助于银行机构加快从经营困难中恢复过来，避免银行机构由于融资困难而将风险扩散至金融市场。

3.主要优势。运用救助保险基金完善银行业逆周期监管机制，主要优势体现在以下三个方面：一是拓展了银行业逆周期资本缓冲方式的选择空间。由于银行机构与救助保险基金可以在救助保险合同中自主确定触发条件、触发时刻以及缴纳救助保险费用的大小，因此，具有较高的适应性、针对性、灵活性。救助保险通过市场化方式将银行机构未来可能出现的资本不足风险在市场中进行有效分散，使得保险赔付也可以作为银行机构补充资本的一种手段。二是降低了道德风险发生的可能性。银行机构需要缴纳的救助保险费用大小是银行机构与救助保险基金自由博弈的结果，体现出市场对银行机构未来可能承担资本不足带来的风险成本评估，通过市场约束、市场监督以及金融监管，可以有效减少银行机构逆周期资本缓冲过程中可能出现的道德风险。三是降低了银行机构补充资本的成本。救助保险相当于银行机构购买了一份“看跌期权”。相对于募集高成本的补充资本储备，救助保险基金的运用使得银行机构可以按照期权的价格为未来可能出现的资本不足提供相对较低成本的风险保障。

（二）推进或有资本债券发行市场化完善银行业逆周期资本缓冲机制

1.基本情况。或有资本债券是指当满足事先约定的触发条件时，必须按照一定的转化比率转化成实际资本的债券工具（Duffie，2010）。目前，巴塞尔委员会、美国、瑞士、欧盟等国际组织、国家或地区已经将或有资本债券作为创新资本补充方式引进逆周期资本缓冲机制，允许银行机构发行或有资本债券（Coffee，2011；Drehmann，2013；McDonald，2013）。我国在 2013年实施的《商业银行资本管理办法》就明确可以通过发行二级资本工具来补充资本。但是，我国或有资本债券发行机制存在市场化程度不高、转化比率设定不灵活等问题（郭桂霞等，2016）。今后我国应当着力推进或有资本债券发行的市场化，可以考虑在以下几个方面加强改进：一是将或有资本债券触发条件的设定从遵照金融监管部门统一规定②原中国银监会规定的“二级资本工具触发事件”是指以下两种情形中的较早发生者：一是原中国银监会认定若不进行减计，该银行机构将无法生存；二是原中国银监会认定若不进行公共部门注资或提供同等效力的支持，该银行机构将无法生存。改为由发行或有资本债券的银行机构与债券投资者自由博弈、自主决定，金融监管部门可给出触发条件供市场参考（Drehmann，2013）；二是针对目前或有资本债券只能作为减计型债券补充资本的问题，可以考虑允许或有资本债券转化为股权，转化比率由发行或有资本债券的银行机构与债券投资者自由博弈、自主决定；三是增加或有资本债券转化的灵活度，允许根据触发条件中指标的恶化程度分阶段转化（John，2011），以满足发行或有资本债券的银行机构在不同阶段对资本补充的需求。

2.作用机制。或有资本债券一旦市场化发行，在约定的触发条件出现时，债券就会自动转化为银行的股权资本，以满足银行机构由于资本未达到监管要求继续补充资本的需求。由于或有资本债券转化为银行机构的股权资本，会向金融市场发出该银行陷入危机的信号，从而引起金融监管部门和市场投资者的重点关注，对银行机构的股价和声誉造成不利影响，同时还会稀释银行机构的原有股权，因此，或有资本债券可以对银行机构的信贷规模扩张形成较强的外部约束，督促银行机构谨慎放贷、稳健经营。

3.主要优势。推进或有资本债券发行市场化以完善银行业逆周期资本缓冲机制的优势主要体现在以下两个方面：一是降低由于监管时滞造成的负面影响。目前，或有资本债券的触发条件是由金融监管部门根据相关监管规则作出的，不可避免地会出现监管政策时滞。而或有资本债券发行市场化后，可以在银行机构与市场投资者之间自由博弈、自主设定的相关指标满足触发条件时，及时将或有资本债券转化为股权资本，发挥资本缓冲作用，增强救助的及时性。二是降低对银行机构资本不足的救助成本。银行机构发行或有资本债券，一方面使得金融监管部门和债券市场投资者更加关注银行机构的经营行为，另一方面也增加了银行机构由于自身经营行为不当而需要付出的代价，从而增强对银行机构经营行为外部约束的有效性，促使银行机构提前自主化解风险，提高银行机构化解危机的主动性，从而降低由于银行资本不足而带来的救助成本。此外，或有资本债券的分阶段转化设计，也使得银行机构在危机发生前就可以逐步进行风险化解，有助于降低银行机构由于资本不足而产生的救助成本。

（三）设立信贷市场平准基金平滑银行业顺周期放贷行为

1.基本情况。平准基金是指政府通过特定的机构以法定的方式建立的基金，通过对股票市场的逆向操作，熨平股票市场非理性波动，达到稳定股票市场的目的（张堃等，2009；贺立龙等，2017）。比如，在股市非理性暴跌、股票投资价值凸显时，平准基金积极买进股票；在股市泡沫泛滥、市场投机气氛狂热时，平准基金积极卖出股票。由于信贷市场也存在着与股票市场类似的变化特征，银行信贷投放规模周期性波动，并且波动幅度比较大，容易引起信贷资源错配，不利于经济平稳健康发展，因此，有必要参考相关经验，设立信贷市场平准基金③信贷市场平准基金的思想主要来源于彭建刚、孙满元和黄宇焓（2017）提出的运用缓释乘数来逆周期调节房地产贷款的设想。。政府设立专门机构管理和运作信贷市场平准基金，基金管理机构可以参考存款保险管理机构的设置，既对银行机构放贷行为起到约束作用，又能够通过市场化运作实现基金价值和影响力的最大化。

2.作用机制。在经济上行期，信贷收益率较高，银行机构放贷冲动较大，信贷市场平准基金按照银行机构贷款规模的一定比率吸收资金，改变银行机构盈亏平衡点，约束银行机构过度放贷行为，在这个时期，放贷冲动越大的银行机构，上交的资金量就越大。在经济下行期，银行机构风险厌恶感和惜贷情绪上升，放贷动力不断弱化，信贷市场平准基金通过贷款贴息、信贷风险补偿等方式释放资金，改变银行机构盈亏平衡点，改善银行机构风险厌恶和惜贷情绪，促进银行机构贷款规模保持在合理水平，在该段时期，放贷越积极的银行机构，获得的信贷补贴就越多。信贷市场平准基金的资金来源主要包括两个方面：一是经济上行期要求信贷增速偏离长期适度增长趋势的银行机构上交一定比例的贷款收益，根据偏离的程度制定差异化上交比例④可以考虑借鉴国内外其他逆周期监管机制中相关转换指标的设计经验，结合我国银行业信贷市场发展的实际，根据经济形势和银行业放贷行为的变化特点，确立长期适度增长趋势的标准和调整的规则，发挥好信贷市场平准基金在平滑银行业顺周期放贷行为中的作用。；二是为了保证平准基金的规模能够完全覆盖经济下行期银行机构信贷贴息、信贷风险补偿等的需要，可以进一步整合众多分散化的政策性信贷风险补偿基金或者担保基金。

3.主要优势。设立信贷市场平准基金以平滑银行业顺周期放贷行为的优势主要体现在以下两个方面：一是对银行机构顺周期放贷行为约束的针对性、精准性较高。在经济上行期，信贷市场平准基金根据信贷增速偏离长期适度增长趋势的幅度，对不同银行机构收取差异化比率的贷款收益作为基金来源，放贷冲动越大的银行机构，被收取的贷款收益就会越多；反之，在经济下行期，信贷市场平准基金对那些放贷行为越积极的银行机构补贴的也就越多。二是对银行机构顺周期放贷行为的约束和调节成本较低。信贷市场平准基金主要是利用经济上行期、下行期银行机构放贷行为特征的差异，通过“以丰补歉”的方式约束和调节银行机构放贷行为，其资金既来自于银行体系，也用在银行体系，基本上不增加额外的成本和负担。

四、运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制的若干建议

（一）建立健全中国版“巴塞尔协议Ⅲ”监管框架，为运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制夯实基础

无论是创设救助保险基金、推进或有资本债券发行市场化，还是设立信贷市场平准基金，运用市场化方式完善银行业逆周期监管和调节机制，首要的难点在于如何消除银行机构的道德风险，避免市场机制应用在监管实践中出现扭曲。解决问题的关键就是要完善监管机制、强化监管，重点就是要完善中国版的“巴塞尔协议III”，加强对银行业机构的逆周期监管和调节。一是要加强和改进宏观、微观的审慎监管，完善对系统重要性银行以及创新型金融产品和服务的监管机制，提升对银行业监管的能力；二是要加强数据统计分析、信息共享和对系统性金融风险的监测，完善危机管理框架，健全危机预警机制；三是注重金融监管规则标准与国际标准的对接，加强金融监管的国际合作与经验交流，为开放的银行业运用市场化方式完善逆周期监管和调节机制打下基础。

（二）着力提升银行保险业综合监管能力，为创设救助保险基金完善银行业逆周期资本缓冲机制提供支持

救助保险基金主要涉及银行业、保险业的交叉领域，需要较为完善的统一监管为其提供支持。目前，中国银行保险监督管理委员会刚刚组建，对银行业和保险业的综合监管制度需要尽快整合和完善。一是梳理银行业、保险业的监管制度，加快推进监管框架的统一，尽快建立综合监管的标准和规则；二是加强对银行业、保险业交叉领域的系统重要性金融机构的监管，特别是对金融控股公司的监管，尽可能消除监管套利空间，为救助保险基金发挥积极效应提供支持；三是配合人民银行开展综合金融监管的相关立法，从制度上建立健全宏观审慎监管框架，为救助保险基金在银行业逆周期资本缓冲中的应用提供制度保障。

（三）加快推进多层次资本市场建设，为发行或有资本债券完善银行业逆周期资本缓冲机制创造条件

为了避免或有资本债券成为银行机构逃避债务的手段从而引发道德风险，金融监管部门除了要对最低发行限额作出规定外（McDonald，2013），还需要加强银行业监管与证券业监管的有效对接，加强多层次资本市场建设。一是着力推动股票市场发展，丰富金融产品和交易层次，进一步完善交易机制，为准确、客观地评估银行股价波动提供基础；二是加快推进债券市场建设，提高市场化水平，吸引多样化、多层次的合格投资者参与市场投资和交易，促进银行间债券市场和交易所债券市场的互通互动和规则标准统一，为或有资本债券发行市场化创造有利条件；三是进一步完善债转股等各项制度，为充分发挥市场机制在或有资本债券转化中的作用提供制度保障，金融监管部门可以结合宏观标准和微观标准对触发条件作出一系列的参考标准，供银行机构与债券投资者自由选择；四是探索兼具债券和股权两种属性混合资本的监管措施和监管规则。

（四）强化金融监管与财税政策的协调，为设立信贷市场平准基金平滑银行业顺周期放贷行为提供保障

信贷市场平准基金的设立，从资金来源到调节机制作用的充分发挥，不仅需要完善的金融监管制度作为保障，而且还需要财税政策的协调和配合。一是加强金融监管部门与财政部、地方政府的协调和配合，将信贷市场平准基金与政策性担保基金、风险补偿基金进行有效的整合和对接，一方面保证信贷市场平准基金资金来源的稳定性和长期性，另一方面确保信贷市场平准基金与政策性担保基金的政策协调统一，避免政策作用方向相互冲抵，影响基金作用发挥的效果；二是关于信贷市场平准基金吸收银行贷款资金和贷款贴息、风险补偿等制度设计方面，建议适度调整银行机构的相关财税制度，在银行信贷资金提取、贷款贴息、风险补偿等方面建立配套的财税制度安排，使得相关会计处理有据可依，为信贷市场平准基金的设立和相关调节作用的发挥提供制度保障。