制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考

左卫民，唐清宇

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

我国监察体制改革试点工作自2016年12月启动以来备受关注，党的十九大报告中明确提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”，2018年3月十三届全国人大一次会议上《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的通过和国家监察委员会的设立标志着监察体制改革已经取得阶段性成果。依据新构建监察体制，我国的刑事诉讼模式将从单一的“侦查—起诉—审判”模式向“侦查—起诉—审判”与“调查—起诉—审判”模式并存的形态转化。由此引出一个重大问题：在未来职务犯罪调查和诉讼过程中，调查机关(监察机关)和公诉机关(检察机关)二者关系究竟为何？长期以来，在我国刑事诉讼理论、立法和实践中，检察机关往往扮演着监督者的角色。一方面，通过行使审查批捕权和审查起诉权对侦查活动进行结果控制；另一方面，通过纠正违法行为对侦查活动的过程加以监督。监察机关继受了以往专属于检察机关的职务犯罪侦查权，并在此基础上重构为新型的职务犯罪调查权。由此带来的问题是：既往检察机关对其自侦部门和隶属于行政机关的公安机关在刑事侦查活动中的监督是否同样适用于在权力结构上与其平行的监察机关的职务犯罪调查活动？就此而言，一种流行的观点是：检察机关应当对监察机关的职务犯罪调查行为展开监督，监察机关与检察机关的关系应当是一种监督模式*参见：谢登科.论国家监察体制改革下的侦诉关系[J].学习与探索,2018(1).。这一论断基本契合检察机关的法律角色，也可能符合监察体制改革的远期目标和反腐败斗争的理想状态。但在当前监察体制改革正在推进和反腐败斗争形势依然严峻的现实条件下，这种理想模式与当下监察改革的立法与实践相去甚远。故此，应当在充分理解、体认监察体制改革基础上重新审思监察机关和检察机关的关系模式。

一、应然层面的监督模式

(一)监督模式的内涵展开

正如前文所及，从监察体制改革过程中一系列学术讨论来看，监督模式无疑是一种主要观点。审视检察机关既往的侦查监督和诉讼监督的立法和实践，这种理想化的监督模式主要有以下两个方面的意涵：其一，从过程角度而言，强调检察机关对侦查和诉讼过程的全程参与与整体控制；其二，从结果角度而言，检察机关的监督行为往往具有强制性。需要指出的是，学界认可监督模式主要基于以下原因：

首先，我国检察机关享有宪法赋予的法律监督权，是立法及学理上公认的法律监督。其监督对象涵盖了公安机关、审判机关等国家机关。一方面，检察机关通过对逮捕强制措施及对提起公诉案件的审查，以监督公安机关是否依法行使侦查权，在审查过程中可以做出批准或不批准逮捕、起诉或不起诉的决定，并就侦查活动中的违法情况要求公安机关予以纠正。另一方面，对于刑事案件的审判结果，检察机关可以通过提起抗诉的方式，要求法院启动二审或再审程序，以监督法院是否公正审判。在民事、行政诉讼程序中，对已经发生法律效力的判决与裁定，也同样可以通过检察机关抗诉的方式行使审判监督权。基于以上原因，尽管在当下监察体制改革的制度设计中，检察机关原反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会，但检察机关的国家监督机关定位并不会随着部分部门与人员的转隶而发生根本意义上的变化。从某种意义上讲，检察机关与其他国家机关都应当为监督与被监督的关系，因而一切包括带有诉讼性质的活动，都应当被纳入检察机关的监督范围中。监察委员会的调查活动虽然与侦查活动有所不同，官方界定其不属于刑事诉讼法所调整的对象，但其调查结束后移交检察机关提起公诉的制度安排，使得监察委员会的调查行为具备有所类似于侦查行为的性质。基于此，监察委员会监察权的行使，特别是调查权的行使，都应当包括在检察机关法律监督的范围内。

其次，从当下检察机关监督权运行的实际状况来看，检察机关对在刑事诉讼、民事诉讼乃至行政诉讼中的法律监督日益重视。实践中检察机关的监督权行使不仅体现在对刑事立案、刑事侦查活动常态化、制度化的监督，还包括各级检察机关近年开展的集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动、财产刑执行专项监督、纠正久押不决案件、监督民事虚假诉讼行为等方面*例如，对最高人民法院提审的聂树斌案，最高人民检察院成立专案组深入调查，明确提出原案事实不清、证据不足，应当依法改判无罪的意见，共同纠错。对向检察机关申诉的谭新善案、“沈六斤”案、李松案、刘吉强案、杨德武案等重大冤错案件，最高人民检察院和甘肃、天津、吉林、安徽等省市检察院认真审查，依法提出抗诉或再审检察建议，坚持不懈推动纠错，人民法院依法再审改判无罪。参见：2016年《最高人民检察(院工作报告》[EB/OL].[2017-12-12].http://www.spp.gov.cn/gzbg/201703/t20170320_185861.shtml.。可以说，不论是制度安排还是实践操作，检察机关对公安、审判机关的权力运行的监督日渐加强，更好地契合了其作为法律监督机关的宪法定位。因而，将检察机关的监督范围延伸至监察委员会，将二者关系界定为“监督模式”有其法理上的合理性。

基于上述理由，理论界将检察机关与监察机关之间关系界定为监督与被监督模式的论证易获得支持。当然，我国检察机关的宪法定位本身也为监督模式提供了强有力的理论支撑。

(二)监督模式在监察领域未获得认可

在监察机关与检察机关的关系方面，就理念、立法和实践而言，监督模式似乎并未获得认可。

首先，从理念层面而言，《监察法》中对监察机关的定位是：监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是司法机关、行政机关*参见：新华社.积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[EB/OL].[2018-05-28].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。监察委员会由各级人民代表大会选举产生，对其负责，接受其监督，成为与“一府两院”平行的国家机关，构成了“一府一委两院”的全新权力格局。此外，《监察法》中对监察机关与包括检察机关在内的司法机关之间关系明确表述为“互相配合、互相制约”，并未对二者的监督关系做出相关表述。由此可以发现：其一，监察机关明确定位为“政治机关”且特别强调了其与行政机关和司法机关的异质性。检察机关长期以来的监督对象往往又限于行政机关和司法机关，甚至仅限于二者的部分行为。故此，监察机关似乎并不在检察机关的监督对象之列，由此导致监督模式很难获得认可。其二，监察体制改革将职务犯罪侦查权从检察机关内部的自侦部门移转到监察机关，表明立法机关倾向于建立一种高效化、权威化的职务犯罪处理机制。因此，与犯罪控制目标存在一定张力的监督模式可能难以获得认可。其三，在《监察法》的基本原则中，检察机关和监察机关的关系被定义为“配合”和“制约”也在某种程度上否定了监督模式的可能性。具体而言，监督模式是一种单向关系，主体间的行为逻辑呈现出命令—服从特征，而“配合”和“制约”体现了一种双向互动的关系特征*参见：陈国权，周鲁耀.制约与监督：两种不同的权力逻辑[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2013(6).，在职务犯罪调查和诉讼中可能既存在监察机关对检察机关审查起诉行为的影响，也可能存在检察机关对监察机关调查行为的影响。故此，可以认为在理念层面上，监察机关与检察机关的关系定义是“配合”“制约”而非“监督”。

其次，《监察法》中若干具体规范实际也未认可检察机关与监察机关的监督关系。这主要体现在如下两个方面：

一方面，较之侦查机关，监察机关的调查权行使显得更为独立，行使权限较广，职责范围也相对宽泛。《监察法》中赋予监察委员会相对宽泛的职权内容，并明确规定“监察机关依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，对监察机关职能行使的独立性采用了与司法机关职权行使独立性一致的表述，这也意味着监察机关的调查权不能与侦查机关的侦查权等同视之，而是应当在监察法的框架规定与反腐目的的指引下，实现对涉嫌职务违法、职务犯罪行为的独立调查。

另一方面，《监察法》中对监察机关进行职务犯罪调查过程并未规定检察机关的介入与监督。这主要体现在：第一，监察机关所采取的强制性调查措施并未允许检察机关进行监督。例如，《监察法》分别规定了对人的讯问、留置、限制出境等强制性调查措施以及对物的搜查、扣押和查封乃至一直以来被认为对个人权利限制更多的技术调查措施，但这些强制性调查措施的启动、开展和审查均无检察机关参与的规范依据。第二，监察机关收集、调查证据的过程并未允许检察机关的介入*《监察法》第18条第1款仅规定：“监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。”其中并无检察机关介入、参与的规定。。《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定了检察机关在刑事案件侦查和证据收集过程中的提前介入权，这种提前介入权力往往被视为检察机关履行法律监督职能的重要途径*《刑事诉讼法》第85条规定：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人……必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”第132条规定：“人民检察院审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查，认为需要复验、复查时，可以要求公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加。”此外，《人民检察院刑事诉讼规则》第567条进一步规定：“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为,情节较轻的可以口头纠正,情节较重的应当报请检察长批准后,向公安机关发出纠正违法通知书。”。但在《监察法》关于收集、固定、审查、运用证据的规定中，仅以审判的标准对证据条件进行了规定，并未对检察机关介入上述程序作出规定。由此可以看出，在监察机关调查职务犯罪的具体过程中，立法并未赋予检察机关相应的法律监督权。换言之，在立法层面，监察机关与检察机关的监督关系未被认可。

再次，从实践层面而言，检察机关对监察机关的监督也存在诸多结构性难题。

难题之一，被监督对象的差异性。依据刑事诉讼法规定，检察机关享有对公安机关侦查活动的监督权，意味着检察机关所监督的对象为隶属于政府的行政机关，与检察机关并非属于同一层面的国家权力，而是其平行的国家权力主体的下属机关。与之不同的是，在当下监察体制改革构图中，监察机关与检察机关处于同一层级，而非隶属于政府的某一机关。调查权与侦查权虽不能等同，但具有重要的相似之处*参见：左卫民，安琪文.监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2018(1).，若在检察机关与监察机关“监督模式”的定位之下，检察机关对具有相似之处但层级不同的权力予以监督，意味着对与自己地位平行的监察机关的调查活动予以监督，实践中的操作难度不言而喻，易令所谓的“监督”停留在表面。

难题之二，被监督对象并非实质意义的单一主体。鉴于当下国家监察体制改革的设计中采用监察委员会与纪委合署办公的模式，在实践运行中体现为“一套人马、两块牌子”，监察委员会与纪委具有实质一体化的结构特征。而纪委作为党政机关，与检察机关似乎并不具备“监督模式”中被监督与监督的关系特征。由此而言，检察机关与纪委之间更类似于相互配合的关系，而这一关系特征是否会随着监察体制的实施与检察机关的人员转隶而产生变化还须谨慎观察。检察机关如何有效转化自身角色，以实现对与纪委合署办公的监察委员会的监督，这无疑也是新的挑战。

难题之三，检察机关可能面对复合型的监督对象。在《监察法》的权属勾勒中，监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查，所调查事项的范围涵盖了职务违法与职务犯罪行为，监察委员会调查“针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪”“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权”*参见：中央纪委国家监委网站.深化监察体制改革推进试点工作之四——使党的主张成为国家意志[EB/OL].[2018-05-11].http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html.。这就意味着对于检察机关而言，其监督对象为监察委员会的调查行为，而这一调查行为的范围既包括职务违法行为也包括职务犯罪行为，具有一定的复合属性，同以往对公安机关侦查行为的监督范围具有相当的差异性。检察机关是否应当采用区分式的监督模式，还是采用混同式的监督模式？这些问题都有待厘清，因而如何实现对这一复合性调查权的有效监督将成为检察机关需要面临的另一重要现实难题。

正是基于上述可能面临的实践难题，使得笔者尽管认同但却对传统定义下的监督模式是否能够照常展开持谨慎的态度。

二、现实层面的制约模式

(一)“制约模式”的内涵解读

制约模式是对《宪法》和《监察法》文本的解读，为权威文件和立法话语充分肯认的，同时又能标识监察机关与检察机关实然关系的概念。所谓监察机关与检察机关的制约关系模式，是指监察机关和检察机关分别通过各自行使职权的过程，对另一方行使权力的结果进行判断、审查并(可能)引发相应效果的关系逻辑。

一方面，制约模式直接体现在《宪法》和《监察法》的法律文本中。《宪法》第127条和《监察法》第4条第2款一致规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”从法条表述可以看出，就监察机关和检察机关的(反向)关系模式而言，表征着一种“隐性控制”和“结果导向”的制约模式才是立法者所充分认可的关系模式。此外，从《宪法》和《监察法》的相关内容来看，与监察机关存在监督关系的国家机关也并非检察机关而是与其相对应的各级人大*《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《监察法》第53条第1款规定：“第五十三条各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。”。这也从另一种角度表明，监察机关与检察机关的法定关系模式是制约模式而非监督模式。

另一方面，制约模式深植于监察机关和检察机关的权力结构和程序设计中。主要表现在：其一，检察机关对监察机关的制约主要体现在对监察机关职务犯罪调查案件进行审查起诉*《监察法》第47条规定：“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。”。在此过程中，检察机关既可以依法对不符合起诉条件的职务犯罪案件作出不起诉决定，又可以对存在瑕疵的案件退回补充调查或自行补充侦查，通过不起诉决定和退回补充调查(自行补充侦查)权的行使，检察机关得以对监察机关的犯罪调查进行“结果制衡”，促使监察机关在行使权力的过程中符合相应的起诉标准，进而实现对监察机关的制约。其二，《监察法》第33条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”由此表明，监察机关在进行证据收集时应当依据审判标准，但依据“侦审阻断”的现代诉讼构造，监察机关在行使调查职权时并不直接与审判机关产生联系，从而导致其在实践中难以精确把握“审判标准”。检察机关因其公诉机关的角色定位和丰富的诉讼经验，加之其居于侦、审之间的诉讼位置，对监察机关具体把握审判标准能够起到积极的“通道”作用。质言之，在审判中心主义的语境下，检察机关还能够通过对审判标准的把握和衡量，依据审判的证据条件和证明标准对监察机关收集证据进行审查与评价，进而实现对监察机关职务犯罪调查和证据收集行为的制约。

需要指出的是，从语义角度而言，制约模式不仅意指检察机关对监察机关调查结果的审查，同时还指涉监察机关对检察机关权力行使的影响。这种影响主要体现在监察机关对检察机关针对职务犯罪案件所作出的不起诉决定的复议权。但由于目前学界的关注点主要在于检察机关对监察机关调查结果进行审查起诉的行为性质，而监察机关对检察机关制约行为的性质并未引起广泛的争议性解读。为更好地回应学界的主流观点，笔者的论析重点放在检察机关对监察机关的制约行为上。

(二)为何制约？——两种政法目标之平衡

在上文的概念界定基础上，有必要对我国监察机关与检察机关的“制约模式”的可行性进行分析。在未来的司法实践中，充分采用“制约模式”应当会起到一定的积极效果，原因在于：

首先，“制约模式”的实践操作可能性较高。从实践运行的效果来看，“制约模式”下，检察机关发挥了制衡调查机关调查权的效果。从《监察法》中对监察机关与检察机关的关系界定来说，也符合这一模式的特征，即检察机关并未被明确界定为监察机关的监督主体，而是各自遵循刑事诉讼法及监察法的法律规定行使权力，监察机关作为法定调查机关行使调查权，检察机关以刑事诉讼规定的起诉标准对调查材料予以审查。

其次，可以说，除了检察院审查批捕的角色以外，司法实践中侦查机关与检察机关的主要关系界定为“制约模式”似乎比“监督模式”更为贴切。实践中检察机关法律监督权的重要着力点在于通过审查批捕完成侦查监督，并通过审查起诉对侦查结果进行结果控制。检察机关通过对批准逮捕措施的审查、羁押必要性审查、对侦查机关所提交的证据材料的审查等，来完成其“互相制约”的任务分工，这也是我国司法实践中检察机关与侦查机关主要的模式。

最后，从本质而言，“制约模式”就是一种权力制约模式，如果这一模式得以充分、正当地发挥，所起到的效果可能远大于监督模式所能起到的权力制约作用。“制约模式”的核心在于厘清监察机关调查权的权力行使范围，强调监察机关调查权与检察机关起诉权之间相互分离、各自运行的权属规则，进而实现司法权对监察机关调查权的制衡。检察机关通过审查监察机关所移交调查材料，依据审查起诉标准的规定，可以作出接受、部分接受甚至不接受的决定，这一关系模式是基于两机关各自遵循的规范与程序，通过检察机关的起诉审查，将形成对监察机关调查权运行的“倒逼”，监察机关也以符合起诉标准作为运行参照，从个案的遵循到整体的遵循，形成相对良性的权力运行模式。

不仅如此，从更为宏观的层面来看，立法和实践选择制约模式的根本原因还是高效反腐和依法治国两种政法目标相互博弈，相互竞合的必然结果。

具体而言，自十八大中央着力推进反腐败工作以来，实践中已经逐渐形成了一种高效、权威的反腐败调查模式，监察体制改革和《监察法》的通过即是对这种模式的总结与认可。这种调查模式的核心特征就是调查机关和调查行为的独立性与权威性。因为在既往的反腐败实践中，通常都是由党的纪律检查机关对贪腐行为进行初步审查，检察机关随即在纪委的审查结果的基础上进行侦查。在这种模式下，对调查结果真正起决定作用的主体具有高度的权威性和独立性。由此可见，为了进一步实现高效反腐的目标，必须在立法和实践中继续确保监察机关的独立性和权威性。

另一方面，依法治国尤其是审判中心主义的政法话语又要求监察机关的调查行为必须受到制约。具体而言，其一，权力制约是我国立法和理念充分肯定的基本原则。无论是《宪法》，还是《刑事诉讼法》或《监察法》，对参与到刑事诉讼及相关活动中的权力机关之间的关系均有“相互配合、相互制约”的表述。其中，“相互配合”指称各机关间的正向协作关系，而“相互制约”则指称各机关间反向制衡关系。具体而言，对这一原则的理解可以从两大向度展开。从正向而言，过往司法实践中国家权力机关之间关系存在制约不足的问题。正如笔者曾指出的那样，在刑事诉讼中国家权力机关的关系在本质上应当是“互相制约而非互相配合”*参见：左卫民.健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考[J].法制与社会发展,2016(2).。因此，在监察机关参与职务犯罪调查的新型权力架构下，监察机关不仅需要适应长期存在于我国司法制度和诉讼制度中的这一传统原则，还应当注意既往在落实这一原则中存在的问题，更加强调与检察机关之间的制约关系。从反向而言，监察体制的改革目标决定了对监察机关调查权的规制宜采取一种“折中”的权力策略。详言之，就是在职务犯罪调查的过程中充分保证其独立性与权威性，仅在结果层面上由检察机关依据既定的规范(审判标准)对这一结果进行审查。需要注意的是：由于考虑到相应的制度目标，检察机关对职务犯罪调查案件的审查起诉一方面受到“审判标准”的外部规束，另一方面还受到来自于监察机关“不起诉复议权”的反向制衡。这种制度安排很大程度上避免了检察机关在行使审查起诉权的过程中对犯罪调查可能产生的“过度干预”，进而保证了“制约模式”的稳定运作。由此可见，在涉及权力制衡的反向关系时，立法通常倾向于较为“温和”的制约。由此既体现了现代法治权力制衡的基本要求，也兼顾了权力运行的具体实践，避免了“监督模式”可能带来的权力内耗。

其二，审判中心主义要求调查行为应当符合审判的程序和标准，而这往往需要通过检察机关的审查、把关才能实现。《监察法》明确规定监察机关在收集证据时应与审判的要求一致。而在实践操作中，检察机关往往会在审查起诉时对监察机关收集的有关证据是否符合审判的要求进行初步判断。由此可见，检察机关的制约行为是监察机关在职务犯罪调查中贯彻审判中心主义要求的重要媒介和通道。

此外，还需要指出的是，经过若干年的制度建设和实践运行，我国的刑事诉讼已呈现出相当典型的法治化面相，参与刑事诉讼的公权力机关应当受到制约也已成为共识。由此可以从两个方面消解“制约模式”可能存在的危机，同时也可以回应来自“监督说”的质疑。一方面，正是由于刑事诉讼活动包括刑事侦查的法治化特征，使得基本承继职务犯罪侦查职能的职务犯罪调查同样也具有相当程度的法治化色彩，《监察法》中高度法治化的话语表达、程序设计和制度安排即是明证。由此保证了职务犯罪调查活动即使并无检察监督等外部权力介入，监察机关也能够通过相应的制度约束确保其调查行为的正当性与合法性。另一方面，检察机关通过对监察机关调查结果的审查、判断，从而实现对监察机关调查行为的结果制约，进而“倒逼”监察机关按照相应的诉讼程序和标准进行调查，由此实际上可以基本实现与过程监督别无二致的效果，同时亦可避免监督模式中监督权与调查权在同一程序空间中可能产生的冲突。

三、结语：如何落实“制约模式”

由于制约模式下监察权内部制度设计的法治化和检察权对监察权运行结果的审查与制衡，制约模式在实践运行中能够基本达致监督模式所期待的效果。当然，在未来的职务犯罪调查和诉讼实践中还应当进一步落实监察机关与检察机关之间的制约关系，具体而言，需要做到：

其一，在立法层面应明确“制约模式”的关键内容。确立“制约模式”的最关键内容就是明确检察机关依据审判标准对监察机关的调查行为进行结果审查的结构模式，这需要在未来的《刑事诉讼法》修改过程中依据《宪法》和《监察法》的有关规定确认二者之间“互相制约”的关系。在此基础上，检察机关依据刑事诉讼法中有关审查起诉的规定作出是否起诉的决定*例如，2018年4月25日十三届全国人大常委会第二次会议公布的《刑事诉讼法(修正案)》(草案)第12条规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。”由此可以看出，就审查起诉和留置措施而言，立法倾向于检察机关从结果层面对监察机关的职务犯罪调查行为及其作出的留置决定加以审查、控制，进而实现对监察机关调查行为的制约。。可见，立法层面不仅要对监察机关与检察机关的关系予以明晰，还应对二者关系作出“制约模式”的准确界定，以加强对监察机关调查权力的制衡。

其二，为保障“制约模式”的实践效果发挥到最优，有必要从立法到实践都明确检察机关在审查起诉的过程中，有权按照《刑事诉讼法》的规定对监察机关所移交的证据予以否定或部分否定，即是否提起诉讼的决定应由检察机关自行依法判断，而非对监察机关的调查材料全盘接受。虽然《监察法》内容中对此有所规定，但从我国监察体制改革三地先行试点的实践情况来看，监察机关与检察机关更多的工作关系体现在“沟通协作”方面，如建立了监察机关与司法机关的案件办理工作衔接机制，也探索了检察机关提前介入案件的程序*参见：新华社.积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[EB/OL].[2017-12-14].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。在司法实践中，虽然有个别案件中出现检察机关作出退回补充侦查的决定，但这一情况相对较少，且检察机关的审查起诉时长用时较短，也增加了“协作有余、制约不足”之虞*从试点地区审理起诉监察机关移送的案件情况来看，“2017年1至8月，3省(市)检察机关共受理监委移送案件219件281人，仅2件3人退回监委补充调查达到审查起诉标准后再次移送，已提起公诉76件85人，法院审结20件23人；检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时仅2.7天、22.4天，远少于法律规定的14天、45天”。参见：新华社.积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[EB/OL].[2017-12-14].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。因而，在未来深化监察体制的过程中，应当进一步明确“制约模式”中的检察机关起诉职能不受调查机关的不当影响，确保监察权的规范化、法治化。

其三，鉴于“制约模式”的本质是通过检察机关对监察机关职务犯罪调查行为的审查，进而实现权力制衡，因而为了实现通过司法权制衡监察权的目的，可以在未来的监察权运行规则中，明确检察机关可以有权在事前、事中或事后依请求或依职权对监察机关的调查活动提供咨询性的甚至指导性的意见，使检察机关在“制约模式”下可以实现对监察机关的个案审查以及调查行为的整体制约。检察机关对监察机关调查行为的引导可以体现在检察机关在调查环节中的适度介入，即便监察机关在权力运行过程中以得到检察机关认同作为对调查行为的规范指引，但监察机关相对强势的监察权使得有必要对其予以一定的权力制衡*参见：左卫民，安琪文.监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2018(1).。

一方面，检察机关可以参照提前介入侦查的方式，在监察机关的部分案件中提前介入调查活动，通过对证据收集、固定、法律适用等问题的共同参与，体现对监察机关调查活动的制约，实践中也出现检察机关提前介入监察机关调查的案例*湖南省娄底市监察委于2018年1月5日决定对正在接受审查的娄底市住建局原党委副书记、市房产局原党委书记、局长吴景样，娄星区三元社区原党支部书记曾金长立案调查。因该案案情复杂、重大、疑难，罪名涉及多，被调查人作案手段比较隐秘，反调査能力较强，取证工作面广、量大，娄底市监察委商请娄底市检察院派员提前介入，共同解决该案的证据补充、完善、固定及法律适用问题。在初步了解案情及证据收集情况后，检察人员立即着手证据审查工作，在商定的期限内，娄底市检察院将就该案的定性、证据收集、程序适用向娄底市监察委提出意见。参见：王智芳，等.检察院提前介入监察委案件调查[N].三湘都市报，2018-01-12.。可见，检察机关在调查环节的适度介入，可以对调查活动予以指引，对调查权的规范运行起到一定意义上的积极效果。

另一方面，检察机关对诸如留置措施等对公民人身权、财产权等产生重大影响的决定可以适当参与。在以往与侦查机关的关系之中，检察机关对侦查机关所采取的逮捕这一强制措施有权予以审查。但从当下的监察体制的改革架构中，监察机关的留置措施的作出是由内部经讨论后决定的，似乎并未有检察机关介入或参与的程序设置。但从长远来看，检察机关有必要且应当适当参与监察机关的某些对公民人身权有重大影响的决定过程，实现对调查行为的权力制衡。

最后，要通过检察机关的制约作用帮助监察机关在收集、固定、审查和运用证据时与审判的标准和要求保持一致，符合审判中心主义的要求。具体而言，一方面，在程序审查过程中，检察机关要严格把握证据审查标准。一是在决定逮捕和审查起诉过程中，依据法律规定的证据规格、证明标准以及自身的诉讼经验对监察机关收集的证据材料加以审查、整理和补充，构建符合审判标准的事实和证据体系。二是在提前介入的过程中，检察机关按照审判的证据需求指导监察机关收集、固定证据，可以借鉴刑事诉讼实践中公检法三机关统一化证据标准的做法，发挥检察机关的调查—审判衔接优势，建立调查—起诉—审判的统一化证据标准。另一方面，监察机关要充分发挥(检察机关)转隶人员的作用。相较而言，转隶人员因其行为惯习和职业亲缘而能够较为准确地把握审判标准和证据要求，同时能够充分体认检察机关针对证据收集、固定的一系列审查、指导行为。因此，监察机关在接受检察机关证据收集指导和审查过程中，应当充分利用转隶人员的专业优势，有效落实检察机关的指导意见和审查决定，进而达致提升检察机关的制约效度与消解制约模式产生的权力冲突的双重效果。

总而言之，在界定监察机关与检察机关的关系模式时，不仅要考虑到应然层面和话语层面的反腐败权力配置和相应的组织角色，更应当检视立法层面和实践层面的反腐败权力运行和各自的组织能力。惟其如此，才能清晰地理顺职务犯罪调查和处理过程中的各种权力关系，从而在法治的框架内有效实现反腐目标。