PPP项目中政府信用风险影响因素研究

李基凯

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

0 引言

PPP(Public-Private Partnership)项目诞生于政府与市场在经济活动中此消彼长的过程。20世纪80年代以来，随着新自由主义浪潮和私有化浪潮的退去，各国政府和国际组织都将PPP项目作为加快基础设施建设的重要合作模式进行推广。英国政府被认为是最早开始尝试推广PPP项目的政治组织。“1992年11月，保守党政府的财政部长诺曼·拉蒙特(Norman Lamont)在秋季预算报告中宣布，将允许社会资本在公共建设中发挥更大作用。”自此，PPP模式作为政府财政融资的方式开始在西方国家出现。我国政府真正意义上推广PPP项目始于2002年原建设部发布《关于加快市政共用行业市场化进程的意见》，支持政府部门与社会资本的合作，推广PPP项目。随着2014年《预算法》和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》中对政府与社会资本合作进行重点描述，以及2015年政府工作报告中强调在基础设施、公用事业中推广政府和社会资本合作模式，PPP项目在国内迅速推广。

任何公共项目都存在违约风险。PPP项目由于项目本身投资金额大、参与主体多、运营时间长等特点，违约风险远高于一般公共项目。其中，政府信用风险又被认为是PPP项目违约的最重要影响因素。亓霞通过分析16个PPP项目的失败案例得出结论：虽然我国政府并未缺乏信用，但是由于种种原因，客观上政府信用风险是导致PPP项目失败的重要原因。政府的承诺是有限的，而政府信用风险也已经成为影响PPP项目的关键因素，研究和解决政府信用风险问题能够最大限度地降低PPP项目的违约风险，为推进PPP项目建设和发展提供理论支持。

1 PPP项目中政府信用风险影响因素

1.1 政府本身导致的政府信用风险

1.1.1 政府部门利益调整

PPP项目是一种在合同框架内形成的长期合作的模式，项目跨度一般为15～30年。而根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方政府官员一届任期5年，可连任两届。理论上，PPP项目从立项到实际运营会经历2～6届政府，同时也会面临2～6届政府官员。政府的任期限制导致政府作为PPP项目的责任主体一直存在，但是作为责任主体的负责人却不是固定的。在PPP项目的前期，政府的收益表现为招商引资大幅提高本地区的国内生产总值和公共服务提供水平，具有示范效应和政绩工程意义。政府的成本包括对于项目的承诺成本以及一定的财政支出。PPP项目前期，政府的收益远高于成本。而在PPP项目的运营阶段，政府的成本表现为可能存在的对该项目持续财政补贴和支持以及合约承诺的义务，收益表现为项目二期等对于国内生产总值和公共服务提供水平的持续提高。上一届政府出于急于留住社会资本或以PPP项目打造政绩工程等原因在PPP项目签订时给予社会资本以丰厚的利润、预期，或是提高PPP项目的收费标准，抑或承诺社会资本以高额的财政支持。但是PPP项目承诺的高额利润会引起公众对于公共基础设施和公共服务高收费的不满和政府财政的沉重负担。对于下一届政府而言，没有享受到PPP项目确立、社会资本投资所带来的GDP发展、政绩工程的“红利”，却需要承担公众对于政府提供PPP项目的不满以及沉重的财政负担，影响本届政府施政能力的开展。因此，本届政府对于上届政府遗留的不合理的PPP项目，具备了违背项目契约的意愿和能力。

特别是在一些贫困地区，经济发展滞后，公众对于基础设施和基本公共服务的需求也不强烈，但是政府部门会出于对本地区经济前景的乐观考量，超前透支政府财政资金，为本地区提供超前于当下需求的公共服务和基础设施。当新一届政府上任之后，一旦预期的经济发展没有出现，大量超前的公共服务和基础设施遭到闲置，这使得本届政府对于继续承担财政支出失去了履行PPP项目合约的积极性。

政府任期限制所引发的政府信用风险不仅表现在有限的财政收入与PPP项目财政补贴之间的矛盾，还存在于新一届政府的城市总体规划与上一届政府签订的PPP项目之间的矛盾。虽然城市整体规划与PPP项目一样，都是一个长期的过程，但是随着2010年之后地方城市规划的兴起和陆续出台，在城市规划出台之前签订的PPP项目特别是与上届政府签订的项目与城市整体规划之间存在发生矛盾的潜在风险。而矛盾一旦发生，本届政府会为了城市发展的整体考虑，倾向于修改PPP项目合约，使其符合当下的城市整体规划。虽然PPP项目并没有失败，影响的只是项目的利润率、利用率或是施工进度，但事实上政府违背了其政府信用，引发信用风险。

1.1.2 政府部门行政能力缺失

政府行政能力的缺失主要表现为PPP项目审批遇阻，政府部门对于PPP项目缺乏经验和部分官员腐败问题。

PPP项目审批遇阻和缺乏PPP项目经验有相似之处，就是政府部门对于新生的PPP项目缺乏实际认识，对于该项目流程不熟悉导致PPP项目出现风险。但是PPP项目审批遇阻主要发生于项目立项和价格听证会环节，人大、群众代表、专家学者等群体对于PPP项目不断提出质疑，导致项目审批遇阻。政府部门对于PPP项目缺乏经验主要侧重于在项目合同签订阶段，政府部门对于PPP项目预估和合同签订不了解，在知识和经验方面处于相对弱势一方，社会资本利用这种不对称优势赢得相对利益，实际上对于政府部门而言是不公平的，导致了政府部门潜在的毁约风险。

腐败问题产生于政府部门负责人与社会资本之间，表现为社会资本向政府部门负责人进行利益输送，同时在项目签订与实施阶段，政府给予PPP项目以极大的优惠政策，导致政府财政在项目运营阶段面临压力。PPP项目负责人一旦出现贪腐问题，在合同签订阶段政府部门必然处于弱势地位，向社会资本输送利益。而随着贪腐问题的暴露，PPP项目中的政府信用风险也随之出现。贪腐问题对PPP项目的影响是多方面的。对于政府部门而言，贪腐导致政府部门在PPP项目中处于弱势一方，增加政府部门的财政负担。而对于社会资本而言，贪腐问题影响了企业的流动资金，尤其是对一些中小企业而言，贪腐问题可能会成为企业资金链破裂甚至破产的诱发原因。除此之外，贪腐现象的客观存在可能会导致由于社会资本“政府公关”的缺失，拖慢整个项目的审批进程，进一步导致项目危机。

1.2 社会资本导致的政府信用风险

由于社会资本逐利的天性，在项目谈判阶段，社会资本会全力提高项目收益，降低项目成本，迫使政府部门在项目中放弃部分利益，间接造成项目后期政府无力或者不愿意承担项目支出。社会资本所扩展的利润只能转嫁到政府财政和服务购买者即普通民众身上。同时，由于市场的波动风险以及社会资本资质、管理模式等方面不足，或出现经营亏损，或出现社会对于公共基本设施和公共服务的不满，政府迫于财政和舆论终止合约。虽然社会资本经营不善应由社会资本负责，但是最终的结果却是政府单方面终止合约，政府信用风险出现。

1.3 环境因素导致的政府信用风险

1.3.1 社会经济环境波动

PPP项目立项之后，社会经济环境并不是一成不变的，存在着社会舆论压力、市场经济波动等现象。

虽然市场波动一般造成PPP项目价格倒挂，导致社会资本在持续亏损和资金链紧张的情况下退出PPP项目。但是在某些情况下，政府为吸引社会资本进入给出极为优惠的项目条件，利用政府财政维持PPP项目的正常运营，在市场经济波动的情况下，政府财政负担加重，也会出现政府信用风险问题。由于本文力求尽可能多地梳理影响政府信用风险的因素，所以将市场经济波动也列为影响因素之一。某些PPP项目过于追求经济效益，而PPP项目大多提供公共基础设施和公共服务，具有公共性的特征。一旦出现服务价格大幅高出以往公共服务平均价格，或者出现公共服务不稳定、质量低下等问题，公众对于PPP项目的不满情绪将首先通过社会舆论爆发出来，媒体、专家学者、听证会、沟通会等发声给PPP项目以及政府部门施加舆论压力。政府部门迫于舆论的巨大压力，强制终止PPP项目，形成政府信用风险。

1.3.2 政治环境不稳定

很长一段时期内，我国对于PPP模式始终处于“摸着石头过河”的状态，相关法律法规没有健全，一般都是在PPP项目出现实际问题之后才制定相关法律进行规范。因此，在PPP项目实际操作过程中，很多问题并没有具体法律规定。但是在项目立项和项目运营过程中，本级政府或者上级政府乃至中央政府一旦对于PPP相关政策出台了新的法律政策，可能会导致PPP项目出现费用偏高、过程不合法等问题，最终导致政府信用危机。在国内，房地产行业开始尝试以PPP模式建设产业新城与配套设施。由于房地产行业本身对于政策变动具有高度敏感性，产业新城PPP项目对于法律法规变更的影响更具有代表性。

此外，国际形势也会对外国资本参与中国的PPP项目或者中国资本参与外国PPP项目造成影响，比如战争、国际关系紧张、禁运、经济制裁等因素。国际形势的压力传导到公共部门的政治压力，迫使公共部门放弃PPP项目，造成项目违约。

2 PPP项目中政府信用风险影响因素分析

上文梳理了影响政府信用风险的三大因素，即政府部门因素、社会资本因素和环境因素，但是在具体的PPP项目中，政府信用风险的影响因素并不是单独出现的，多种因素混合影响政府信用风险普遍存在并且具有内在联系。因此，本节将梳理三大影响因素之间的内在联系，进一步分析PPP项目中政府信用风险的影响因素。

2.1 政府本身因素与社会资本因素

政府本身因素与社会资本因素的联系主要表现为以下两个方面：

(1)政府部门经验不足、追求政绩工程、腐败等影响因素在合约中给予了PPP项目大量优惠。而社会资本可能会通过专业知识和“政府公关”进一步扩大所得利益。这将对政府财政资金造成巨大压力，而政府违背诺言也就具备了可能性。

(2)社会资本在运营PPP项目中可能会出现由于不熟悉公共服务和公共基础设施与商品的特征，造成比较严重的社会矛盾。而政府作为公共服务和公共基础设施的主要供应者，对于公共性的了解远高于社会资本。出于公共舆论或者公共利益考虑，政府可能会收回特许经营权，违背合约承诺。

2.2 政府本身因素与环境因素

政府本身因素与环境因素的联系主要存在于审批遇阻与法律法规变化和经济环境波动之中。国内关于PPP项目的法律法规不完善，导致部分PPP项目处于摸索状态。一些PPP项目在立项和合同签订时完全符合法律法规的规定，而新法颁布之后某些环节、某些条款违反了法律的规定，根据新法政府部门不能对该PPP项目进行审批，同时也无法继续履行合约中的某些条款。国际国内的经济波动会影响PPP项目的成本，社会资本的逐利性决定了项目增加的成本必将转嫁到项目服务产品购买者身上。而PPP项目一般提供公共产品，大部分公共产品的定价需要通过价格听证会，征求民众许可之后方可提价。特殊情况下，民众持续反对提价，反复多次价格听证会都无法满足提价的要求，也将导致审批遇阻。

2.3 社会资本因素与环境因素

社会资本很容易受到环境因素的影响，国内和国际环境因素的变化都决定着社会资本的运营成本。如前文所述，PPP项目运营成本的提高是导致政府信用风险的原因之一。

3 PPP项目中政府信用风险规避的政策建议

3.1 规范PPP项目建立流程

3.1.1 规范PPP项目立项流程

通过对政府信用风险影响因素的分析，可见在PPP项目立项之前，政府任期限制这一影响因素就已长期存在。降低政府任期限制对政府信用风险的影响可以从以下两个方面进行优化：第一，划定政府部门对PPP项目进行财政补贴或支持的上限；第二，将县市级政府PPP项目从地域和时间两个维度纳入省一级统筹规划。

在PPP项目立项期间，评估项目的总投资额和政府的财政收入，规定对PPP项目的财政补贴不能高于项目总投资额的一定百分比和政府财政收入的一定百分比。将政府对PPP项目的财政补贴纳入一个理性的范围之内，既保证项目不过分依赖政府补贴而导致项目抗风险能力低下，又保证政府财政能够长期稳定持久地为PPP项目提供财政补贴。此外，将地方PPP项目纳入省一级统筹规划，能够合理规划省一级范围内公共服务和基础公共设施的需求和长远需求，合理控制PPP项目的产能和成本，将地方政府的财政负担控制在合理的范围之内，同时保证政府的承诺不在中长期的规划中因政府换届而发生改变，以防止在项目运营阶段政府部门因为财政压力而导致政府信用风险。

3.1.2 规范合同签订流程

规范合同签订流程应从政府部门和社会资本两方面作为切入口。

(1)在PPP项目合同签订之前对负责部门进行深度培训和案例教学，总结PPP项目失败的教训经验，使政府部门了解PPP项目及其合约签订过程，掌握谈判技巧。此外，加大对于PPP项目负责部门的反腐倡廉力度，建立该部门的长效反腐监督机制。

(2)将社会资本的PPP项目记录纳入企业诚信档案，项目记录可包括是否存在腐败行为，在PPP项目过程中是否存在违规违法行为等。这些因素纳入诚信档案之后可为其他PPP项目招投标提供参考，影响社会资本在PPP项目中的盈利能力，从而为社会资本在PPP项目合作时规范自身行为提供约束。

3.2 建立PPP项目监督和调整机制

3.2.1 建立PPP项目监督机制

PPP项目监督机制分为PPP项目合约监督机制签订和PPP项目建设运营监督两个部分。PPP项目合约监督机制签订主要表现为在合约签订阶段将政府部门的监督写入合约条款，政府部门和社会资本双方承诺在项目的建设运营阶段引入政府监督。作为PPP项目监督机制的主体部分，项目建设运营监督就是将PPP项目所提供的公共基础设施和公共服务的价格水平、质量要求、稳定性要求和受众满意度进行量化，对于不达标的PPP项目及时进行整改，在规定时间内仍未达到要求的进行违约赔偿甚至政府部门收回特许经营权的处罚。

3.2.2 建立PPP项目调整机制

PPP项目监督机制是针对项目本身而言的，PPP项目调整机制是针对项目合约而言的。PPP项目跨度较长，社会政治环境因素却无时无刻不在发生着变化。当前签订的PPP项目合约在目前的社会政治环境中是公平而可行的，但是经过10年甚至只是5年的发展，环境因素在改变项目的成本和需求的同时，也改变了民众的观念和国际形势，这些变量对于PPP项目的稳定性都存在着影响。因此，单一的面向中长期的项目合约可能受到环境因素的影响而丧失其公平和可行的特征，导致政府迫于各方压力而产生政府信用风险。

因此，将项目合约按照预定的时间跨度进行审查和修正，以契合长远的社会政治环境变化，将大大提高项目合约的合理性和公平性，减少政府信用风险的出现。为防止政府部门利用政府权力的强势力量和项目合约定期审查和修正制度，在合约审查和修正阶段对社会资本提出不合理要求，项目合约的审查和修正必须由第三方独立机构和上一级政府合作开展，同时引入政府部门、社会资本、媒体、公众和非政府组织等参与，共同审查和修正下一阶段的PPP项目合约。

3.3 形成相关法律体系和法律预防机制

在影响PPP项目政府信用风险的环境因素中，法律法规的不健全导致运营阶段项目或合约的某些部分不符合新出台的法律规定，政府部门不得不终止PPP项目，造成政府对于项目承诺的信用风险。因此，我国要大力推进PPP项目，避免出现政府信用风险，就要加快完善PPP项目的相关法律，将PPP项目立项、招标、合约签订、融资、建设、运营等PPP项目的各个环节纳入法制之中，形成一整套规范、没有遗漏的法律体系。

法律体系的完善不是一蹴而就的，就目前而言，面对PPP项目相关法律法规的不健全，在PPP项目合约签订阶段就应当合理分配法律政策变化所带来的政府信用风险问题。根据PPP项目风险分担理论，法律变更风险发生的时期可分为PPP项目的建设期和经营期。在建设期阶段出现法律变更风险，将风险转移到建筑承包商；在经营阶段出现法律变更风险，将风险转移到项目公司，政府部门依据合同规定给予项目公司补偿。通过PPP项目的风险分担，将法律变更风险合理分配给不同的参与主体，而不仅仅将法律变更风险交由政府部门独自承担，这样既可以提高PPP项目的抗风险能力，也能够降低政府部门信用风险，维持政府部门良好的信用记录。

3.4 政府部门违约制裁和追责机制

3.4.1 建立政府部门违约制裁机制

政府部门对于PPP项目的履约成本高于违约成本，是出现政府信用风险的主要原因。因此，规避政府信用风险除了降低政府部门的履约成本，也可以从提高政府部门违约成本入手。提高政府部门的违约成本有政府官员和负责部门两个维度。将PPP项目政府信用风险纳入政府官员和负责部门的绩效考评，保证PPP项目承诺成为考核政府官员和负责部门绩效的重要因素，使其不敢轻易违约。同时，在合同签订阶段对政府部门出现政府信用风险问题进行明确规定，包括对于PPP项目的处理，对于项目员工的安置和对于社会资本的补偿。规范政府部门在处理政府信用风险时的政策措施。虽然合约的明确规定一定程度上允许了政府信用风险的出现，但由于对PPP项目、员工和社会资本补偿的条款存在，政府部门违背承诺的成本提高，在财政压力紧张的前提下，政府部门不敢轻易违约。

3.4.2 建立PPP项目违约追责机制

政府部门的违约追责机制主要是以政府官员的任期限制为前提，针对政府官员，特别是PPP项目负责人员的政策机制。设立PPP项目违约追责机制，将参与过PPP项目立项、招标、合约签订、建设、运营的官员与该PPP项目进行绑定。PPP项目出现政府信用风险之后，通过政府部门、第三方机构等对问题原因进行分析，了解导致政府信用风险的项目环节，最后定位责任人。将政府信用风险的责任与政府官员捆绑，形成追责机制。PPP项目违约追责机制的建立使得政府部门负责PPP项目官员不敢权力寻租以及为了政绩工程强制上马PPP项目。因为PPP项目一旦出现问题，不论是否还负责该项目都会受到问责。PPP项目违约追责机制的形成，有助于克服政府官员任期限制带来的政府信用风险。

4 结语

本文梳理了PPP项目中导致政府信用风险产生的主要因素，即政府本身因素、社会资本因素和环境因素。以上三大因素在PPP项目的设计、招投标、建设、运营等阶段影响政府对于PPP项目的承诺信用。政府和社会资本的约束，以及技术手段预知和降低环境因素的负面影响，能够显著提高政府部门在PPP项目中的承诺信用，有助于推动PPP项目在国内快速健康地推广。

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