夯实大国治理的空间基础：构建更完善的行政区划优化方略

◎林 拓 ◎孙中溪 （华东师范大学.中国行政区划研究中心；.城市与区域科学学院，上海200062） ◎申 立 （上海市城市规划设计研究院，上海200040）

一、研究背景与问题的提出

近年来，我国行政区划正在经历大规模的剧烈变动，且主要集中在县区层面。从2001—2011年和2012—2016年前后两个阶段数据统计发现：全国区县政区调整，前一阶段年均调整10个左右，而后一阶段年均调整多达30个以上；相比乡镇政区，前一阶段乡镇政区年均减少580个左右，而后一阶段年均减少140个左右，后者调整的年均量仅为前者的1/4①根据2001—2016年的《中华人民共和国行政区划简册》的数据进行汇总和统计。。根据现行《国务院关于行政区划管理的规定》（1985年），“自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更”由国务院审批，而乡镇等变更则由省、自治区、直辖市等地方政府审批。很明显，近年来区县政区大规模变动与国家的认可乃至支持不无关系。

实际上，当前的行政区划优化已经不再局限于一般意义上的行政区划调整。2012年党的十八大报告首次将“优化行政层级和行政区划设置”作为深化行政体制改革的重要内容；党的十八届三中全会报告更指出“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，随后的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、国家“十三五”规划等进一步提出“强镇扩权”“完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市”“构建以市县级政区为单元构建空间治理体系”等一系列涉及行政区划的相关改革措施，将行政区划优化进一步提升到夯实大国治理格局的战略层面，党的十九大报告指出，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，而行政区划设置正是各类机构设置的空间基础，这必将对我国未来发展格局产生深远影响。

面对当前行政区划变动这一重大现实问题，以往研究或是关注单体行政区划调整案例的后果与效应，或是引入尺度理论和区域管制等西方理论作为分析框架[1]，而对于行政区划改革的总体性研究相对较少，且主要集中于对新世纪初政区调整阶段的考察[2-5]，与当前的发展背景存在差异。由于全国大样本的案例资料获取与采集及其战略意图的把握比较困难，相关分析尚未充分展开。为此，本研究通过与相关部委负责人的深度访谈并获取区划调整的重要材料，结合有关城市的实地调研，基于大样本分析与实地调研，着力考察我国行政区划优化的新方略，发掘隐含其中的基本趋向。当然，不容忽视的是，如此大规模的行政区划变革难免潜藏着可能的风险，如何探明变革中的关键问题，将直接有助于未来风险的化解，更有助于行政区划设置的优化，故而本文力求提出更完善的优化策略，以期推动行政区划改革的健康发展。

二、当前我国行政区划优化的双重提升

一般说来，行政区划变动主要涵盖空间和体制两个基本方面，前者包括政区变动的空间区位与空间范围，也包括行政区的析置与整合等，后者包括横向的转变，如县体制改为县级市或市辖区体制，县级市体制改为市辖区体制以及地区体制改为地级市，也包括纵向的升格或降格，如县级市通过扩大范围升格为地级市等；当然，二者很难做非此即彼的机械区分，往往特定空间区位的政区变动，也伴随相应的政区体制转度。本文关于近年来行政区划变动新趋向的分析正是从这两个基本方面展开。

（一）从空间方面观察行政区划变动

通过2001—2011年和2012—2016年两个阶段的比较，不难发现，新世纪初的区县行政区划变动以撤县设区为主，大城市尤其是超大城市的偏向相当突出，且主要集中在东部地区，占全国比重过半。究其原因，主要是面对当时大城市空间扩张的适应性调整，也是我国东部沿海率先发展等战略的惯性使然。一方面，行政区划变动重在打破大城市郊县围绕市区的“蛋黄结构”，形成放射状的行政区划格局，推进城乡一体化，如南京市和宁波市等众多大城市；另一方面，长三角、珠三角、京津冀等城市群的集中性调整，在城市群核心城市如北京、上海、广州等进行撤县设区，从而形成具有辐射带动能力的区域增长极。毋庸讳言，上述空间变动部分地导致我国东部与中西部城市发展原来存在的差距进一步扩大，大城市承载力趋于饱和而小城市发展却相对滞后等问题①参见：全国新型城镇化与城市型政区设置调研座谈会，2013年。。

近年来，行政区划变动最为重要的新趋向是统筹全国布局，突显空间公平。一是从偏向东部地区转变为全面对接新型城镇化的总体布局，即“两横三纵”——以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托的全国布局；沿陆桥通道横轴的有连云港、海东等6个城市，沿长江通道横轴的铜陵、安庆、九江等6个城市；沿海通道纵轴的盘锦、大连、茂名等14个城市；沿京哈京广通道纵轴的沈阳、保定、石家庄、邯郸、许昌等9个城市；沿包昆通道纵轴的榆林、遵义、安顺等8个城市，同时，注重纵横发展轴的7大节点城市如西安、郑州、连云港等，通过扩大市辖区面积，培育和发展新的区域经济增长极，助推新型城镇化从东部向中西部全面推进。二是从偏向大城市转变为促进大中小城市的协调发展，行政区划变动从核心城市向省会城市再向次一级城市递次推进。例如，近年来在京津冀地区的石家庄、唐山、秦皇岛、保定等市进行的集中性调整，增大了次一级中心城市的规模体量，有助于上述城市更好地承接北京首都非核心功能疏解和京津产业转移，为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区——雄安新区的设立奠定了政区基础。三是从偏向省域中心转变为省域边界的拓展，尤为注重省际区域联动节点上的调整。该类型的调整达到2012—2016年行政区划调整总量的20%以上。不仅如此，近年来还出现了以往颇为少见的跨地级市的区县行政区划重组，如2015年安徽省枞阳县划归铜陵市、寿县划归淮南市；2016年四川省简阳市划入成都市等，促进城市发展突破边界的“屏蔽效应”，进一步向“中介效应”转变。显然，通过行政区划优化，我国很多城市发展所依托的政区空间基础正在发生深刻转变。

（二）从体制方面观察行政区划变动

自20世纪80年代以来，行政区划变动主要解决“体系构建”的问题，重点是将原有大量的地区或专区体制改为地级市体制，将县体制改为县级市体制，逐步形成相对完整的“直辖市—副省级市—地级市—县级市”等四级建制市体系。2001—2011年，进一步扩大中西部地区的地级市建制范围，百色、贺州、河池、毕节、丽江等20多个地区撤地设市。循此逻辑，2012年以来新建的地级市和县级市主要是边境和民族地区，昌都、日喀则、林芝、吐鲁番、哈密等撤地设市，霍尔果斯、阿拉山口、香格里拉等撤县设市，发挥着城市体制对于边境安全和民族稳定的重要作用，服务我国对外经济开放和“一带一路”倡议。

然而，就在建制市体系趋于稳定之际，伴随城市经济社会与地域形态的不断变化，原有行政区划体制的不适应性逐步凸显。如果说，新世纪第一个十年行政区划体制仍是以体系建构为导向的变动调整，那么，近年来则是以体制问题为导向的优化提升。一是行政职权的重配。众所周知，通过推进财政省管县、强县扩权和强镇扩权，优化行政职权及公共资源等在不同行政区层级的重新配置，促进职权与事权相适应，这在浙江省等尤为突出。截至2015年年底，全国共有28个省份的1 100多个县实行了省直管县财政管理方式改革。二是政区幅度的重塑。其中，最为突出的是与众多撤地设市等伴生而来的“一市一区”问题。这类地级市从1997年的52个猛增到2003年的107个，占地级市总数近1/3。“一市一区”问题至少体现在：一方面，是发展空间受阻，在省管县背景下，县和县级市的独立性增强，不少地级市的事权和财权仅限于单个市辖区范围内，制约城市发展；另一方面，是体制摩擦，同一行政区域内存在市、区两个行政主体，条块矛盾、“争利让责”，两级政府间彼此疏离，各自为战[6]。为此，破解“一市一区”问题成为行政区划体制优化的重点，但倘若撤销区建制，由地级市直接辖街道，将导致城市中心弱化、街道间盲目竞争、生产要素分散等问题[7]，故而主要路径是通过扩大市辖区数量与规模，适当增加管理幅度，从而促进市与区关系的协调。2012年以来，上饶、三门峡、拉萨、渭南、玉溪等“一市一区”的地级市减少近1/3，优化城市治理结构，形成辐射带动力更强的中心城区。三是管理职能的重组。为解决新区开发区与行政区的体制协调问题，近年来，地方政府普遍推动在相对较短的时间内促进县向新区（开发区）再向市辖区的体制转型。例如，2015年温州市以瓯江口新区范围设置洞头区等，逐步探索出从“功能型”组织体制向“政区型”组织体制的改革路径，从而兼顾开发区经济功能和行政区综合职务的双重优势。显然，在全面深化改革的背景下，行政区划体制在以往体系构建的基础上，更加强调职权、幅度、职能等全面优化，进而成为行政体制改革的重要组成部分。

三、当前行政区划变动不容忽视的潜在风险

近年来，行政区划优化在大规模推进的同时，难免浮现新问题和潜藏新风险。以往研究主要关注行政区划改革中的屏蔽效应、发展断裂、假性城市化、区域管治难题等[8-9]。在当前的发展背景下，不但老问题仍然存在，而且正在滋生新的问题。这也对政府治理能力提出新的更高要求。

（一）城市政区规模体系重塑引发的风险

上文分析指出，近年来行政区划优化改变了以往的东部偏向和大城市偏向，转为与新型城镇化总体布局相适应、突显大中小城市协调发展，行政区划的制度供给以城市型为导向，主要是将县转为建制市、建制区，从而重塑了我国行政区划的空间规模体系，即城市市辖区总体规模趋大化和市辖区单体规模趋大化。前者诸如北京、上海、天津等大中城市已进入“全区化时代”，市辖区面积占市域面积的100%，不少副省级市、地级市的市辖区总体规模也相继扩大；后者诸如天津滨海新区、上海浦东新区等通过多区合并等模式来扩大政区平均规模，2011—2016年的多区合并达20多例。

众所周知，城市政区规模体系重塑最为直接的表现是将更大片的农村地区划入城市政区的范围内。以往习惯称之为“假性城市化”，认为城市型政区应该是城乡分治而不应该是城乡合治，但仅此认识当前城市政区规模体系重塑引发的风险似乎狭隘化了，反倒易于忽略真正的风险所在。的确，世界大多数国家传统的地方政府行政管理模式都主张将城市与农村分别管理，连片建成区为市，农村地区则为县或乡，建制市辖区范围大多限定在城镇化地区，城市政区一般不管辖乡村。但20世纪80年代以来，不少国家行政区划的改革却是朝着城乡混合型方向发展，呈现从传统的城乡分治向城乡合治转变的趋势，如韩国1995年推出“都农复合形态市”，日本更是多次颁布合并特例法促使大批拥有农村形态的“市”诞生，以城乡分治为传统的英国也出现了像卡莱尔市这样的城乡混合型地方政府，美、德等国家的县市合并案例也为数不少，我国城乡合治也不乏成功案例。

实际上，城市政区规模体系重塑引发的风险在于，地方政府必须改变整个城市的治理方式，但不少地方政府却难以适应这个治理新要求。将原农村地区纳入城市政区的初衷在于实现更大地域范围的城乡一体化，但政区调整后通常要编制新的城市规划，不少城市恰恰就在这关键的第一步出现了偏差。原本的县域规划主要以县域或重点镇为中心展开，而县改区后成为城市的重要组成部分，并纳入全市域规划，空间结构发生重大转变，但由于土地级差地租的影响，靠近中心城的地区往往先进行建设，而远郊地区却相应滞后，反而拉大了城乡差距，有悖政区优化的初衷。不仅如此，新设市辖区之后，地方政府出于财政方面的考量，主要关注的是经营性项目开发，而忽视公共服务和生态保护等。伴随着管理水平提升和交通条件改善，城市政区趋大化是必然趋势，但有些被撤县的地域由于缺乏有力的政府调控，公共服务水平逐步下降，甚至成为社会问题突出的地区。

至于城市认同的实现更为艰难，县改区纳入市域的规模重塑可以在短时间完成，而文化重塑则显得曲折而漫长，毕竟，区域认同是长期的历史发展中形成的稳定的地方感，居民的地域观念是根深蒂固的，难以在短期内发生转变。随着中心城市县改区的范围越来越大，很多远离中心城区的县（市）也相继改为区，但心理上的距离却难以在短期内弥合。南京市的江宁县在2000年、六合县早在2002年就已经改区，但至今在户籍、教育、医疗等很多政策上和“江南八区”（老城区）仍存在很大差距，江宁居民在去新街口、夫子庙时仍会说成是“去南京”。2013年，南京市进一步调整行政区划，溧水县改溧水区，高淳县改高淳区，至此，实现南京市“全区化”。但高淳、溧水与南京主城区不仅存在较大的空间距离，还存在心理距离与方言的隔阂，南京市其他地区的语言属于吴语的洪巢片南京小片，高淳、溧水大部分地区则属于宣州片太高小片，小部分地区属于太湖片毗陵小片。实际上，不仅南京如此，杭州市的萧山区与余杭区，成都市的温江区与新都区亦有此倾向，文化隔阂长期存在对城市发展的负面影响不言自明。

更值得重视的是，政区格局变化导致文化式微乃至断裂的风险。2010年以来我国消失和改名的县已达30多个，深刻影响公众的区域认同，对县域地名文化的保护不可轻视。城市中心区往往积淀了厚重的城市文化，城区的合并不时引发意外后果。从2010年北京市撤西城、宣武设立新西城区，撤东城、崇文设立新东城区，到2015年上海撤静安、闸北设新静安区等，这些举措都曾引发很大的反响。广州市撤销东山区与芳村区，就东山区而言，它已经成为广州的城市印记，将东山区并入越秀区，致使与“西关小姐”齐名的“东山少爷”之名失去了依托的地域，东山区摘牌之际，大批市民到区政府驻地门前合影留念，表示遗憾和不舍；就芳村区而言，它是最能体现广州花城特色的地区，延续2000多年的种花业到明清已经很发达，被喻为“岭南第一花乡”，而芳村区并入荔湾区后，芳村的花市受到相当程度的冲击。显然，这些都是城市政区规模体系重塑必须直面的问题，地方政府统筹治理能力亟待提升。

（二）行政区划体制转换引发的风险

行政区划体制转换普遍存在的理论预设是：行政区划从不适应向适应性体制的转换，就有可能解决现存的多种问题。诚然，行政区划体制转换确实为破解多种问题提供了重要基础，但仅仅如此，可能显得过于理想化了。经常被人们忽略的是，当前地方政府体制与事权划分等尚未健全以及各种制度惯性的存在，在此背景下，行政区划体制转换恰恰可能引发新的风险。

就城区合并而言，习惯上认为，我国不少大城市的城区偏小，通过体制整合有助于发挥中心城区的辐射带动效应。2012年，苏州市撤销苏州古城区的沧浪、平江、金阁等三区设立姑苏区，有利于形成“大苏州”格局，增强苏州中心城市首位度和辐射能力。然而，在“三区合并”的过程中，城管行政执法局等也相应地由原三个区局合并为姑苏区局，进行实体化运作，旨在将资源进行有效优化整合，减少内耗、形成合力，但始料未及的是，原三区城管执法局在体制、机制及工作模式上都相去甚远，合并后却在具体实施过程中面临更大的挑战，实际成效并不显著，且有倒退之势。就撤县设市而言，很多地方出现城建等职能向市体制的转变快而有力，而项目报批、财政审计、资质认证、医疗卫生、基础教育等向市体制的转型却慢而乏力，从而导致土地资源过度浪费而公共服务难以改善等问题。

在行政区划体制转换中，最复杂的类型当推撤县设区，其引发的风险不仅在于变动政区本身，还涉及更大范围的体制构架、更多层面的体制关系。首先，是撤县设区后的惠农政策制度性流失。撤县设区以后往往削弱对农村集体经济和农业管理及服务，在一定程度上损害农民的利益，那些仍然在农田里耕作的农民，既没有享受“市民”的待遇，也失去国家给农民的补贴等一些惠农政策，成为新一代“赤着脚的市民”。比如，农业部门就有大量的惠农政策，如农机具购置补贴政策，主要是在农牧业县（场）范围内实施，县改区后就没法享受相关政策。2014年，广州市撤销增城县级市设立增城区，区干部发现，省部署的古村落保护任务，为县安排专项资金，不会给区，而广州市财政又没有给区里配发资金，但工作又必须照做，古村落保护工作缺乏必要保障。其次，是市与区之间“形合神不合”，实际上是以往的市县分割内化为市区分割。例如，常州武进县级市改区后，采用体制“五不变”的过渡政策，但在排污系统、天然气、公共交通、公共设施和交通路网布局等方面，中心城区与武进各有诉求又各自管理，致使市与区的实质性融合难以完成，多年之后双方依然故我。又如，杭州市2001年撤萧山市设萧山区，但在此后长达12年时间内，萧山依然没有完全融入杭州。萧山区与杭州市区实行不同的社会保险制度（包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等）和不同的社会福利制度（包括公共福利、用户单位福利等），萧山远远低于杭州市水平，并引发居民的强烈不满。直到2014年，萧山区与杭州市社会保障制度“同城一体化”的进程才真正开始。实际上，在撤县设区过程中，往往会出现偏向市层面而导致“过”而难“渡”，或是过于偏向区层面而导致的“融”而难“合”两类问题[8]。

不仅如此，撤县设区改变了原有的行政体制构架，使得省管县体制下的县从原先的中央—省—县—乡镇的四级制，转为中央—省—地级市—区—街镇的五级制。这一行政层级的增加，不但导致政策指令信息传达失真的可能性增加，而且有可能助长地方官员的官僚气息。有研究发现，广州市的番禺在设区前，一个项目从行政审批到落实只要20天左右；而设区以后，无论在规划部门、国土部门或消防部门，审批时间都是原来的2—3倍[10]。

四、迈向整体性治理：构建更完善的优化方略

为了更好地夯实大国治理的空间基础，行政区划优化不仅是行政区划自身的问题，还是我国行政体制深化改革的系统性问题。为此，从整体性治理的高度出发[11]，突破原有行政区划改革策略的碎片化，着力构建更完善的行政区划优化方略，明确其中的核心、基础、关键、重点问题，有利于实现行政区划改革与行政体制改革的协同推进。

（一）以人民为中心的发展引领行政区划优化

行政区划优化究竟应该确立怎样的取向，这是影响全局的中心问题。在地方政府关于行政区划优化取向的众多表述中，尽管近年来逐步注重行政效率、社会治理乃至生态建设，但更为主要的仍然集中在增强城市功能尤其是经济性的功能，这直接或间接地导致仅仅将行政区划作为资源配置或政府关系调整等的途径，从而引发潜在风险。实际上，行政区划优化作为国家治理的重要组成部分，必须坚持以人民为中心的发展导向，坚持发展为了人民、对人民负责，对历史负责，顺应民意、尊重民意，提升政府统筹治理能力。

以人民为中心的发展引领行政区划优化，必须将广大群众根本利益作为行政区划优化的首要基点与重要标尺。具体地讲，至少涵盖以下三个方面：一是在公众需求方面。建立行政政区优化与惠民政策供给的衔接机制。通过对2015年行政区划调整的公众舆情分析发现，公众主要关注行政区划设置过程中的待遇平等、社会福利、基本公共服务和社会保障水平等内容[12]。为此，不仅需要促进行政区划体制与基础教育、医疗卫生、社会保障、社会管理、劳动就业体制等同步改革，还要明确区划调整之后惠民政策供给的路线图以及惠民标准提质增效的实际举措等。二是在统筹布局方面。根据未来人口流动与集聚的发展态势，进一步完善行政区划优化的全国布局。2009—2015年，我国东部用工传统大省吸纳农民工比重持续下降，农民工逐步向中西部回流，倾向于本省尤其是中小城市就业或创业[13]，为此，优化中西部地区行政区划设置，为承接人口转移提供体制基础；同时，应对当前我国中心城区人口疏解和城乡一体化的发展趋势，适度推进中心城区市辖区整合，但必须同步强化中心城精细化管理与历史文脉保护，等等。三是经常被忽视的治理薄弱地带方面。更加注重城市政区规模体系重塑下新设市辖区的远郊地区、被撤销行政建制地区的公共服务和社会保障问题，提升地方政府的统筹治理能力，促进地方财政投入向薄弱地带倾斜，扩大服务半径完善公共服务设施布局，加强薄弱地带的土地集约利用和生态保护等；对一些人口集聚速度较快但社会管理薄弱的地区（如大城市郊外大型居住区等），可以通过“析置街道”的方式优化政区格局，增强服务效率。

（二）以法治化作为行政区划改革的基础

众所周知，现代法治的本质是限制和规范公权力，维护和保障公民（自然人和法人）的权利[14]。面对我国行政区划体制转换可能引发的风险及其现实问题，推进行政区划改革全过程的法治化是重要方略之一。为此，可着重从以下密切相关的两个基本方面入手：

一是健全行政区划法规条例与设置标准体系。我国既有的《关于行政区划管理的规定》（1985年）、《城市街道办事处管理条例》（1958年）、《设市标准》（1993年）等也已经滞后现实的发展。应当加快新的“行政区划管理条例”制定与颁布及落实，为行政区划的设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任提供基本法律依据。在“行政区划管理条例”的基础上，确立相关行政区划设置标准至关重要，包括县级市设置标准、市辖区设置标准、镇建制设置标准、街建制设置标准等系列标准体系。行政区划设置标准的确立必须统筹兼顾全国的区域差异，因地制宜地形成不同的指标值。例如，禁止开发区域、限制开发区域适度提高撤县设区的门槛，确保主体功能区空间管制要求有效落实；标准制定也应兼顾特殊县（如自治州人民政府驻地县、重要边境口岸所在县等）的设置，既体现我国城镇化的实际需求，也符合中西部地区发展的战略要求。一味卡死建制标准，易于导致政区改革方式和路径的僵化，设置标准要预留弹性空间。

二是不断完善行政区划的法治化管理链。关于调整方案的形成，需进一步探索更加严格的科学论证制度，细化论证要求，提出可检查、可问责的关键指标，同时实施多渠道、多方式公众意见征集并上报备案，涉及地名变更等牵涉群众心态与切身利益的有关事项应举办听证会；关于调整方案的决策，必须健全地方党委全委会讨论制度并获得基层政府的认同；关于日常管理，建立行政区划管理数据库，夯实行政区划管理的技术手段，为法治化管理提供可度量的标准与依据。同时，健全行政区划违法违规的监督审查机制，深入检查相关措施是否违背行政区划调整的要求，尤其是违反《行政区划管理条例》，或者欺报、瞒报、漏报等，依法追究责任，从而不断提升行政区划法治化管理的水平与效能。

（三）以统筹协同作为行政区划优化的关键

以往的区县政区调整主要是由拟调整的地级政府根据自身逐级上报，直至国务院审批，客观上存在地级政府“单兵作战”倾向；同时，由于民政部门是行政区划调整审核的职能部门，又时常出现地方党政领导下民政部门“单打独斗”倾向；这直接导致行政区划调整的部门单一化，甚至被简化为行政区地名、建制、中心等要素的变更，但行政区划优化却是涉及发改、规划、土地、财政、教育、编制等部门的系统变革。为此，必须推动地方不同层级、政府不同部门之间的统筹协同，从多重博弈转向多重合力，从制度供给缺乏转向制度供给支撑，尤其是党的十九大报告指出，要“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”，行政区划优化正是涉及各类编制的统筹重组，必须促进行政区划及其相关制度的协同，从而进一步形成体制合力，构建地区发展共同体。

实际上，推动行政区划优化的统筹协同可以从省域统筹和政府协同两个方面着手。首先，就省域统筹而言，在全国总体考量与分类指导下，以省或自治区为单元有序推进行政区划改革，完善省域内部的市辖区、县级市等的布局与时序安排；建立省级行政区划优化联席会议制度或协调机制，协调民政、财政、规划、土地、社保等部门，着力解决行政区划设置与发展的重大问题，有序推进行政区划调整前后各项改革任务的完成，规避发展落差和体制摩擦的风险；加强跨区域联动，避免行政区中心—边界效应对公共服务等的负面影响。其次，就政府协同而言，不同政府部门要细化职责清单，例如，发展改革部门负责政区变动与主体功能区规划及新型城镇化规划的衔接等，国土资源部门负责县改市或县改区所需综合承载力的匹配等，住房城乡建设部门负责基础设施的建设等；同时，不同层级政府也要细化职权清单，尤其是地级市与市辖区、地级市与县级市之间的职权配置清单，促进财权与事权相协调，以简政放权激发多方共同参与的发展活力。

（四）以过程管理作为行政区划改革的重点

随着行政区划优化步入规范化和科学化的轨道，形成“调整前的论证—调整中的监测—调整后的评估”的过程管理模式成为重点，从而有力规避行政区划调整的冒进发展以及职权和利益格局等变化引发的风险。

一是调整前的科学论证。落实论证的主体责任，可采用地方政府委托第三方研究机构论证的方式开展，以主体功能区划这一我国空间治理的基础性制度为依据，针对重点开发区、优化开发区、限制开发区，明确人口规模、社会稳定、生态承载、文脉保护等的底线约束，严防可能出现的侵占农耕用地、侵害农民权益等，积极缓解社会稳定风险与压力。同时，邀请多学科、多领域的专家学者参与，积极参与科学论证并长期追踪，及时提供战略建议与改进意见；建立政区调整与公众意见之间的良性互动，征求公务员、企业员工、当地居民等利益相关者的意见，对行政区划设置方案进行再优化。

二是调整中的动态监测。强化对行政区划调整过程的动态监测观察，建立舆情监测机制，对房产、土地、社保等关键领域，可依托互联网热词抓取等大数据技术评估行政区划的实施效果；建立社会民生需求的回馈机制，谨慎处理在行政区划调整过程中出现的社会舆论动向，化“辟谣”为“引导”，提升地方政府在行政区划调整中的公信力。

三是调整后的系统评估。后续评估是行政区划调整的成效提升、风险防范的重要手段，但长期以来却是最为薄弱的一环，致使有的地方在申报请示调整时满口承诺，调整后则束之高阁，自行其是。调整后的系统评估不仅要与当时申报请示的文件相对照，还要从城市建设、公共服务、生态建设等方面加以考量。

实际上，行政区划优化所潜在的风险正是推进治理创新的重要契机。例如，地名文化要从被动变更到发扬传承，鼓励地方政府根据实际情况制定被撤地名文化的保护规划。又如，政区调整之后有些地方公共服务水平下降，则可以及时修编规划、资源重组等方式进行调适。最终，逐步建立“政区调整—可能风险—治理创新—优化发展”的良性循环。总之，从整体性治理的战略高度，以人民为中心的发展引领、以法治化为基础、以统筹协同为关键、以过程管理为重点，构建更完善的行政区划优化新方略，将强有力地助推国家治理体系与能力现代化进程，夯实大国治理的空间基础。

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