收费公路政策的可持续性分析

1984年“贷款修路，收费还贷”政策的提出，使中国迅速建成了世界一流的高等级公路交通网。但回看过去的34年，收费公路政策取得巨大成就的同时，也出现了高速公路债务日益严重、资金的不可持续难以保证高质量服务等问题。这些问题有的是由于环境变化导致，有些是政策本身导致。

高速公路债务问题日益严重

从收支角度看，由于公路建设成本不断攀升、集中大规模偿债期的到来，以及养护管理成本的持续快速增长，收费公路支出需求急速上升。而公路收费标准基本延续20世纪90年代水平，导致收入增长与支出增长极不匹配，债务偿还资金不足，能够按期偿还债务本金的项目越来越少。

截至2017年，全国收费公路累积建设投资总额82343.9亿元，债务余额52843.5亿元，当年通行费收支缺口4026.5亿元。少数省份已收不抵支、甚至收不抵息，债务风险隐患加大。为避免出现债务逾期和资金断链，2017年新增4601亿元各类债务用于弥补债务偿还缺口，因而又累积了新的债务。由于新债中含有大量信托、理财等期限短、高利息金融产品，提高了财务成本，同时加剧了因流动性不足（例如，特殊政策导致交通量下降带来收费收入减少），导致资金断链引发系统性金融风险的可能。

资金的不可持续难以保证高质量服务

根据现行《收费公路管理条例》关于最长收费期限的规定，2020年开始我国高速公路将出现集中到期现象，大规模早期建设的收费收入较高的收费公路将停止收费；到2030年，接近一半的高速公路应停止收费，届时需补充约1000亿元的财政性资金用于支持养护和运营管理的需要。如果不及时做出政策安排，可能会导致高速公路网整体服务能力和水平的快速下降，对国民经济的运行必然产生重大不良影响，资金的持续发展问题迫在眉睫。

据统计，2017年全国共2148个收费公路项目，其中1665个高速公路项目（含高速桥梁、隧道）将到期。

价格机制僵化难以发挥调节作用

公路融资是受益原则的典型例证。受益原则的核心是强调收入与支出的关联。如果把市场价格机制与政府财政预算作为两个极端，那么强调受益原则就意味着趋向市场定价机制，弱化受益原则而强化支付能力原则，意味着趋向财政预算支付和政府定价。当受益原则强化到极端情形，也就是说收入与支出严格对应时，也就转化成了通过价格机制实现收支平衡避免债务风险；反之，当完全放弃受益原则时，收入与支出完全脱钩，公共资源配置完全由公共财政预算实现，则定价主要依据财政能力和成本。换言之，受益原则可以看作财政中的市场机制，或者说是政府（预算）与市场（价格）之间的过渡地带。收费公路收费的理论出发点是强调使用者付费——谁付费谁使用，即受益原则，这就意味着通行费标准的定价应当趋向市场定价。但实际中，收费公路采取的是基于建设和养护管理成本，再结合收费期限和公众可接受程度确定收费标准定价方法。

在高速公路网已经基本形成的情况下，目前单一路段以成本为基础确定收费标准，且难以及时调整的僵化定价机制，形成了基于市场价格的定价机理和通过行政干预禁止价格调整之间的矛盾，无法发挥价格杠杆在合理配置资源，以及减少拥堵、污染等负外部性等方面的作用，导致高速公路不同路段间、高速公路与普通公路间交通流量失衡，同时也导致公路与水运、民航、铁路等其他运输方式间缺乏有效调节手段，制约了公路网整体效用的充分发挥。根据实际情况的动态价格机制，则有利于路网交通量的优化，促进高速公路与普通公路的统筹发展。

2016年，交通运输部为推进供给侧结构性改革促进物流业“降本增效”，提出探索高速公路分时段差异化收费政策。2017年，山西、河南、浙江、湖南4省作为试点省份按照“分时段、分路段、分区域、分车型”原则开展差异化收费试点。

收费公路政策取得巨大成就的同时，也出现了高速公路债务问题日益严重、资金的不可持续难以保证高质量服务等问题。

2017年10月，山西省在2015年开始已采取“普惠三减两免”（三减：政府还贷收费公路优惠12%；ETC卡优惠5%；合法超限补偿费将为4倍。两免：免收道路运输经营许可证工本费和营运车辆道路运输证工本费。）及“新三减两免”（政府还贷收费公路优惠12%的基础上，ETC卡优惠提高到20%；11条高速公路和5条绕城高速公路使用本省ETC卡缴费通行的货车提高优惠幅度至50%）的基础上，实施精准差异化收费，取消普惠政策，扩大大幅度优惠差异化收费范围，精准开展分区域、分路段、分时段、分车型、区别支付方式等6项优惠。

山西实行差异化收费7个月后，政策效果显著。首先，物流运输成本明显下降，货车通行费优惠3.82亿元，通行成本综合降低6.06%；分车型客运班车包缴优惠2190万元，平均降本47.52%。其次，通行效率得到提升，有效促进了“两网”均衡发展，相邻普通国省干线路货车流量较2015年同期下降13.73%，公路通行量同比增长137.91%。最后，量费齐升格局基本趋于稳定，2016年全省高速公路货车通行费、交通量分别较政策实施前同比增长37.94%和52.62%，单位里程收费额从每公里157万元提升至每公里230万元；2017年货车通行费、交通量较2016年又增长了20.76%和34.02%。

管理碎片化难以保证资源统筹使用

1992年至今，我国收费公路共经历了一路一公司与事业管理法人为主、企业法人管理主体地位明确等四个阶段。

我国现行收费公路运营管理和行业监管体制始于1993年开始的投资体制改革，高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资；同时，伴随国家“政企分开”的改革，在高速公路管理上更多强调企业行为，由此形成了“一路一公司”的管理格局。

1992年至今，我国收费公路管理体制发展历程，共经历了四个阶段。

一路一公司与事业管理法人为主

1992年3月，国务院办公厅印发了《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发〔1992〕16号），通知指出：“各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”根据这一通知要求，部分省（区、市）在高速公路管理方面进行了有益的探索。1993年开始的投资体制改革，使高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权及利用外资等多元化、多样化的格局，建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制。同时，伴随着国家“政企分开”的改革，在高速公路的管理上更多强调企业行为，“一路一公司”模式建设管理高速公路调动了各界积极性，促进了高速公路的第一次快速发展（1993年至1997年）。

在此阶段，国家层面没有对高速公路管理体制有明确意见，因此各地的管理模式多样化，高管局、高速公司、高速集团、高速上市公司等都成为了高速公路的实质管理主体，部分省的行业主管则明确为交通厅或公路局，全国高速公路呈现管理模式多样化与管理主体多元化的特征。

企业法人管理主体地位明确

1996年，国家投融资体制改革，决定对固定资产投资项目实行项目资本金制度和项目法人责任制。这两项制度的实施，要求高速公路建设项目必须首先落实项目资本金并成立相应的项目法人组织。在此背景下，全国许多省按照《公司法》的规定组建了省级公路集团公司或类似机构，实行企业化管理，逐步走向以项目法人承担建设责任，以企业法人实行建设、运营、还贷、移交全过程的管理模式。

社会资本的管理地位得到实际加强

2004年7月国务院发布《关于投资体制改革的决定》，《决定》规定：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”企业不使用政府投资建设的项目一律不再实行审批，区别不同情况实行核准制和备案制，这是我国投资体制改革的一个重大突破。其中国道主干线、国家高速公路网等也在《政府核准的投资项目目录》之列。国家投资体制改革政策的出台极大拓宽了社会资本在交通基础设施领域“施展拳脚”的空间，同时也使社会投资人在高速公路管理中的地位进一步明确。但行业监管职责一直没有强调。2004年，国家进行国有资产管理改革，高速公路的管理主体中，又多了省级国资委这一主体。高速公路的管理体制更加复杂。

大型设计施工建设单位也成为管理主体

2015年，财政部在基础设施领域推行PPP模式以后，大量技术力量强融资能力好的国有建设企业如中交建、中铁建、中建等在参与高速公路建设的过程中，从单纯的施工方变为投资方和贷款主体，项目建成以后转变为管理方。由于近几年国家要求高速公路或者采用政府发债模式建设或者采用PPP模式建设，受到债务规模限制，PPP模式成为主要的融资建设模式，主要几家建设集团也成为了高速公路的管理主体。

在这种地方体制的作用下，逐渐形成了分散的多元化投资体制，投资主体包括政府法人、事业法人、国有企业及社会资本四类。其中，政府法人又包括省级、市级、县区三级政府交通主管部门；事业法人包括省级高管局和地市公路局等；国有企业主体包括央企、省级国企和地市县国企；社会资本包括国内资本与港澳台资本。据统计，2017年全国共有收费公路运营管理主体1226个（其中企业法人主体897个，机关及事业单位288个，其他组织机构41个），平均每个主体管理里程约为133.6公里，单位里程运营管理成本约38.3万元，占单位里程通行费收入的12.2%。

收费公路的多元化投资导致了目前的管理多元化，在加速推进建设的同时也导致了一些问题。首先，不利于资源的统筹集约利用，管理效率低，管理成本高。其次，管理水平参差不齐，由于很多社会投资人并不具备交通行业专业经验，项目建成以后也不具备专业化的养护管理经验，同时，不同管理主体有不同的管理追求，行业没有统一的服务标准，无法保障每条路都能提供良好的服务水平；再次，不能统筹建设养护大中修，不能从路网整体角度出发协调好建设维护和改扩建时序，从而可能造成集中大修带来拥堵等问题。最后，不能统筹收费标准，难以统筹资金使用，不利于降低风险提高路网运行效率；五是难以推行先进的收费技术，各个运营管理主体使用适合自身的收费技术，由于前期投入已经成为沉淀资本，不愿意为新技术投入过多，影响了收费技术的升级。

《收费公路管理条例修订草案》正在向社会公开征求意见

信息公开及公众参与不足难以满足现代治理要求

政府通过充分公开不涉及国家安全的公共行政信息，减少政府与公众间的信息不对称，是增强政府公信力、改善政府治理及提高公共服务水平的必然要求。由于传统理论概念的滞后性，公益性一直是收费公路政策的基石，“贷款修路，收费还贷”只是政府在财力不足、公路建设压力巨大情况下采取的特定融资政策，然而在受益原则和代际公平等方面的经济合理性并没有通过政策宣传传递给公众。

同时，从目前社会公众参与收费公路政策决策的方式或途径来看，以单向的信息传递或意见征集为主，座谈、听证等互动式参与方式中的公众参与比率低，各级交通主管部门对公众关切的问题回应不够，对公众意见反馈不足，使得社会公众参与收费公路相关政策决策的效果受到影响。随着公众对收费公路知情权、监督权和参与权诉求的不断提升，及时完善收费公路信息公开内容、加大公众参与力度，是有效规范收费公路管理、保障政策可持续的基本要求。

（本文摘编自《中国收费公路发展蓝皮书（1984-2018）》）