论小城镇土地集约利用

周宏丽

(绥化学院 农业与水利工程学院， 绥化 152061)

新型城镇化是我国现阶段的一项重要战略部署。《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》中提出了“有重点的建设小城镇”的重大举措。2017年我国常住人口城镇化率达到58.52%，[1]预计2020年，常住人口城镇化率将达到60%。[2]随着城镇化的不断推进，小城镇的快速发展对于国民经济的拉动作用日趋显著，让农民进城就业，逐步破除城乡二元化结构，是我国现阶段经济社会发展的重要战略之一。在分析以往关于小城镇建设的相关研究后发现，我国小城镇建设中最为关注的问题是要解决人口、土地和资源三者之间的矛盾。其中，土地利用是小城镇发展的关键，土地利用问题长期以来制约着我国小城镇的发展质量。

很多学者都对小城镇建设的土地利用问题进行了研究，朱登毅(2016)认为小城镇土地资源是国土资源中的重要组成部分之一，因此小城镇的土地规划需要更为精准，以便被人民群众所接受。[3]周靓(2015)认为小城镇的土地要实现规划合理、环境美观、技术先进的现代化利用，既要提高经济效益，又要实现其生态效益和社会效益。[4]以往研究尽管比较有针对性地发现了小城镇土地利用的问题，但对于小城镇土地集约利用的内涵以及土地集约利用对策的研究存在缺乏理论依据及可操作性的问题，这些现实问题一直阻碍着小城镇的发展速度。可见，深入研究小城镇土地集约利用的内涵并提出切实可行的对策对于提升我国城镇化建设质量具有重要意义。

一、小城镇土地集约利用的内涵及必要性

对于传统小城镇土地利用的内涵，学者的观点大致可以归纳为以下两类。一是从人与土地的内在联系来定义土地利用的内涵，认为土地利用是人们根据一定的目的和土地资源的特性功能，对小城镇土地进行使用、保护和改造。二是从经济学的角度来定义土地利用的内涵，认为土地利用是把小城镇土地投入生产和生活来满足人们的不同需求而涉及的各个方面和全部过程。笔者归纳以上观点，认为传统小城镇土地利用就是对于小城镇的一定范围的土地来说，人们对其进行使用、保护和改造以达到一定的经济目的的活动。

土地集约利用的概念来源于李嘉图提出的农业土地集约经营。这是一种在单位面积土地上，通过使用先进的技术和管理方法，集中地投入较多的劳动和生产资料来实现产量和收入的最大化的一种农业经营方式。[5]国内外研究者对于土地集约利用的内涵的理解往往是基于各自专业的角度做出的，至今尚未达成共识。经济学背景的学者认为集约利用就是提高土地的经济效益；社会学背景的学者认为集约利用就是实现土地的社会效益；地理学背景的学者认为集约利用就是实现土地的生态效益。笔者综合前人的研究，在与传统小城镇土地利用内涵的比较之下，认为小城镇土地集约利用是指在特定的时空范围内，通过增加各种集约要素的投入来提高小城镇单位面积土地的使用效率，以达到获得更高的经济、社会和生态效益的目的。这些集约要素既包括各种劳动、资本、技术以及管理等方面的有形投入，也包括土地的空间布局、结构优化等无形投入。小城镇土地集约利用具有两个特征：一是要素的集约化与合理化。“集聚效应”是城镇的特征之一，小城镇土地利用要做到各种模式、功能、信息的集聚。集聚的条件就是科学的规划，以规划促集聚。集聚的目的是为了合理化利用。合理化利用是通过优化小城镇的用地结构、空间布局等要素，使其能够最大限度地实现土地的区位效益。二是效益的综合化。小城镇土地利用不仅通过出让金、税收以及开发商的利润来获得经济效益，还要实现保障民生的社会效益和造福子孙的生态效益。

我国土地国情现状需要小城镇集约利用土地。人均土地占有量少，土地资源相对紧缺，人地矛盾紧张是我国的基本国情。截至2017年末，我国人口为13.90亿，粮食种植面积11222万公顷，比2016年减少81万公顷。[1]由于我国人口数量在相当长一段时间内还将继续上涨，人均耕地面积还将呈逐渐减少的趋势。耕地面积减少会对我国粮食市场的供求关系造成影响，直接危及国家粮食安全。我国土地资源的国情需要各级政府在开发和利用土地时必须珍惜和合理利用每一寸土地。在新型城镇化建设宏图的指引下，深入推进小城镇建设作为一项国家战略，更需要努力解决好土地利用问题。目前尽管缺乏关于全国范围的小城镇土地利用的具体数据,但小城镇人均建设用地较高已是不争的事实。2003至2013年间，我国人口城镇化率由40.53%提高到53.73%，提高了13.2个百分点，然而同时期城市建成区面积增加了近70%，城市建设用地的扩展速度远远超过了人口城镇化速度。[6]根据城乡建设统计公报，2015年我国建制镇人均用地面积为244m2，是同期城市和县城人均用地的1.93倍。[7]可见，我国小城镇土地利用存在浪费现象，比城市更需要集约利用土地。

土地利用存在的现实问题要求小城镇必须集约利用土地。尽管各地小城镇建设取得了显著的成绩，但土地利用一直是制约小城镇建设的老问题，多年来并未从根本上得到解决。总的来说，小城镇土地利用的核心问题就是各地方政府长期以来对土地进行粗放式的开发利用，集中体现在土地规划、土地结构、土地功能等方面。

首先，土地规划缺乏科学性，导致盲目扩张和布局分散。很多小城镇的土地利用都存在规划不科学的现象，导致小城镇的规模随着城镇发展而盲目扩大，并且布局比较分散，土地利用效率低。第一，小城镇建设规划缺乏理论支持。从研究成果来看目前小城镇规划并未形成独立的理论体系，规划设计和评审人员可以借鉴的现成模式较少，往往照搬大城市的规划模式设计方案，与小城镇现有的实际情况无法衔接。无法在充足的理论支持下因地制宜地开展设计工作，实践经验相对缺乏。第二，普遍采取平面扩张的模式，忽视立体利用。在规划设计中往往盲目追求土地面积和城镇规模的不断扩大，很多小城镇在规划中忽视了向空间要土地的设计理念，可以多建几层的高楼却被设计成了低矮房屋。第三，工业用地布局分散。小城镇多为乡镇企业，规模虽小却占地面积过大，普遍存在工业用地超标的现象。由于没有相对较为统一的规划，造成了布局分散，并且在不断扩张的过程中占用了大量农田，影响到农业的健康发展。

其次，土地结构不合理，土地利用率低。由于土地规划缺乏科学性，导致小城镇普遍存在土地结构不合理，土地利用率低的情况。一方面，土地结构比例失调，居民住宅用地的占比较大，而公共设施用地和休闲绿化用地占比较小。2009—2014年，不同规模城市住宅用地的年度增幅基本呈现出“小城镇大于中等城市、中等城市大于大城市”的特征。[8]近些年城市楼市火爆，房价不断攀升，也辐射式地影响到很多城市周边的小城镇。一些乡镇政府为了眼前利益，把城镇中的大量土地切蛋糕式的高价卖给开发商，造成民宅用地比重显著攀升，开发商为了追逐经济效益，忽视了住宅的公共配套设施建设。另外，一些乡镇政府由于资金等问题，群众生活必要的休闲场所、文体娱乐场所、公共绿地甚至公共厕所都没有很好地按照规划来建设，导致居民居住环境拥挤，缺少活动空间。另一方面，小城镇内闲置土地较多，普遍存在“空心城镇”现象。“空心城镇”是指新建的建筑物大多数都分布在城镇的外围，而城镇内却留着大量的旧住宅和闲置土地，形成“外看是新房，内看是旧房”的效果。“空心城镇”的原因与城镇规划严重滞后，决策者根据现有条件“拍脑门”式的划地有关；也与旧城镇改造成本较髙，外延开发成本较低的财政原因有关。“空心城镇”不仅造成了小城镇内部大量闲置土地，还占用了外部大量的耕地，导致土地严重浪费。

最后，土地功能方面只看重经济利益，忽视生态效益。近年来，不少小城镇都出现了土地污染严重，绿地面积减少，生态环境恶化等现象。原因是多方面的，总的来说与地方政府只看重短期经济利益，忽视生态效益的发展思路有关。第一，重污染企业的生产经营破坏环境。很多从周边大中城市迁移来的重污染企业以及自办乡镇企业由于设施陈旧、技术落后，造成污染物排放量超标。一些乡镇政府官员片面追求政绩工程和短期利益，在招商引资中对企业的生产经营项目把关不严，导致一些重污染企业在排放量超标的情况下仍然违规生产经营，排放出的污染物严重破坏生态环境。第二，工业布局分散导致污染严重。一些小城镇建设规划不合理，不能完全按照“规划、招商、开发”的顺序进行建设，往往依据招商引资情况不断改变原有规划。这种多年来形成的“边建设、边摸索”，“走一步、看一步”的建设模式造成很多小城镇的工业布局比较分散，导致“排污混乱，处处冒烟”的景象，造成严重的水和大气污染。第三，生产和生活垃圾污染环境。小城镇周围堆放的大量生产和生活垃圾,由于没有销毁和再利用的科学方法，占用了大面积土地，甚至污染了空气和地下水。第三次全国农业普查发现，还有近10%的乡镇生活垃圾不能实现集中或部分集中处理。[9]

从上述小城镇建设土地利用存在的各种现实问题来看，其本质就是没有按照集约化的总体思路来规划和使用土地。可见，我国小城镇建设必须要走集约利用土地的道路，才能更好地完成新型城镇化建设。

二、小城镇土地集约利用的具体对策

针对以往小城镇建设土地利用出现的种种问题，在土地集约利用相关理论的指导下，笔者认为要借鉴某些小城镇土地集约利用的成功模式来探索小城镇建设土地集约利用的对策。

1.土地规划总策略：变传统规划为区域规划

区域整体发展理论认为区域是一个整体，只有站在区域整体发展的高度来制定规划才能真正实现区域中各组成部分的协调发展。由于传统规划中缺乏区域规划理念，导致目前以单个城镇为中心的规划编制体系已经很难适应当前面临的小城镇发展的新情况。小城镇与其周边区域有着密切的联系，二者为各自的发展提供互为有利的条件。区域规划主要是指一定地区范围内与国土开发整治有关的建设布局总体规划。[10]小城镇建设中的区域规划的目的是在发展中形成“地区合力”。所谓“地区合力”是指在一定的地域范围内，一些在某些方面相互联系、相互影响的小城镇，根据各自的特点和优势，组成一个小城镇群，通过优势互补来实现共同发展。[11]区域规划就是基于地区合力的理念提出的。为了实现地区合力所起到的整体协调发展的作用，市县级政府可以把几个小城镇及其周边区域作为规划的一个整体片区，必要时也可以突破现有行政区域的限制，在整个片区内统一规划。不同的片区要按照不同的产业结构、经济功能和生态环境保护类型进行划分。

天津市周边小城镇的规划模式就是区域规划的典型成功案例。天津市一共有30个中心城镇和120个一般建制镇。按照城市规划总体发展战略，天津市周边小城镇的区域规划采取核心城市的“有机疏散”与区域范围的“重新集中”相结合的方式。由以往的星型结构完善为比较成熟的城镇网络体系，达到了不同区域间的发展互补。天津市依托各城镇的地缘及产业优势，建设了临空产业区、先进制造业产业区、高新技术产业区以及滨海中心商务商业区等产业片区。滨海城区、蓟县等重要城镇呈现“点轴式”发展布局，其他城镇则呈环状围绕主要城市发展，并在中心城区周围形成1个或若干个边缘城镇，如杨村、杨柳青、咸水沽等。西青的王庆沱、静海的独流、大港的太平村镇、蓟县的邦均、宝抵的新安镇等城镇则利用自身与河北、北京接壤的区位和交通优势来发展城市辅助型经济。天津市还重点建设了生态保护类区域，如北部蓟县山地生态保护区、中部“七里海—大黄堡洼”湿地生态保护区、南部“团泊洼水库—北大港水库”湿地保护区；并且建立了蓟县县城、杨柳青镇、葛沽镇、盘山风景名胜区、蓟县黄崖关古长城保护区。2014年，天津市的行政镇的人均建成区面积为307平方米，远远超过人均城市建设用地的指标。因此，镇的建成区土地集约利用方面可以挖掘的前景十分明朗。[12]

2.不同类型小城镇土地集约利用对策

(1)大中城市边缘地区小城镇土地集约利用对策

大中城市边缘小城镇主要指紧邻大中城市市区的小城镇。城市边缘小城镇由于特殊的地理位置，其发展受中心城市的影响非常大，这类小城镇的土地利用问题备受社会关注。城市边缘小城镇的共有发展特点是经济发展条件优越，区域优势明显；人口流动的城乡双向性显著；城镇功能及规模受中心城市影响较大。[13]大中城市边缘地区小城镇的土地规划要以中心城市的规划为指导，充分利用城乡一体化发展模式。中心城市规划区内边缘小城镇的规划是大城市全区总体规划的重要组成部分，在土地利用问题上应与中心城市的整体规划相符合。这些小城镇要充分利用中心城市的发展资源，依据中心城市的功能需要，并结合自身的区位条件和产业特点，走出不同的经济发展路径。小城镇自身的产业发展要与中心城市的整体产业发展相协调，在产业发展中实现合理整合、互为支撑的作用。另外，城市边缘小城镇的土地规划要尽量靠近交通节点，特别是高速公路的节点，充分利用便利的交通条件来加快与中心城市的互通交流。

上海市新市镇的土地利用就是这类小城镇发展的典型成功案例。上海市规划建设的新市镇有58个镇和盛桥、沈巷、罗南三个居民区。[14]上海新市镇的规划是在整个城市的发展规划指导下编制的，与中心城市的规划相适应。经过几年发展，已经展现出典型的城乡一体化的空间特征。一方面，“中心城区-新城-新市镇”的垂直空间结构明显。上海中心城区的优势对周边资源具有非常强的吸引力；新市镇具有丰富的土地资源和生态环境，成了中心城区资源外迁的首先之地。这种空间结构的垂直差异导致物流、信息流、资金流、劳动力流动在中心城市和新市镇之间更加成规模地频繁运转，使得中心城区和新市镇显示出显著的垂直分工空间特征。另一方面，多数新市镇都临近交通节点处，尤其是高速公路节点上。例如：四团、新场、大团三个镇位于沪芦高速节点处；廊下、吕巷、张堰三个镇位于新卫高速节点处；徐泾、赵巷、朱家角、金泽、华漕五个镇位于沪清平高速节点处；曹路、川沙、唐镇、江桥、华漕五个镇临近上海外环高速等。交通是小城镇发展的重要动力来源，上海新市镇的土地规划充分利用了交通这一便利条件，促进了该区域经济的快速发展。

(2)城镇密集区小城镇土地集约利用对策

城镇密集区小城镇一般位于城镇发展历史较长的沿海地区或平原地区，往往沿主要交通干线较集中的分布，如长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区等城镇密集地区。这些小城镇处于城镇发展核心区、密集区或连绵区。城镇密集区小城镇在土地利用中存在规划各自为政，缺乏协调的问题，此外，这类小城镇在有限的空间范围内密度大、规模小、经济发展缺乏规模效应。[15]因此，“土地的组合利用”是城镇密集区小城镇土地集约利用的重要策略。首先，可以利用大城市间合作为基础来实现小城镇的土地组合利用。随着大城市面积的不断延伸，跟多城市的中心城区已经与周边的小城镇连成一片，相互之间虽有行政界限，自然界限却不明显，市场效应让二者的距离无限缩短。其次，可以利用集群产业分工为基础来实现小城镇的土地组合利用。由于这类小城镇分布密集，交通便利，相邻的两个镇或几个镇可以形成一定规模的产业集群，并形成较为完整的产业链条。最后，可以利用轨道交通枢纽为基础来实现小城镇的土地组合利用。轨道交通比其他交通方式节约用地，轨道交通的站点可以规划成小城镇新建区域的中心，然后以线路为轴线来进行新建区域的空间布局。轨道枢纽站点具有强大的聚集力，如果枢纽站建在几个小城镇之间，就可带动这些小城镇来实现组合发展。

珠江三角洲小城镇的土地利用就是这类小城镇发展的典型成功案例。“广州-佛山同城化”建设使得两个城市之间的大沥、里水和桂城三个镇连接成片，其定位、功能、结构、布局、产业等均统一规划安排、统筹考虑。这三个镇就是以大城市间合作为基础来实现小城镇的土地组合利用的。目前已经形成了广佛同城化后最具活力的小城镇群。广州增城市南部地区的石滩镇及其附近的新塘镇、石龙镇就是以集群产业分工为基础来实现小城镇土地的组合利用的。新塘镇的服装产业和大型制造业较发达，石龙镇的电子产业集群已经形成。石滩镇的土地利用方向就是整合二者产业分工的缺失环节和产业拓展的要求。经过几年的发展，石滩镇以产业分工的形式融入周边的产业集群镇的发展当中，和新塘镇、石龙镇形成组合型城镇。东莞市西北部的望牛墩镇和洪梅镇都利用轨道交通枢纽为基础来实现小城镇的土地组合利用。这两个镇以前的发展相对落后。自从珠三角两条区域城轨线穗莞深城轨、莞惠城轨和东莞市域轨道R1线三条轨道线的换乘枢纽站选址在望牛墩镇和洪梅镇之间，两镇意识到了这难得的发展机遇，重新进行了土地规划，依托枢纽站点建设新的城镇中心，其他城镇建设也向站点靠拢，以此实现了土地集约利用。

(3)欠发达地区小城镇土地集约利用对策

欠发达地区的小城镇具有规模小、发展水平低、农业型居多、环境制约明显等特征。[16]这类小城镇的土地利用多为粗放式开发模式，集约优化潜力巨大。首先，要全方位整合用地结构。要加快整合乡镇企业用地，改变企业过于分散的局面，促使乡镇企业集中在一个工业园区之内，尽可能控制工业用地中单位地块的土地集约利用指标，实现工业用地的集约化。同类型的企业要尽可能的集聚在一起，利用外部效益与向心力等作用产生一定的规模经济。其次，要提升建设用地的管理水平。[17]严格规范土地审批的实际操作过程，健全配套政策，加大对倒卖土地行为的惩治力度，在审批和监管中尽量减少人为干预。最后，要注重土地生态保护，发挥土地生态价值。生态环境与人民健康和城镇的可持续发展息息相关。虽然这类小城镇的工业规模比大城市要小很多，人口少，居民生活排放量小，污染程度相对大城市比较轻，但在土地利用方面也要统筹兼顾经济效益与生态保护。这类小城镇的土地利用也要基于在片区统筹发展的基础上准确定位。具有地缘优势的小城镇在土地开发时要充分保护森林、平原、湿地、矿产、油田、江河、湖泊等自然资源，同时依托这些资源大力发展旅游。农业发达的地区可以开辟绿色食品产业园区。对于少数民族聚居区，可以规划出民俗旅游产业区，形成具有鲜明地方特色的小城镇建设。小城镇的用地审批要适当向这些绿色产业倾斜。

重庆市巴南区丰盛镇的土地利用就是这类小城镇发展的典型成功案例。丰盛镇土地利用规划中充分整合用地结构，把用地划分为若干功能组团。已经形成了“一个轴心、两条长带、三条走廊、四个组团”的格局。[18]其中“一个轴心”，以古镇为依托向南北两个方向发展的生长轴；“两条长带”，古镇文化旅游带和东面沿河的特色休闲活动带；“三条走廊”，组团之间的绿色走廊，共有三条，并与保留的山体绿地建立良好搭接；“四个组团”，在原有古镇组团基础上，朝北发展形成两个居住组团，朝南发展形成以旅游开发服务为主的组团。同时对各组团内部的各类用地进行合理的功能布局划分。丰盛镇还从条例入手提升建设用地的管理水平。在丰盛镇土地规划中明确指出：“各类用地不宜互换，严格控制公共设施用地(特别是非营利性公共设施用地)、道路广场用地、市政公用设施用地、交通用地和绿化用地，不得任意改变其用途。”为加强土地利用监管，丰盛镇配备专业人员，加强规划管理队伍的建设。丰盛镇在土地利用中加大环保力度，提升土地的生态效益。丰盛镇严格控制镇区上游地段的建设，大力植树造林，防止乱砍滥伐，减少水土流失；加强绿化建设，美化镇区环境，严格保护公园绿地，严禁侵占街道及居住区绿化用地；依托地缘优势大力发展旅游产业及绿色食品产业。

3.小城镇不同类型用地的集约利用对策

(1)工业用地的集约利用对策

小城镇要想持续健康发展，必须立足“工业兴镇”。乡镇企业的工业用地是小城镇土地利用的关键部分。各乡镇秉持“工业向园区集中”的理念，都热衷于工业园区建设，大部分园区都在小城镇的周边位置选址，这对小城镇的城镇空间结构的影响是非常大的。布局分散的乡镇企业在进入庞大的工业园区的过程中所带来的“低价让地、面大建少，重复建设”等土地资源浪费问题已经不容忽视。笔者认为“工业向园区集中”需要采取“有机集中”的模式才能真正实现小城镇工业用地的集约优化利用。有机集中是在吸收有机疏散和集中主义等相关理论的基础上，立足于城镇土地利用的集中特征而提出的，所谓“有机”是指一定秩序下的聚合。[19]有机集中是一种空间的相对集中，并非向一个方向涌入，这样既能兼顾企业效益，又能适度保留企业与乡村的关联，保护企业的根植性。这种集中是利用相对集中的空间平台带动其他产业的发展，以此来推动企业在空间上的逐步集中，并不是形式上的简单集中。有机集中还是一种充分考虑企业产权保护和发展权转移等因素的循序渐进的过程，通过建立企业的新型流动次序来保证存量空间的充分利用。

常州市礼嘉镇的工业用地的集约优化利用就是有机集中的成功案例。礼嘉镇位于常州市武进区，民营经济制造业发展较好。多年以来，礼嘉镇存在工业用地过大，集约水平低、工业园区与镇区融合度低等问题。近几年礼嘉镇从精准评估工业用地存量和搭建适合不同产业的集中平台两个方面入手来实现工业用地的集约利用，取得了令人瞩目的结果。一方面，礼嘉镇成功借鉴了国外的存量空间整合模式，在存量空间中实现企业的有机集中。对于存量空间的评估，礼嘉镇在规划中制定了多指标体系，既考虑到了经济、社会、生态等效益，又引入了空间价值和集中成本等指标。对不同的存量空间采取不同的集中策略，逐步实现企业的有机集中。另一方面，礼嘉镇在搭建产业集中平台的过程中注重平台的多样性和互补性，并在此基础上建立了企业有机集中的长效机制。在企业集中的过程中，礼嘉镇共搭建出了四大产业平台：特色产业园区、生态企业园区、小微企业园区、乡村产业转型园区。不同类型的平台有不同的准入标准，制定政策鼓励企业通过用地置换的方式来实现有机集中，加强各平台产业之间的互动与互补，有序推动小微企业的渐进式集中。

(2)居住用地的集约利用对策

小城镇居住用地的集约优化利用效果直接影响到居民的生活质量。首先，居住用地可以充分利用原有的废弃场地进行建设。废弃的建筑物、基础设施、工业用地以及一些零星杂地都可以纳入新的居住区规划之中，对这些废弃场地进行合理布局，实现土地的集约利用，同时做好居民的搬迁安置工作，循序渐进地调整居住用地空间布局。其次，充分利用单位面积土地。可以采取提高建筑物层数，充分利用顶层和地下空间等方法拓展小城镇住宅楼的上下空间。最后，可以加大对农民居住用地的转让补偿，同时促进住宅建设的产业化发展。大力兴建组合式住宅、公寓式住宅。在容积率的规定方面既要实现土地节约，又要保障生产生活，要在二者之中寻求合理的平衡点。适当增加公共服务用地的规模，兴建公园、绿地等公共活动场所。

陕西省富平县庄里镇的居住用地集约利用可以为其他小城镇提供借鉴。为了最大限度地利用有限的土地资源，庄里镇用集聚的方式对存量居住空间进行重新规划，引导居民向镇区和中心村逐步集中。在改造废弃场地，兴建高层建筑、开发组合式住宅等方面取得了满意的效果。让人口聚集与城镇发展同步进行，实现了居住用地的集约优化。近几年，庄里镇扩大镇区规模，建设新型居住区。镇区内建设了1个居住区，镇区外镇域内建设了5个新型农村社区，成功安置了10 284户居民。经测算，这种居住区的集聚建造模式与传统农宅模式相比节约用地121.3公顷。庄里镇的居住用地发展模式为城镇发展提供了更多的建设用地，在不减少当地的耕地总量的情况下，节约了城镇建设的资金和土地，成功地解决了经济、耕地以及城镇发展之间的矛盾。

(3)绿化用地的集约利用对策

小城镇的绿地系统可以起到净化空气、美化环境的作用，直接关系到居民的生活质量。传统的绿地系统并未得到应有的重视，在小城镇规划中绿化用地只是作为工业用地和居住用地的附属品，通常是在规划完其他用地之后再采取“见缝插绿”的方式进行绿地规划，使得绿化用地较为分散，不能形成合力作用，并未实现绿化用地的集约优化利用。小城镇绿化用地要特别注重对现有绿化的保护，并且在规划中要按照因地制宜的原则，对公共绿地、生产防护绿地和附属绿地这三大类绿地进行分类设计。要本着节约用地的原则，在满足植物生长条件的基础上，尽量利用荒地、坡地、河边、湖边和其他不适合建筑的区域来设计绿地。小城镇在发展过程中会有一些林地、苗圃，农田等绿地被建设用地包围，可以直接将这些绿地纳入绿化体系之中，使其成为兼有生产与休闲功能的综合绿化体，实现这些区域从单功能绿地到多功能绿化的转变。

辽宁省铁岭市的镇西堡镇的绿化用地开发利用可以为其他小城镇提供借鉴。镇西堡镇的绿化用地是按照“一个中心、三条轴线、多点开花”的模式进行规划的。“一个中心”是指一个坐落于镇政府附近的大型公园，并把这个公园打造成镇里的绿化景观核心。“三条轴线”是指对一条穿城而过的水渠以及镇区内的两条主干道进行绿化，形成三条鲜明的绿化带。“多点开花”是指在镇区规划中均衡布局多个公园，为居民提供集观景、健身、休闲于一体的一站式绿色空间。此外，镇西堡镇还采取“点、线、面”相结合的方式对公共绿地进行集约利用，对铁路专用线两侧则规划出了作为城镇生态背景的生产防护绿地，同时对各类单位的附属绿地面积规定了最低标准，即：附属绿地面积不低于单位总面积的30%，而且绿地景观要与道路景观相协调。镇西堡镇以改善城镇环境为目标，实现了绿化用地的集约优化利用，生态环境得到了显著改善。