乡村治理中多元规范的冲突与整合

陈寒非

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)

一、问题的提出

中国乡村治理问题由来已久。20世纪70年代末中国改革率先从农村开始；90年代“三农问题”日渐突显，农村出现了“治理危机”；进入21世纪以来，农村又开始出现“空心化”“失序化”等问题。国家为应对“农村治理危机”，也采取了一系列措施，如免除农业税、补贴种粮农民、免除义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗、建立农村最低生活保障制度、开展精准扶贫、实施土地流转“三权分置”改革等。2017年10月18日中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上，中共中央总书记习近平代表第十八届中央委员会作报告时系统提出实施乡村振兴战略的宏伟目标，其总体要求包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面。[1]“治理有效”是乡村振兴战略的基本要求之一，乡村振兴既有经济振兴，也有治理振兴，后者是乡村振兴战略实施的基本保障。“治理有效”就是要加强和创新农村社会治理，加强基层民主和法治建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当前健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系需要从主体、规范、实践三个维度上系统推进。乡村治理的目标之一是构建出稳定和谐的乡村社会秩序，而秩序的形成又以规范为前提，乡村治理必须“依规治理”，因此规范是健全乡村治理体系的基础。

从20世纪90年代开始，法律多元理论进入中国法学界，法律社会学、法律人类学领域的研究者们对基层社会治理中的规范资源展开了诸多有益的探索。高丙中、章邵增主张以法律多元为主题的法律民族志研究[2]；赵旭东主张从族群互动中考察法律多元对于纠纷解决的影响[3]；朱晓阳考察法律多元引发的“语言混乱”问题[4]；王启梁考察了法律移植与法律多元背景下国家法律无法回应社会需求而引发的“外来法”危机问题[5]；高其才致力于法律多元视角下少数民族习惯法的研究[6]；等等。无论学者们对法律多元的认识如何，不可否认的一点是：法律多元理论中的“法律”不仅包括国家法，还包括现实生活中具有一定规范作用的非正式规范，法律多元实际上是后现代法律理论对法律实证主义所主导的一元化国家中心主义法律观的挑战。[7]基于法律多元视角，当前乡村治理涉及国家法律、政策、村规民约、民间习惯等多元规范。这些规范或来自国家层面，或来自社会层面，又或来自介乎国家与社会之间的“第三领域”(third realm)[注]“第三领域”(third realm)与“国家和社会”的关系呈现为：第一，它是区别于国家和社会的，独立于国家和社会之外，介于国家与社会之间；第二，“第三领域”的形成会受到国家和社会的影响；第三，在一定程度上，“第三领域”超越于国家和社会的影响之外，具有自身特性和自身逻辑。参见：[美]黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”？——国家与社会间的第三领域[G].程农，译//邓正来，[英]亚历山大 J C.国家与市民社会：一种社会理论的研究路径.北京：中央编译出版社，1999：421-425，428-430.。在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，党和国家已经充分认识到乡规民约等非正式规范资源在社会治理中的积极作用，强调在法治框架下优化整合多元规范资源对于乡村治理的重要性。[注]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的目标，强调“推进多层次多领域依法治理”，要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。社会学、政治学领域关于乡村治理研究的代表性成果对各类规范资源之间的互动关系关注较少，而倾向于关注乡村治理内生制度的具体实践，如：徐勇、项继权关注土地制度的具体实践，主张从国家与农民关系、土地纠纷等角度考察土地制度[8]；贺雪峰、董磊明主张从乡村秩序的维系机制及村干部的实践行动策略的角度考察制度的运行[9]；贺雪峰认为当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择，需要根据村庄实际情况匹配相应的管理体制[10]；吴毅则通过描述税费改革时期乡镇政权的基本运作，分析了国家制度、政策等在乡村运行的情况[11]。本文立足于乡村制度实践运行层面的研究成果，进一步从规范资源冲突与整合层面剖析制度运行的困境。

社会规范是社会共同体根据自身需要自发形成或人为制定的用以调整共同体成员之间社会关系、规范共同体成员行为的标准或规则。不同社会规范的生成机制及运行方式不尽一致，这也就导致了不同规范之间冲突的产生。乡村治理多元规范有自发形成的，也有人为制定的，不同类别的规范之间生成机制、运作逻辑迥异，规范内容及效力的冲突给乡村治理造成了“秩序混乱”问题。因此，本文的中心议题是：乡村治理多元规范的类型及相应的生成机制是什么？基于不同生成机制的规范之间会如何冲突？面对规范之间的冲突，如何才能有效整合多种规范资源？笔者长期致力于乡村治理研究，积累了大量乡村治理的规范文本及运行个案，它们将是本文据以立论和展开的第一手资料。

二、乡村治理规范的类型及生成系统

据笔者调查，当前乡村治理规范主要包含八类：一是国家法律法规；二是村规民约、道德礼仪、文明公约或由此延伸的杂合性规范；三是乡村其他自治组织自发制定的自治性规范；四是村庄共同体成员普遍接受的习惯或习惯法；五是要求村民共同遵守的相关管理规定；六是针对特定事项的决议；七是上级党政机关红头文件；八是乡村管理机构的工作制度、工作纪律、行为准则、服务承诺等。根据规范生成与国家权力之间的关系，可将上述规范类型化，分为正式规范、准正式规范、非正式规范三类，这三类规范生成机制分别对应官治系统、官督民治系统、民治系统。需要指出的是，在上述八类规范资源中，较为常见且运用较为广泛的是作为正式规范的国家法律法规、政策以及党内法规，作为准正式规范的村规民约，以及作为非正式规范的习惯法和乡村自组织规范。乡村管理性规定相对较为复杂：其中一些规范属于对村民的管理性规定，可归为村规民约系统；另一些规范是乡村管理机构的规章制度，如工作制度、工作纪律、行为准则、服务承诺等，大多由基层党政机关指导制定，旨在对村两委及其工作人员进行管理；还有一些规范是基层党政机关推行的一系列涉农管理性规范，大多以红头文件形式发布，在很大程度上直接决定乡村治理格局，这也是本文拟重点讨论的管理性规范。

第一，正式规范与官治系统。正式规范具有程序性、人为性、强制性三个基本特点，即由国家权力依照一定的程序人为制定，并借助国家权力的外部强制来保证实施。在乡村治理规范中，国家法律法规是最为重要的正式规范。乡村治理过程中涉及一些国家法律法规，如《村民委员会组织法》《农业法》《农村土地承包法》等。除国家法之外，乡村治理正式规范系统还包括国家政策、党内法规等具有一定国家强制性的规范。尽管当前法理学研究主要从制定法层面展开，并未将政策视为合法概念[12]，但是政策具有一定的规范作用和社会引导作用，在一定条件下具有法源地位[13]。政策与法律关系极为密切，两者在一定程度上具有同质性。政策也是由国家权力按照一定的程序人为创设的，而且由国家权力加以强制施行。乡村治理规范中有些属于政策，这些政策有的是中央的政策，有的是地方性政策。前者包括国务院和农业部、环保部等部委发布的关于乡村治理的规范性文件，如《农业部关于推进农业经营体制机制创新的意见》(农经发〔2009〕11号)等；后者包括省级、地市级、县级和乡镇的党政机关等制定的关于乡村治理的规范文件，如安徽省《关于支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》(皖政办秘〔2017〕296号)等，又如笔者调查的贵州锦屏《锦屏县精神文明建设指导委员会办公室关于转发〈关于进一步加强农村精神文明建设推动农村清洁风暴行动顺利开展的通知〉的通知》(锦创建办发〔2017〕2号)以及锦屏县启蒙镇党政办发的《关于印发〈启蒙镇全面推行“河长制”工作方案〉的通知》(启党发〔2017〕4号)。党内法规在乡村治理中应用广泛，直接对农村基层党组织及党员进行规范和约束。《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[14]1360-1361另，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第2条规定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件”[14]1366。由此可知，党内法规具有规范性、程序性、人为制定性以及强制性等特点，它与国家法律具有同质性，同属正式规范。姜明安教授也认为：“‘党内法规’的基本性质属于社会法和软法。但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位，中国共产党党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而，中国共产党的党内法规又同时具有一定的国家法和硬法的因素。”[15]由此可见，党内法规也是乡村治理中重要的正式规范，例如《中国共产党农村基层组织工作条例》就是典型的关于农村治理的党内法规。国家法律、政策以及党内法规生成于官治系统，国家权力自上而下地建构出一整套规范，来开展治理，以达致乡土社会秩序的理想图景。正式规范在形塑乡村治理中具有基础性作用，国家法律为乡村治理设定基本的制度性框架，中央涉农政策规定了乡村治理的基本任务和总体方向，地方涉农政策(尤其是县乡两级政府出台的红头文件)在很大程度上直接决定了乡村治理的现状及具体任务。党内法规对于乡村治理的作用也是明显的，但乡村治理过程中更多的是通过党纪来强化对村干部的管理，通过基层党组织纪律检查等手段对土地确权、精准扶贫等涉农法规和政策的执行情况进行纠偏。正是通过官治系统和正式规范，再辅之以国家在基层行政管理中建构的科层官僚制，确保了国家权力对乡村场域的有效控制。

第二，准正式规范与官督民治系统。准正式规范介乎正式规范与非正式规范之间，经由国家权力与村民自治两种治理力量相互作用而产生，是国家权力赋权与督促之下的自治规范类型。村规民约是典型的准正式规范，承载着官治与民治两种治理力量。自陕西蓝田《吕氏乡约》以降，历经朱熹《增损吕氏乡约》、王阳明《南赣乡约》、吕坤《乡甲约》以及陆世仪《治乡三约》，再到康熙《圣谕十六条》，除《吕氏乡约》完全由吕氏兄弟自治倡导创设外，其他或多或少都受到官方影响和介入，尤其王阳明的《南赣乡约》带有明显的“官治”色彩，“官督民治”自此成为传统乡约体系的主要形态。晚近乡约研究的肇始者和代表人物杨开道先生认为，乡约主要代表了中国基层政治的两个重要属性：一则民治；一则官治。[16]杨开道先生只是阐释了乡约背后蕴含的两种治理力量，没有进一步讨论两种力量相互较量的客观事实。乡约一直在“官治”与“民治”体系间摇摆不定，最终以“官督民治”为主要模式，官方依托乡约进行治理和宣讲，这对传统中国基层治理产生了深远的影响。现行村规民约体系自1987年11月24日《村民委员会组织法(试行)》之后重建，“官督民治”是当前村规民约体系的主要生成模式。村规民约是指村民依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际，为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明等方面而制定的约束规范村民行为的一种规章制度。一直以来，村规民约都被视为农村自治的重要表现形式，也是基层民主政治发展的重要成果。现实中村规民约形式比较多样，广义的村规民约是一套由不同层级规范组成的规范体系。村民会议或村民代表大会通过的《××村村规民约》(或“自治章程”“自治合约”)具有最高地位，内容覆盖全面，相当于村庄内部的“小宪法”。此外，村两委还会针对特定事项倡导制定一些规范，这些规范一般也经村民会议或村民代表大会表决通过，但效力层级要低于作为“小宪法”的村规民约，而且自治性程度也相对较高。笔者调查的黔东南地区锦屏县黄门村关于礼尚往来、燃放烟花爆竹的移风易俗方面的规定就属此类。[注]参见：《贵州锦屏黄门村风俗习俗礼节礼尚往来处置制度》(资料编号010122)、《贵州锦屏黄门村移风易俗关于红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹规定》(资料编号010123)根据宪法及相关法律规定，村民通过共同协商并根据治村实际需要拟订村规民约，基层政府则通过指导、审查、备案等方式介入村规民约的拟订过程，官方与民间在此场域相互较量，最终形成介于法治与自治之间的村规民约治理路径。通过法治引导村民自治，正是当下村级治理的重要方式。大多数村规民约杂糅了国家法律与民间习惯，有些村规民约甚至完全是国家法的细则与翻版。因此，村民自治是国家法之下的有限自治，是有国家权力在场的自治，“官督民治”系统催生出村规民约这类准正式规范。

第三，非正式规范与民治系统。美国新制度经济学家诺斯认为：“制度是一个社会的博弈规则”，“它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”。[17]3制度包括正式约束和非正式约束，然而，“正式规则，即便是在那些最发达的经济中，也只是型塑选择的约束的很小一部分(尽管非常重要)……正式规则虽然是非正式约束的基础，但在日常互动中，它们却极少是形成选择的明确而直接的来源”[17]43-44。非正式规范在人类社会交往中普遍存在，在一定程度上是正式制度的延伸阐释或修正。罗伯特·埃里克森(Robert Ellickson)通过考察加州夏斯塔县农村家畜越界侵权纠纷解决过程，发现当地村民并不依照法律等正式规则解决纠纷，而是通过一整套非正式规则来解决纠纷。[18]非正式规范经由社会互动和实践演化而生，具有自生自发性与内在性，主要包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例，构成了一个社会文化遗产的一部分，并具有强大的生命力。当前乡村治理中的习惯法、自治性规范等非正式规范同样如此，大多基于村民生产生活实践而自发形成，基本没有国家权力的介入。“习惯法是独立于国家制定法之外，依据某种社会权威和社会组织，具有一定的强制性的行为规范的总和”[19]。客观存在的习惯法是经过长期的历史积淀而逐步形成的，具有普遍性、民族性、典型性、客观性等特质。与习惯法特征相近的还有乡村自组织自发制定的自治理规则，如宗族规约[注]贵州锦屏魁胆、石引等村寨有着历史悠久的“屋山头”文化，侗语“屋山头”即房族、宗族的意思。基本上每个房族都制定有房族族规，笔者在调查中曾搜集到石引村《高步房族族规》、《哦先恩房族族规》等房族规约。这些规约都是房族成员自发制定的，完全没有国家权力的介入。，红白理事会、乡贤理事会、寨老会、长生会等乡村自组织规范[注]笔者调查搜集的《贵州锦屏茅坪上寨长生会会章》(资料编号20160930MP3796)、《山西清徐县东南坊村红白理事会章程》(资料编号20170321QX001)、《广东云浮市云城区下白村乡贤理事会章程》(资料编号010122)等均属此类。，以及乡村道德规范等。习惯法与乡村自组织规范产生于民治系统，完全没有官方力量介入，是乡村治理中数量较多且运行有效的规范类型。无论是“官治”还是“官督民治”，都不可能完全消灭或取代“民治”，习惯法及乡村自组织规范将在很长时期内延续生长。

三、乡村治理多元规范的冲突

在“国家—社会”二元结构之下，规范之间的冲突一般简单化约为“国家法—习惯法”之冲突，学术界对此已有较多讨论[20-22]。但是，国家与社会理论框架关于法规范的非此即彼的对立逻辑，无法准确描述社会运行过程中法规范的客观形态。事实上，在国家与社会之间存在一种“中间地带”，涂尔干将其表述为建立于职业伦理基础之上的“法人团体”[23]，韦伯将其解释为“经济共同体”[24]，哈贝马斯概括为“公共领域”，黄宗智提炼为“第三领域”。因此，乡村治理规范不仅包括正式规范、非正式规范，还包括在基于官方与民间之互动的“中间地带”上相应而生的准正式规范。这三类规范形态各异，生成机制和运行机制也不尽相同，它们在乡村治理中的互动过程里难免会产生冲突。

(一)内部冲突

乡村治理多元规范内部冲突主要有三种情形：

第一，正式规范内部冲突。从法律渊源看，作为正式规范的国家法律层级复杂，涉及宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章以及部门规章等。2015年修改后的《立法法》第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。地方立法权从原来49个较大的市扩大至全部282个设区的市。立法权急剧扩大，立法主体多元化，地方立法机关里专业性立法人员奇缺。地方立法质量缺乏保证，各种涉农规范性法律文件之间也就难免冲突。例如，《种子法》原第32条第2款规定：“任何单位和个人不得非法干预种子经营者的自主经营权。”根据此条规定，种子的收购和销售可以实行市场价。《河南省农作物种子管理条例》(已废止)第36条却规定：“种子的收购和销售，必须严格执行省统一价格政策，不得任意提价。省没有规定统一价格的种子，由市(地)、县级农业行政部门和物价部门共同商定。”这就是说种子经营要执行政府定价，显然，这个地方性法规(下位法)与国家法律(上位法)之间存在冲突，由此引发了轰动一时的洛阳“种子案”。再如《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，它本应是对上位法《村民委员会组织法》实施规则的细化，却较为明显地“抄袭”[注]地方立法“抄袭”既包括“抄袭”法律、行政法规和部门规章，也包括下位地方立法“抄袭”上位地方立法，还包括“抄袭”同级其他省市的地方立法，有时还会在上位地方立法中发现下位法的影子。具体而言，地方立法“抄袭”主要表现为：在内容上直接使用其他法律文件的条款，而根本不考虑或者较少考虑本地方的政治、经济和文化状况；在形式上套用其他法律文件的章节结构，只求完全一致，而不考虑是否有必要。地方立法“抄袭”主要有直接照抄、简单拼凑以及套用其他法律文件的结构形式(篇、章、节、适用范围、权力、责任等)三种情形。以土地管理法的中央和地方立法情况为例，考察的30件地方立法中，在“章”的设置上完全照搬上位法结构、结构安排没有任何创新的占了11件，几乎完全照搬上位法结构(一共8章中仅有1章发生变化)的也占11件，两种情况共占22件。参见：孙波.试论地方立法“抄袭”[J].法商研究，2007，(5).上位法，在内容、体例等方面没有实质性的突破和创新。实践中真正贯彻落实法制统一原则困难重重，不仅不同层级的规范性法律文件之间存在冲突，即便是同一层级的规范性法律文件之间也可能存在冲突。[25-27]现实中政策多以红头文件形式发布，“文件在被赋予了国家权力符号意义的同时，构成了基层秩序的规范来源和权威形式”[28]。红头文件虽然具有针对性和即时性，但主观性和随意性较大，政策冲突的本质是政策主体之间的利益冲突[29]。关于乡村治理的政策既有中央层面的，也有地方层面的，故冲突存在于中央政策与地方政策之间、上下级地方政策之间以及本级具体政策之间。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规体系也遵循效力位阶原则，但是，“现行的党内法规备案审查标准在科学性、系统性、操作性方面尚存在一定缺陷”[30]，这也就使得涉农党内法规之间发生冲突。

国家法律与政策、党内法规之间也可能存在冲突，国家法律与党内法规协调衔接问题成为近年来学术界讨论的热点[31-32]，地方党政出台的政策(红头文件)与国家法律之间冲突的情况在实践中也较为常见。例如，2017年5月黔东南苗族侗族自治州开展“清洁风暴”行动，锦屏县启蒙镇根据上级党政文件出台了《启蒙镇改善农村人居环境暨农村“清洁风暴”行动工作方案》，该方案第四部分“工作措施”包括建立领导责任机制、建立资金保障机制、建立督查考核机制、加强宣传发动四个方面，其中督查考核机制主要包括两个方面：一是实行农户日自查、户长周自查、村干月监督、镇举办季度评比观摩的环境卫生督查机制；二是实行“问责制”和“责任追究制”，村党支部书记是本村环境卫生管理第一责任人，村委会主任是直接责任人，对卫生治理不力的村采取通报批评、主要责任人到镇政府说明整改办法和措施、诫勉谈话、停职处理等处罚措施。[注]《中共启蒙镇委员会 启蒙镇人民政府关于印发〈启蒙镇改善农村人居环境暨农村“清洁风暴”行动工作方案〉的通知》(启党发〔2017〕30号)，资料编号2017061201。从启蒙镇党委和政府采取的措施可以看出，镇里主要靠“评比观摩”方式对各村环境卫生治理情况进行考核，缺乏有效的行政治理手段，而对村两委负责人“停职处理”这一规定显然没有法律依据，明显违反了《村民委员会组织法》。

第二，准正式规范内部冲突。根据上文的讨论，乡村治理中的准正式规范主要指村规民约。村规民约基于村民自治而产生，而且只在村庄共同体范围内存在，因此一般而言不存在内部冲突。然而，村规民约又有官督民治色彩，一方面由国家权力通过备案、审查、指导、监督等方式进行干预，另一方面又基于村民自治而自发创设一些规则内容。“乡政村治”模式下乡镇政府与村民委员会之间的“暧昧关系”使得乡镇政府直接以政府法制部门事先制定的村规民约范本指导辖区内行政村村规民约的制定[注]笔者在调查浙江丽水黄田镇27个村时发现，这些村的村规民约内容基本上是一致的，大同小异，很明显是根据政府提供的村规民约范本稍加修改而制定。这种情况在许多乡村较为普遍，一般是县、乡政府为了应付上一级行政机关检查而制定范本，提供给辖区内行政村。参见《浙江丽水黄田镇村规民约汇编》，资料编号010040。，这样的村规民约基本上“千村一面”，冲突的可能性较小。真正发生冲突的是保留了部分村民自治内容的村规民约。这部分内容由村民根据村情制定，相邻村庄的村规民约可能产生冲突。黔东南锦屏县文斗村2005年村规第74条规定：“田与田的纠纷，按(下寨片按原下寨村田坎下1.5米，田坎上两丈；上寨片按上田管五分之二，下田管五分之三，以下相同)进行调处，前述不能确定的以纠纷林木影响作采光调处。”[注]贵州锦屏《文斗村村规民约》(2005年12月村民会议讨论通过)，资料编号010057。2008年文斗实行并村，上、下寨合并为一个行政村；2014年推行中心村建设，加池村并入文斗村。文斗上寨与下寨在处理田与田之间林木纠纷方面的规则不同，并村以后继续保留各自村规民约中的田间林木处理规则，上、下寨协调处理村规民约之间的冲突问题。村规民约规范体系内部也会产生冲突，作为“小宪法”的村规民约总则与针对特定事项的村规之间可能不尽一致。如华寨村2010年制定的仍在实施的村规民约对违反村规的处理方式称为“违约金”[注]贵州锦屏《华寨村村民自治合约》(2010年5月6日由村民代表会议表决通过)，资料编号010182。，2016年制定的办酒宴风俗整改村规却规定为“违者罚款2 000元”[注]贵州锦屏《华寨村办酒宴风俗整改》(2016年2月12日)，资料编号010121。，处理方式前后冲突。由于村规民约“因地制宜”，又缺乏有效的规范冲突审查及解决机制，因此乡村治理中准正式规范内部冲突也是比较突出的问题。

第三，非正式规范内部冲突。乡村治理中的非正式规范主要指习惯法及乡村自组织规范。由于非正式规范生成于民治系统，具有自发性和在地性，属于小传统之下的“地方性知识”，因此非正式规范冲突的背后往往蕴含着文化的冲突，表现为“跨文化的、族际间或跨区域的冲突和纠纷”[33]。不同区域的文化传统不一样，风俗、习惯也就不一样。笔者调查的黔东南锦屏县固本乡的“放炮抢婚”习俗就与其他地区婚姻习俗发生冲突。2014年春节期间，固本乡女孩李某(22岁)叫上其他乡的女孩王某(21岁)以及其他几个女孩一起去固本乡红杉村的表哥关某(23岁)家玩，关某对王某一见钟情，于是按照当地传统习俗让家人买来几挂鞭炮在家门口燃放，表示要与王某结婚。王某所在乡镇并没有这种婚姻形式，也不认可这种婚姻方式，最后经过协商，王某家人按固本当地风俗买来几挂鞭炮在关某家门口“放回去”，才算解除。[注]锦屏县司法局LSX访谈录，资料编号20170823LSX001。在此案中，王某与关某所在乡镇的婚姻习俗不一致，因此对婚姻缔结规范的理解产生了分歧，作为非正式规范的习惯法发生了冲突。在实践中，这种冲突处理起来也是比较棘手的。高其才教授等曾经对广西金秀瑶族地区“打茅标”习惯法进行考察，记录了六巷乡门头村门头屯的胡忠成、胡建民与金秀镇金田村金村屯的金德、金强之间的地龙蜂权属纠纷案。在该起案件中，金秀镇的金德、金强不承认六巷瑶族的“打茅标”习惯法，不承认胡忠成、胡建民等对地龙蜂的先占，双方大打出手。最后双方经派出所调解处理，金德、金强归还胡忠成、胡建民地龙蜂，胡忠成、胡建民赔偿金德、金强医药费。[34]这桩案件的起因和争议焦点就在于非正式规范的内部冲突，不同文化和族群对“打茅标”习惯法的认可不一致。乡村自组织规范同样如此。由于乡村自组织人员范围相对较小，自治程度较高，因此某个乡村自组织制定的规范可能会与其他自组织制定的规范产生冲突。

(二)外部冲突

乡村治理多元规范外部冲突也主要有三种情形：

第一，正式规范与准正式规范之间冲突。一般而言，如果准正式规范“官治”色彩较浓，那么它基本上是正式规范的重述，与正式规范之间的冲突也就较少。准正式规范中的自治性内容与正式规范产生冲突的情况较为多见，其中最为典型的、实践中比较多的冲突是村规民约与国家法律之间的冲突。村规民约除了遵循国家法律、政策等正式规范之外，还会由村民根据村情、风俗、习惯等自行议定一些内容，这部分自治性内容就可能会与国家法律发生冲突。笔者比较考察过文斗村1998年以来的四份村规民约[35]，尽管这四份村规民约整体上呈现出“强法治”倾向，但是仍然存在一些违法内容。文斗村1998年村规民约主要采取“罚款”方式对违反村规的行为进行处理，处罚性条款大约占全部条款数量的90%以上。2005年以后，村规民约不再采用“罚款”“没收违法所得”的方式，而是改为“违约金”；但这可能更多地只是名称上的变化，村规里面规定的违约金数额较大，具有明显的惩罚性质。2005年村规还通过限制或剥夺村民正当权益的方式来强制村民签约，不管其是否同意文本中的相关条款。2012年、2015年村规民约同样通过限制村民合法权益或“不给办理相关手续”的方式来强迫村民遵守村规，强制性地要求村民承担某种义务，例如，“凡不支持本村公益事业建设和妨碍《村民自治合约》执行的人，当年或次年暂不作为民政救助对象”[注]贵州锦屏《文斗村村民自治合约》(2012年12月25日村民代表会议表决通过)，资料编号010058。。不仅文斗村村规民约存在这种情况，在笔者调查的其他地区农村中，同样也存在违反国家法律以及侵犯村民财产权、人身权等合法权益的村规民约。例如，在分配土地征用补偿费的时候，一些村寨的村规民约限制外嫁女、入赘婿、离婚户的土地权益，对他们少补或不补相应的土地补偿费用。在宅基地分配或翻建的时候，限制村民的翻建权利。[注]《北京房山区长沟镇坟庄村村规民约》(2013年6月通过)，资料编号01005。正式规范与准正式规范之间发生冲突的原因就在于，国家正式权力与半行政化的乡村自治权在乡村治理方面的运行逻辑不一致：前者是基于自上而下的“官治”逻辑；后者虽然呈现出半行政化色彩，但仍然保留了一定的自治特性，这部分自治权按照自下而上的“民治”逻辑运行。两类规范的生成系统不同，治理逻辑也不同，所以民治逻辑下的村规民约难免会与官治逻辑下的国家法律之间发生冲突。如何以官治督促统合民治，减少这种冲突发生，是当前乡村治理中必须认真思考的问题。

第二，正式规范与非正式规范之间冲突。非正式规范生成于民治系统，没有国家权力的介入，因此在实践中难免会与正式规范发生冲突。此类冲突最为突出的表现是国家法与习惯法之间的冲突。习惯法是一套自创生规范系统，完全不同于国家法的创制逻辑，因此在乡村治理实践中与国家法发生冲突比较常见。笔者在湖南城步县苗寨调查时发现，当地财产继承习惯法规定女儿没有继承权，家庭财产由儿子继承。在丈夫去世后，妻子如果改嫁，亡夫的财产不能带走，而是留给儿子；如果没有儿子，则应该留给房族里其他男性(如亡夫的兄弟或侄子)。这种家庭财产继承习惯法直接否定了女性的财产继承权，是违背国家继承法的。藏族的“赔命价”习惯法至今仍适用于故意杀人、故意伤害以及过失致人死亡等场合，这种特有的刑事和解制度与国家刑事法制存在较大的差异和冲突。[36]乡村自组织规范同样也会与国家法等正式规范产生冲突。例如，黔东南锦屏县石引村陆氏房族“高步”支的族规规定：“违反以上族规的，处罚人民币壹仟圆(1 000元)。”[注]贵州锦屏石引《高步房族族规》(2016年10月31日)，资料编号2017082701。房族组织自发制定的房族族规属于乡村自组织规范，族规中的强制性罚款条款显然与国家法律相冲突。正式规范与非正式规范之间产生冲突的原因在于，正式规范基于现代国家理性主义而制定，非正式规范基于村民日常生活实践理性而制定，前者是建构性规范，后者是自发性规范，两种规范生成机制截然不同，实践中容易产生张力和鸿沟。

第三，准正式规范与非正式规范之间冲突。准正式规范不仅具有民治特性，还具有一定的官治特性，而非正式规范则纯属民治系统，所以两者之间的冲突也是存在的，乡村治理实践中主要表现为村规民约与习惯法及乡村自组织规范之间的冲突。一方面，村规民约可能会受到固有习惯法的影响，体现固有习惯法的痕迹，与习惯法一脉相承[37]；另一方面，由于村规民约中有些内容是对国家法的重述，固有习惯法内容并不完全进入村规民约。因此，村规民约与习惯法之间产生冲突的根本原因就在于国家权力强势介入民治系统之后引致的内在张力，村规民约与固有习惯法的内在延续被人为切断，二者成为并行不悖的两套规范系统。笔者调查的怀柔北沟村村规民约规定：“我村有女无儿户，多个女儿只限其中一女招婿”[注]北京市怀柔区渤海镇《北沟村村规民约》(2010年8月16日村民代表会议表决通过)，资料编号2017062701。。该条村规与当地传统入赘习惯不一致，传统入赘习俗并不限制有女无儿户招婿的数量。再如黔东南锦屏县瑶白村关于改革陈规陋习的村规第3条规定“所有办酒席一律以下请柬为准，不再安排专人‘面请’”[注]贵州锦屏《瑶白村关于改革陈规陋习的规定》(2012年正月初一)，资料编号010132。，这与当地请客办酒必须面请的传统风俗习惯不一致，系村规对传统习惯进行的更改和调整。乡村自组织规范与村规民约的冲突也是存在的。石引村移风易俗管理制度第1条规定：“除新屋上梁(或兄弟同建一幢房屋乔迁)、男婚女嫁、高考升学二本以上、老人百年大事允许办酒，办酒桌数控制在30桌以下，办菜碟数在12碟以下。其余的一律不准办酒”。[注]贵州锦屏《石引村移风易俗管理制度》(2015年3月14日)，资料编号010172。但是该村刘氏家族“哦先恩”支根据房族实际情况作出变通规定：“为厉行节俭，房族中只许办结婚、出嫁、上梁(兄弟共屋进新屋)、老人葬礼酒席，高考升学酒按村级相关规定执行，未办过婚酒的夫妇，可办一堂周岁酒，除此之外的不许办，执意要办的，房族成员可以到位帮忙，但不要送礼。”[注]贵州锦屏石引《哦先恩房族族规》(2017年1月27日)，资料编号2017082702。村规绝对禁止办酒，而房族族规允许办酒，只是限制成员送礼。准正式规范与非正式规范虽然都具有自治性，但准正式规范经过了国家权力的强势介入，自治程度相对较弱，在乡村治理过程中行政管控的目的性较强(如基层政府通过村规民约移风易俗)，而非正式规范完全基于自治而产生，更多的是对固有习惯的传承和重述。正因如此，准正式规范与非正式规范在治理目的及规则形成上存在差异，实践中可能会引发冲突。

由此可见，当前乡村治理实践中多元规范之间会产生互动，但是由于各类规范生成于不同的治理系统，也就会产生一定的冲突。概而言之，冲突产生的根源在于官治与民治之间的对立，前者可归属于“法治论”路径，后者属于“治理论”路径。[38]“法治论”路径注重国家法等正式规范在乡村治理中的主导性作用，依据“形式主义”的法律规则进行治理；“治理论”路径注重习惯法及乡村自组织规范等“地方性知识”在乡村治理中的核心作用，依据“事实主义”的自治理规则进行治理；而作为准正式规范的村规民约则是官治、民治相互较量的领域，形成介乎两者之间的“中间地带”。

四、乡村治理多元规范的整合

尽管乡村治理中各类规范生成于不同的治理系统，在乡村治理中的功能及效力也不一致，各有侧重地承载乡村自治、法治及德治的基本要素，但这些规范都是乡村不可或缺的治理资源。多元规范冲突可能会降低乡村治理绩效、加大治理成本，甚至会造成秩序混乱。因此，当前乡村治理应该整合各类规范，解决规范资源相互冲突问题。多元规范整合包括内部清理整合与外部结构优化两个方面。

(一)内部清理整合

乡村治理规范内部整合主要指各类规范自身的清理整合，具体包括三个层面：

第一，正式规范内部的整合。国家法律、政策、党内法规以及地方党政机关制定的规范性文件(红头文件)是乡村治理遵循的基础性规范，是乡村治理得以展开的前提。如果国家正式规范内部不统一，乡村治理也就难以顺利展开。当前国家法律涉及的立法主体较多，层级繁杂，需要理清各立法主体的立法权限，加强法律法规清理和监督力度，确保法制统一原则顺利落实。乡村治理还涉及一些党内法规，因此国家法律与党内法规之间的衔接也是当前乡村治理多元规范整合中需要重点注意的问题。一方面，中国共产党是农村工作的领导核心，党的农村政策直接决定了乡村治理的方向和重心；另一方面，国家法律又为农村治理提供法治保障和规范基础。因此，国家法律和党内法规这两个规范体系都是乡村治理的重要规范依据。根据目前学术界关于国家法律与党内法规之间关系的讨论，笔者认为应该具体情况具体分析：如果两者没有交叉或者有交叉但无冲突，就按照各自边界和分工来适用；如果两者有交叉重叠且有冲突，则应在法治基本框架下协调解决。乡村治理中还有大量上级党政机关制定的红头文件(如有关乡村治理的、指导性号召性激励性宣示性的规范性文件)，这些红头文件一方面可以因时、因地、因事对乡村进行有效管理，另一方面也会出现公权力滥用、文件冲突等问题。

正式规范生成于官治系统，官治系统的运作逻辑是官僚制，因此需要结合官僚制对正式规范进行内部整合。在中国，政府间关系、官员激励和政府治理的特点是“行政发包制”[39]，即中央政府将政策目标“发包”给直接下级或地方政府。如果从控制论角度观察，行政发包制是官僚制的常规化治理模式，在此治理模式下，委托方设定目标和政策取向，然后将任务“发包”给下属管理方，委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权，政策执行和激励分配等剩余控制权则交给管理方，而代理方是政策的具体执行部门，需要应对落实管理方“发包”的任务。[40]行政发包制治理模式下，管理方的角色非常关键：管理方为了确保实现委托方设定的政策目标，会对代理方层层加码，也会根据实际情况对政策目标变通落实，同时还会进行激励督促；在面对委托方的检查验收时，管理方又会与代理方一道共谋应对检查，以掩盖代理方在执行落实政策时出现的问题。一般而言，委托方为中央政府，省、市、县级政府为管理方，而乡镇、街道为代理方，当然，这种三级结构和角色定位并非绝对的，而是会根据具体场景而变动。中央政府制定政策目标之后，省级政府会对此政策目标进行细化、加码和变通，市级政府则会在省级政府设定的目标基础上继续“发包”给县级政府，县级政府进一步变通、加码“发包”给乡镇和街道，乡镇和街道则指导督促村级组织具体落实。在行政发包制下，政策任务层层“发包”给下一级政府，变通和层层加码会导致政策走样、改变，甚至脱离委托方预定的政策目标，这正是政策(红头文件)等发生内部冲突的根源。针对这种情况，应该由委托方对管理方制定的规范性文件进行检查，比如备案审查，强化对下级政策制定的检查权，防止在“转包”过程中管理方过度变通和层层加码，以避免红头文件之间、红头文件与国家法律之间发生冲突。

第二，准正式规范内部的整合。前文已述，准正式规范内部冲突主要表现为相邻村庄村规民约之间的冲突以及村规民约体系内部的冲突。针对第一种冲突，笔者认为：村庄在制定村规民约时应该充分了解周边村庄的实际情况，尤其是涉及相邻权属等方面的规定更应慎重对待；乡镇政府应该发挥备案审查作用，对可能发生冲突的村规民约进行指导纠正。至于第二种冲突，村规民约总则是由村民会议制定的，并涵盖乡村生活的方方面面，属于村庄治理的“小宪法”，在村规民约体系内地位较高。针对特定事项的村规可以补充和细化村规民约总则未规定的事项，在拟订之时，村两委应负责审查其是否有违村规民约总则。如在实施过程中发现两者相冲突，一般应以村规民约总则为准。

第三，非正式规范内部的整合。习惯法经过长期的历史积淀而自发形成，习惯法内部的冲突实际上是不同的文化、族群、地域之间的冲突，如果要整合，就只有消除文化和族群差异这一种方式，而这种方式又不可能实现，强行实现的成本和代价会很高，会引发集体性的“语言混乱”问题。因此，习惯法冲突难以整合，进入异文化场域的主体应保持“他者的目光”，对异文化持以审慎尊重的态度。至于乡村自组织规范，系基于自治而制定，故制定主体在制定时应该充分考虑其与习惯法、其他乡村自组织规范之间的冲突问题，如果发生冲突，可根据实际情况随时自行调整，整合成本相对较小。

(二)外部结构优化

乡村治理多元规范的外部整合是指将各类规范资源视为相互配合的有机整体，优化整合多元规范结构，构建出以正式规范(国家法律、政策、党内法规等)为基础、以准正式规范(村规民约体系)为核心、以非正式规范(习惯法、乡村自组织规范等)为支撑的多元规范协同治理格局。

第一，正式规范是多元规范结构的基础，即正式规范为准正式规范、非正式规范设定基本框架。近代民族国家兴起后，主权概念构成民族国家的核心内容，主权的构造、划分及组织形态均需要通过法律形式进行法权式安排，故“现代民族国家是一个法律共同体”[41]。法律治理是现代民族国家治理的主要形式，治理主体基于国家法授权而进行治理，具有较强的治理权威和动员能力。在当今中国，与国家法相近的其他规范性文件(如党内法规、政策、各级党政机关涉农的规范性文件等)也具有较高的权威性，也是乡村治理中的重要正式规范。乡村治理多元规范结构的优化整合需要综合考察正式规范、准正式规范、非正式规范三者之间的关系。国家法律等正式规范在乡村治理规范系统中具有基础性地位，其他规范均应以正式规范为基础而展开，不得与正式规范相冲突，这也是解决规范冲突的基本原则。但国家法律等正式规范的基础性地位并不意味着其在乡村治理中面面俱到，而是仅需从宏观顶层设计层面为乡村治理设定权限程式，在一定程度上给准正式规范、非正式规范留出合理空间。

第二，准正式规范是多元规范结构的核心，即准正式规范起着弥合正式规范与非正式规范之间的冲突和裂隙的重要作用。村规民约体系介于官治、民治这两套治理系统之间，是官方与民间力量相互较量的场域，国家对乡村治理的目标及意图可以通过村规民约体系来贯彻实现。笔者调查发现，村规民约在乡村治理中的积极作用集中表现在发扬基层民主、管理公共事务、分配保护资产、保护利用资源、保护环境卫生、促进团结互助、推进移风易俗、传承良善文化、维护乡村治安、解决民间纠纷等方面。[42]后农业税时代，国家对乡村的控制逐渐“退场”，国家权力在一定程度上悬浮于乡村社会[43]，村规民约体系成为国家管控乡村的最后抓手。村规民约以国家法律为指导，同时最大程度地吸纳传统习惯法内容，故其可以有效弥合国家法律等正式规范与民间习惯法等非正式规范之间的鸿沟。一方面，村规民约对国家法的实施具有极其重要的意义，通过村规民约“改造”之后的国家法在乡村能够得到很好的实施。另一方面，传统习惯法通过村规民约的甄别传承之后以新的形态再次呈现，固有习惯中不合时宜的内容会被摒弃，新的符合乡村发展需要的习惯会重新议订，村规民约能够推进习惯法成长。例如，笔者在黔东南地区瑶白、华寨、黄门三村的田野考察证明，当前通过村规民约促进移风易俗是较为有效的做法，在村规民约的强制推动下新的风俗习惯不断形成，村规民约对于促进习惯法的赓续生长具有较大作用。[44]国家对乡村的治理主要是通过以村规民约为主要形式的村民自治制度来实现，村党支部、村民委员会以及村民都依据村规民约进行自我管理、自我教育、自我服务，乡村日常生活秩序的维护主要由村民依照村规民约而进行。因此，村规民约是乡村治理多元规范结构的核心，通过村规民约可以有效地整合、调和乡村治理中正式规范与非正式规范的冲突，融合官方与民间、法治与自治两类治理模式，这是当前推进乡村治理法治化的重要路径。

第三，非正式规范是多元规范结构的支撑，即非正式规范合理嵌入正式规范、准正式规范。非正式规范产生于民治系统，是一套自创生规范系统，时刻回应着人们日常生活实践的规范需求。正式规范、准正式规范的运行必须依靠非正式规范所创造的“毛细血管式”的“微循环”秩序，这样在治理过程中可以取得比较好的效果。反之，如果强力介入甚至是破坏非正式规范体系，就很有可能会引发较大的冲突。因此，正式规范、准正式规范在制定和实施的过程中应充分吸纳和尊重非正式规范，即使必须介入非正式规范，也须采取适当方式和审慎态度，对经甄别确实不合时宜的非正式规范方可进行改造或消除。正如穆尔(Sally Falk Moore)所言，在“半自治社会领域”(The semi-autonomous social field)[45]，习惯、自组织规范等内部生成的非正式规范是小型社会领域的基础，但同时又会受到较大型社会规则、决策及其他强制力的影响，后者主要指正式规范和准正式规范。也就是说，在乡村半自治社会领域，内部生成的非正式规范是正式规范、准正式规范发生作用的基础，是正式规范、准正式规范的现实支撑。非正式规范是决定乡村治理秩序的关键性因素，乡村自发形成的非正式规范是与乡村生活息息相关的秩序资源，正式规范、准正式规范在很大程度上依赖于非正式规范。只有因地制宜，将正式规范、准正式规范植入非正式规范生存的文化土壤中，正式规范、准正式规范才能最终落地生根、行之有效。大量的田野调查资料表明，习惯法及乡村自组织规范在乡村治理规范系统中数量庞大，而且运行效果较好，执行方式也比较灵活，比较贴近村民生活实际，在乡村治理多元规范结构中往往具有支撑性地位，所以，国家法律、村规民约等规范需要充分尊重非正式规范。

五、结论

乡村秩序建构的关键在于规范，规范是乡村治理的前提。在法律多元论视域下，乡村治理规范是多元的，包括国家法律、政策、党内法规、上级党政机关规范性文件、村规民约、习惯法及乡村自组织规范等。根据规范生成与国家权力之间的关系，可将乡村治理中的各种规范类型化，分为正式规范、准正式规范、非正式规范，分别对应官治系统、官督民治系统、民治系统。正式规范主要包括国家法律、政策以及党内法规等。正式规范生成基础为官治系统，即主要由国家权力根据治理需要自上而下创制，具有外在性和强制性。准正式规范主要指村规民约体系，具体包括作为村庄共同体“小宪法”的村规民约总则和针对特定事项制定的一般村规。准正式规范综合了国家权力和乡村自治两种治理力量，是官治和民治相互较量的场域，现实中生成于“官督民治”系统。非正式规范包括习惯法和乡村自组织规范，数量庞杂，种类繁多，大多基于村民日常生活实际自发而生，纯属“民治”产物。

各类规范生成机制不一致，功能也不尽相同，因此在乡村治理实践互动中难免会产生冲突。乡村治理规范冲突主要表现为内部和外部两个方面。内部冲突是各类规范内部的冲突，即正式规范内部冲突、准正式规范内部冲突、非正式规范内部冲突。正式规范内部冲突又分为国家法律体系的冲突、政策冲突、党内法规冲突，以及国家法律与政策、党内法规之间的冲突。准正式规范内部冲突包括相邻村庄村规民约之间的冲突、村规民约总则与针对特定事项的村规之间的冲突。非正式规范具有内生性，其内部冲突处理比较棘手。习惯法冲突主要表现为文化的冲突。不同的乡村自组织制定的规范之间也可能会发生冲突。外部冲突主要是各类规范之间的冲突，即正式规范与准正式规范之间的冲突、正式规范与非正式规范之间的冲突、准正式规范与非正式规范之间的冲突，这些冲突发生的根本原因就在于“官治”“民治”“官督民治”三种治理逻辑之间的差异。

乡村治理是指通过乡村管理或自主管理实现乡村社会的有序发展。[46]乡村治理多元规范的冲突会给乡村秩序造成混乱，降低乡村治理效能，因此需要综合考量，进行整合。乡村治理多元规范的整合包括内部清理整合和外部结构优化两种方式。第一，内部清理整合主要包括正式规范内部整合、准正式规范内部整合、非正式规范内部整合三个方面。其中：正式规范内部整合应首先面对乡村治理立法中的多主体、多层级立法问题，明确各层级立法主体的立法权限，同时，健全党内法规与国家法律之间的协调衔接机制，并完善规范性文件备案审查机制；准正式规范内部整合应充分发挥乡镇政府的备案审查作用，村规民约体系内部的冲突可由村两委审查解决，针对特定事项的村规不得违反村规民约总则；非正式规范内部的整合相对较为复杂，其中，习惯法涉及不同文化系统，无法进行整合，“他者”对异文化应持以尊重态度，而乡村自组织规范的整合成本相对较小，可根据实际情况自行调整。第二，外部结构优化需要将各类规范视为有机整体，优化整合多元规范结构。正式规范为多元规范结构的基础，准正式规范为多元规范结构的核心，非正式规范则是多元规范结构的支撑。

当前我国乡村正面临着“治理性危机”，其根源在于传统与现代的断裂，尤其是道德基础与人伦关系的忽视和缺失，现代性裹挟着压力型体制和强制性权力一直左右着乡村政治运作。[47]国家为乡村打造的正式规范及制度安排并不意味着对乡村实现了有效控制和治理，相反，国家有可能成为乡民眼中“想象的异邦”。因此，乡村治理必须认真对待国家正式规范之外的其他规范资源，包括准正式规范和非正式规范。乡村治理规范应该是一个动态开放的规范体系，各类规范之间相互补充、相互支撑，优化整合多元规范结构可以实现乡村场域中多种力量协同治理、合作治理。