全球治理困境下“一带一路”倡议的合法化路径

文/贺之杲

一 全球治理合法性的缺失

治理作为显学，已被广泛应用于国际关系研究，如全球治理、环境治理、安全治理等。治理体系是指在涉及某一群体的共同关切时做出集体选择的制度体系。[1]国际关系研究与政治科学研究视野下的治理概念并非一致，两者具有不同的政治互动方式、不同的话语体系。尽管不同治理体系需要发挥不同的职责与角色，但任何治理体系均要覆盖三个主要功能：其一，治理体系要通过提供规则、规程或者机制保证其成员的安全；其二，治理体系要努力保证各成员的物质富足，并确保各成员能够分配平等，以及保持整体竞争力；其三，治理体系要实现公民政治功能，既要保证公共物品的平均分配，又要明确个体与集体间的认同。[2]

全球治理的合法性是全球治理的关键议题，已有诸多著作分析全球治理的合法性问题，合法性包括程序合法性、实质合法性和输出合法性。[3]全球治理的合法性包括三个层面，即公共观念、文化、价值基础；公共利益、公共需求；社会生活的内在争议与秩序。[4]目前，全球治理合法性缺失主要指两个维度，一个是全球治理本身的制度设计与程序规则的合法性问题，表现为全球治理不力、发展失衡、世界失序；一个是全球治理无法满足新兴经济体需求的合法性问题，因为冷战后的治理体制是霸权主导下的治理。由于各国在发展等方面存在差异，权利保障、机会公平、利益分配等问题就不可避免，马赛厄斯·里斯（Mathias Risse）提出多元国际主义（pluralist internationalism）的正义原则。[5]此外，西方对世界秩序合法性的主导权越来越依靠来自新兴国家的制度与价值供给维持。[6]但世界主要大国对世界秩序的合法性存在不同理解，因为国际体系并不存在统一的规范，而是多种合法性竞争的场所。考虑到国际社会是同质化与异质化的共存，规范等社会性因素在国际社会中作用凸显，这就需要重视全球治理的国际合法性。

在全球化与碎片化共存、同时存在权力转移的背景下，合法性研究应突破内部维度与政治合法性的局限，并加入外部合法性的分析。在这里，外部合法性是指在国际社会中行为体的权力和政策得到国际社会的认同并且其制度、政策被其他国际行为体模仿与学习。根据伊恩·克拉克（Ian Clark）的观点，国际社会存在两种形式的合法性，作为权威的合法性与作为秩序的合法性。其中，前者主要涉及国际社会成员对既定规则和权力关系的接受和遵守程度，后者主要指谁能拥有作为国际社会合法成员身份。[7]尽管在现实主义者眼中，合法性在世界政治中没有位置，[8]但在英国学派与建构主义眼中，合法性在完成某一政策目标或维护整体利益时的作用极为重要。[9]一种基于合法性的秩序比基于强制的秩序更为稳固，[10]而这种国际社会的稳定不是来自于物质的均衡或均势，而是来自于对共识的遵照，共同遵守特定行为规则。

任何政治系统（包括国际社会）在变迁与转型过程中都不同程度地面临合法性危机。当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生存所必需的限度时，就会产生危机。全球治理体系是不公平、不合理和不均衡的，“和平赤字、发展赤字、治理赤字，是摆在全人类面前的严峻挑战”。[11]如果不能有效应对全球治理面临着的合法性危机，危机就会加剧，就可能会导致全球治理体系的崩溃。此外，美国在国际社会的权力和合法性都遇到挑战，美国对全球公共物品缺少承诺与清晰度，向世界提供全球公共物品的能力不再是美国独享的。在这一背景下，“一带一路”倡议作为中国在国际社会中行动的新叙述，成为提升全球治理合法性与有效性的一剂良药。

二 “一带一路”倡议为全球治理提供中国方案

施动者的身份在国际社会中处于建构与重新建构中，带来国际社会特征的变化和施动者身份的改变。中国积极融入国际社会，既带来国际社会的变迁，也带来中国身份地位的改变。党的十八大之后，中国积极参与全球经济、环境治理，在金砖国家和“二十国集团”中积极与新兴经济体和发达国家进行合作，积极推进《巴黎气候谈判协定》，提供新的治理理念与发展路径。2013年，中国提出丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路的倡议，致力于实现“一带一路”沿线国家的基础设施、贸易、金融等领域的互联互通。“一带一路”倡议是一个囊括文化、经济和政治的综合网络，将国家、地区和城市沿着丝绸之路联结起来的方案。[12]2017年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛，成为共享互利合作成果的盛会，是加强国际合作，对接彼此发展战略的平台。

“一带一路”倡议提出和实施以来，全球100多个国家和国际组织支持和参与“一带一路”建设。“一带一路”成果显著，涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通5大类，共76大项、270多项具体成果。中国同有关国家协调政策、对接规划，同40多个国家和国际组织签署了合作协议，同30多个国家开展机制化产能合作。“一带一路”建设覆盖64个国家，大约占世界人口的70%。此外，联合国大会、联合国安理会等重要决议也纳入“一带一路”建设内容，这说明“一带一路”倡议从理念转化为行动，得到国际社会的广泛承认与认可。

“一带一路”建设重塑货物、人口、数据和观念的流动，新型全球治理理念与实践可能随之出现。“一带一路”倡议的顺利开展需要获得和提升其合法性基础。从合法性的外部维度考量，中国在国际社会的承认度得到提升，不仅表现在中国在国际组织中的地位，还表现在中国理念在国际社会中的认可，模仿学习中国的道路，尊重中国的价值理念。当中国拥有较高国际地位、被认为是重要的和有影响力的国际行为体时，中国的内部和国际合法性来源又得到强化。这会增强中国的权威，从而使中国有更多的权力，因为合法性是权力的主要来源，如果利用权力去塑造（国际或地区）秩序，合法性因素将在该秩序的构建、维持和解体中发挥显著作用。

中国通过“一带一路”建设，推动全球治理朝向更加均衡、合理和公平的方向发展。中国具有多重身份，既是发展中国家又是社会主义国家，既是新兴经济体又是世界第二大经济体。当中国为世界提供公共产品时，“一带一路”既是通过展示中国经验提供路径选择，又是通过“五通”加强国际合作、推动世界繁荣发展。在历史终结论与新自由主义主导的情境下，中国发展出适合自身发展状况和本国基本国情的道路，坚持中国特色社会主义理论与完善中国特色社会主义制度。中国发展理念与道路的成功本身就是对国际社会的贡献。在这个基础上，中国“一带一路”倡议的提出，是容纳沿线所有国家，不分大小、贫富、制度类型，共同参与的、互利共赢的合作，旨在打造利益共同体、责任共同体和命运共同体。“一带一路”倡议作为中国参与全球治理的路径，不是整齐划一或多元文化的，而是多元一体的，体现的是在承认与尊重多样性基础上求同存异、寻求更大公约数的治理理念。

“一带一路”倡议是中国积极参与全球治理的表现。“一带一路”倡议反映了中国在新的国内和国际环境下提出的一种新的战略叙事。[13]公平正义的全球治理是实现各国共同发展的必要条件。中国逐渐扮演全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，提升新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。在此过程中，中国与世界各国分享发展经验，不干涉他国内政，不输出社会制度和发展模式。并且，“一带一路”建设是开创合作共赢新模式，而非重复地缘博弈的老套路。“一带一路”倡议是从权力与权威两个维度共同获得国际合法性基础，反过来去塑造国际和地区秩序。面对中国的持续发展和美国的持续衰落这个世界变化的大趋势，国际秩序正在发生深刻的转变，而建立在旧世界基础之上的旧的思想文化共识已日益不再适用。中国以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，收获了众多国家和国际组织对“一带一路”倡议的承认和认可，但该倡议仍面临着如何提升和扩散合法性的问题，特别是如何扩大西方国家对这一倡议的承认程度，以及如何实现“一带一路”倡议的扩散。

三 增强“一带一路”倡议合法化的路径

当前全球治理的一个重要方面是去合法化和合法化之间的复杂互动，也就是合法性斗争。合法化意味着有意识地提升适当行使制度规则（或政策）的信念。合法化的客体包括制度机构和政策实践。对合法化而言，获取合法性、维持合法性和修复合法性是三大挑战。对合法化机制而言，合法性信念不同于强制和自利。也就是说，国家在接受某个政策时，不是基于担心惩罚或成本收益计算。这说明合法性需要规范性基础。但我们需要谨防的是避免落入西方合法性研究的窠臼，强调西方民主程序、民主测量标准等。大国的成长是主动与被动的统一，不仅要主动传播自身的规范与理念，还要符合国际主流制度与规范的要求。在遵守国际法与国际规范的基础上，大国创设并扩散新的规范。当大国在不同领域扮演着规范倡导者的角色，合法性塑造具有相对比较优势。由于国际合法性是某一特定政治社会文化系统在特定时间下的规范，合法性的生命周期成为历史变迁和秩序变迁的基础。国际合法性是指“国际社会的成员在观念上达成的共识，而对这种共识的寻求会受到既有规范的引导和约束”，[14]来源于国际社会成员的共识。国家在国际社会的行为，其最终目的是同日常社会中的个体一样，要求他者承认和接受其所拥有的身份与政策。

合法化不同于合法性，是一个动态过程，它指的是一种获得合法性与提高合法性水平的过程，具体来说，从内部看是寻求共识的过程，从外部看是国际合法性取得和维持的过程。合法化的过程充满着不同规范之间的竞争和协调，合法性本身也会在国际社会的演进过程中不断调整和变化。合法化所面对的客体既可以是某个特定的权力地位，也可以是某个特定的行为。前者强调行为体拥有某一特定地位的合法性的过程，后者强调行为体使某一特定行为拥有合法性的过程。一般而言，我们考虑合法化路径，要考虑合法化的双重维度、合法化所面对的客体，合法化的机制和合法化的平台，这四个方面是互相联结的，合法化的客体与机制、平台很难分别去谈论，是相互嵌套在一起。

（一）合法化的维度。合法化过程中涉及两个层面——承认层面和规范扩散层面。以此来分析“一带一路”倡议合法化策略也对应着两个阶段：一是“一带一路”倡议符合既有的国际规范、规则与程序的要求，即中国积极融入当前的国际社会，以现行国际规制来合法化其行为，得到国际社会的的认可和承认；二是中国通过“一带一路”倡议强化其规范与规则，获得更多的合法性基础。“一带一路”倡议的规范扩散依赖于他者的存在，如果认为制度的变动，甚至制度内部和围绕制度的规范扩散过程，都只是强国实施的过程，这是一个严重的误解。事实上，还有更广泛的社会力量在起作用。国际关系中存在着多种观念、利益和权力结构。在面对不同的观众的时候，需要采用不同的方式传递信息并且寻求通过不同的方式来说服不同的人，而这样做的最终目的是获得他者的承认、接受相关的政策与理念。

随着行为体互动使合法化策略得到成功，某一合法性问题会得以解决，但这不是一劳永逸的，从长时段看，新一轮的合法化策略会随着互动的持续再次出现。国际合法性在秩序变迁与秩序重塑过程中有重要作用，而保证国际合法性需要合法化策略的开展。在当前国际社会，主要大国承载着人类与文明创新的共同愿景，这就导致规范与话语权的竞争。“一带一路”倡议作为新兴的全球治理理念，合法性仍是其存在的前提之一。如何获得和提升“一带一路”的合法性是中国必然面对的课题。中国既要力争获得“一带一路”的承认，也要应对“一带一路”承认之后的规范扩散对合法性的巩固。也就是说，“一带一路”倡议具备合法性地位之后，中国更需采取合法化策略维护、扩散“一带一路”的治理规制、政策和理念。

（二）合法化的客体。中国通过合法化策略强化他者（其他国家或地区行为体）对中国规制与政策的适当性的理解，从而建构他者的身份与利益。由于国际社会的变迁伴随着国际规范的变更，这种变更一方面受到相对自主发展进程的影响，另一方面受到较为强大力量的规范偏好影响。中国开展“一带一路”倡议受到目标对象国/地区的影响，主要体现在目标体及其社会结构与制度的差异中。中国尊重彼此主权、尊严、领土完整，尊重彼此发展道路和社会制度，尊重彼此核心利益和重大关切。“一带一路”倡议的受众超过100多个国家，“一带一路”倡议的开展可能会受到一些因素的影响：1.国内诱因，比如对象国国内统治精英利用“一带一路”倡议维护其利益诉求或开展其政治议程或强化权威；2.国家地位水平，比如经济发展程度较好的西方国家对“一带一路”倡议的排斥，处于发展上升期的国家对“一带一路”积极靠拢；3.权力对等性，比如欧盟内部实力较弱的成员国对“一带一路”倡议更为接受，而部分大国对“一带一路”倡议则持观望态度。[15]

（三）合法化的机制。考虑到参与“一带一路”倡议的国家与地区的复杂性与多样性，中国在开展“一带一路”倡议时，应重视采用不同的合法化机制。具体而言，合法化机制包括强制性机制、理性计算机制、社会化机制、劝说机制、学习与模仿机制等。[16]其一，强制性机制是中国不采取也不提倡的合法化机制，一方面中国践行和平共处五项原则，强调国家间的平等，而不是等级制关系，另一方面“一带一路”倡议不带有条件性的框架，对象国也并不是遵循与服从，而是互利共赢。其二，理性计算机制是通过正面或负面诱因使得对象国能够参与“一带一路”倡议。这一方面是通过资金投入和经济合作来吸引，另一方面通过构建新型大国关系来实现。在这一机制下，对象国积极加入“一带一路”倡议是因为能够解决自身国内的某些特定问题。其三，社会化机制涉及内化观念、认同改变并获得社会认可。“一带一路”倡议取决于社会支持的适当程度，也取决于具体行动取得的合法性支持。其四，学习和模仿机制是对象国更为主动地参与和接受“一带一路”倡议规制与规范等，这是更为非直接性的手段施展合法化策略。中国并不主动扩散“一带一路”倡议，而是依赖对象国的需求，强调“一带一路”倡议的文明互鉴、实践导向和包容发展，对象国倾向于遵守“一带一路”的政策和制度设计等。

（四）合法化的平台。“一带一路”倡议的合法化路径需要平台支撑，但是平台的选择是多重的。“一带一路”倡议的开展可以通过大国协调，或者全球治理，或者地区合作。从国际和地区秩序而言，亚欧大陆是“一带一路”建设涵盖领土范围最大、人口数量最大的区域，但机制建设最为薄弱，这就需要借重既有的地区合作平台发挥作用，使欧盟、欧亚联盟与“一带一路”成为亚欧大陆的三个区域合作模式。习近平主席指出，“一带一路”建设努力共同打造沿线区域经济一体化新格局。考虑到国际组织甚至是区域一体化组织是中国提高国际合法性的平台，中国与区域一体化组织的关系将成为中国参与全球治理的重要实现形式。“一带一路”战略构想与全球治理合作需要中国加强与一体化组织的互动与合作。2015年，中欧之间就“一带一路”与“容克计划”战略对接达成一致。另外，1993年以来，欧盟制定了经过黑海、南高加索、里海和中亚（TRACECA）到中国的运输走廊的方案，这与中欧班列有对接的可能，从而改善中欧及沿线国家的基础设施和数字网络。中国能以此来全面和深入开展与一体化组织的外交关系，利用一体化组织的杠杆作用发挥自身的经济、政治等能力提升全球治理的效用，塑造世界秩序的轨迹。

随着“一带一路”的推进，中国利用“一带一路”倡议作为杠杆推动中国对国际秩序的思考，建设和组织国际关系的共同空间。作为一种新的国际话语体系，“一带一路”倡议超越西方构建的现代地缘政治观念，超越西方面对域外文明时的征服或同化路径。作为一项重要的国际倡议，它需要国际社会成员对“一带一路”的核心理念达成共识。越多的国际社会成员与中国达成共识，那么该倡议就越具有合法性，也就越有利于中国开展“一带一路”建设。进一步说，中国获得国内及国际社会认可的程度越高，中国的规范与理念被接受程度越高，中国就将会获得更好的国际环境，从而更有利于实现“两个一百年”奋斗目标。

四 结论与展望

政策合法性是一个关于正当性、合理性以及是否能够获得公众的忠诚与信服的重大问题。“一带一路”作为一个政策倡议，需要对国内民众和国际社会就“一带一路”表现出的不一致的接受程度有所准备并做出应对。由于国际社会不存在统一的规范，而是多种合法性竞争的场所，这也凸显出国际合法性的重要性。国际社会的同质化与异质化为国家争夺国际合法性提供制度平台。合法化的过程充满着不同规范之间的竞争与协调，合法性本身在国际社会的演进过程中不断挑战和变化。对于任何政治行为体及其政策而言，合法性的内部维度是第一原则，而外部维度是第二原则，因为国际关系行为体的存在必须首先建立在符合国内利益与国内民众的需求基础上，才能谈及国际关系行为体所面对的国际观众。“一带一路”倡议正是在满足国家利益诉求的基础上来补足全球治理的合法性缺失问题。当“一带一路”涉及的规范与规则被其他国家或其他地区组织所内化，那么该类规范就会产生权威，反过来增强中国治理理念的合法性。

在全球治理遇到困境的当下，国际社会行为体针对全球治理提出不同的路径。欧盟在全球战略报告中指出，全球治理的前提是坚持问责、代表性、责任、有效和透明的原则，是对现有体系进行改革而非简单维护。[17]欧盟在全球治理中扮演塑造者、协调者和推动者的角色，既与国家和国际组织建立伙伴关系，也与私人部门和市民社会建立伙伴关系。美国全球治理战略是服务主导全球事务的战略目标，并扶植国际非政府组织发展，借参与全球治理插手地区事务。[18]中国在提供全球治理路径时，众多平台是交织在一起的，全球性机制与地区性机制共存，如金砖国家、二十国集团、上海合作组织、中非合作论坛、中阿合作论坛等，如何将这些机制纳入到“一带一路”倡议中是重要课题。必须重视不同的合法化平台，积极促进“一带一路”国际规范的形成，增强中国治理理念的影响力。

注释：

[1]Oran Young，International Governance:Protecting the Environment in a Stateless Society，Ithaca: Cornell University Press，1994，p.26.

[2]诸多治理类型均有不同侧重。比如说古希腊城邦国家关注公民政治功能，在成年男子间培育政治生活（Bios politicos）；而后中世纪欧洲则走向另一个极端，国王依靠严厉的等级制控制社会生活；现代民族国家开始转向平衡经济功能与政治体制。

[3]Stacie E.Goddard，“Uncommon Ground:Indivisible Territory and the Politics of Legitimacy”，International Organizations，Vol.60，No.1（2006)，pp.35-68.

[4]蔡拓、吴娟：《试析全球治理的合法性》，《教学与研究》2005年第4期。

[5]Mathias Risse，Global Political Philosophy（Palgrave Philosophy Today），Basingstoke, Hampshire:Palgrave Macmillan，2012,pp.193-196.

[6]章前明：《从国际合法性视角看新兴大国群体崛起对国际秩序转型的影响》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第1期。

[7]Ian Clark，Legitimacy in International Society，Oxford: Oxford University Press，2005，p.4.

[8]Christopher Gelpi，The Power of Legitimacy:Assessing the Role of Norms in Crisis Bargaining，Princeton: Princeton University Press，2003，p.1.

[9]Richard Falk，Predatory Globalization: A Critique，Cambridge: Polity Press，1999，p.87.

[10]Michael N.Barnett，“Bringing in the New World Order: Liberalism，Legitimacy and the United Nations”，World Politics，Vol.49，No.4 (1997)，p.548; Christian Reus-Smit，Moral Purpose of the State: Culture，Social Identity，and Institutional Rationality in International Relations，Princeton:Princeton University Press，1999，p.93.

[11]《习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲》，2017年5月14日，http://www.beltandroadforum.org/n100/2017/0514/c24-407.html，2018年5月30日。

[12]新华社：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，2015年3月28日，http://world.people.com.cn/n/2015/0328/c1002-26764633.html，2018年5月30日。

[13]曾向红：《“一带一路”的地缘政治想象与地区合作》，《世界经济与政治》2016年第1期。

[14]Ian Hund，Legitimacy and Authority in International Politics，International Organization，Vol.53，No.2 (1999)，pp.379-408.

[15]Thorsten Benner，Jan Gaspers，Mareike Ohlberg，Lucrezia Poggettti and Kristin Shi-Kupfer，“Authoritarian Advance，Responding to China's Growing Political Influence in Europe”，Gppi.net，Feburary 2018.

[16]贺之杲：《欧盟合法性及其合法化策略》，《世界经济与政治》2016年第2期。

[17]European Union，Shared Vision，Common Action，stronger Europe.A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，June 2016，http://www.statewatch.org/news/2016/jul/eu-global-security-strategy.pdf.

[18]杨娜、吴志成：《欧盟与美国的全球治理战略比较》，《欧洲研究》2016年第6期。