构建具有中国特色的公共管理理论体系

◎范杰武(北京大学政府管理学院，北京100871)

构建具有民族特性、国际影响的哲学社会科学，是一个国家和民族实现崛起和复兴时的重大任务。从洋务运动到新文化运动，从中华人民共和国成立到改革开放，能够解决中国问题，同时又能够为解决人类共同问题提供中国智慧，是我国几代理论工作者的崇高理想。党的十九大以后，中国特色社会主义进入新时代。坚持和发展中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴，迫切需要包括公共管理在内的所有哲学社会科学更好地发挥作用。

哲学社会科学工作，说到底还是理论工作。2016年5月，习近平总书记在全国哲学社会科学工作座谈会上指出：“这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，要从指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面着力构建中国特色哲学社会科学。”[1]哲学社会科学研究的根本任务是为新时代中国特色社会主义实践提供理论指引和精神涵养。公共管理学科是我国哲学社会科学中的重要一员，它的诞生与发展伴随着党领导人民推进改革开放的始终。与其他哲学社会科学面临的问题一样，要处理好民族性和国际性的关系问题，首要任务是处理好学科理论本土化程度不足等重要问题。

一个研究领域发育为一个成熟的学科，其基本标志是理论体系的成熟。从知识构成角度而言，理论体系居于概念、命题与范式之间，理论囊括核心概念和关键命题，理论体系是基于统一范式的学科各领域主体知识的综合体。从学科内容而言，理论体系是学科话语体系、价值体系、知识体系和方法论体系的总载体。因此，理论体系是学科建设的中心任务。

从学科发展规律而言，公共管理既是一个新兴学科，也是一个多学科交叉的前沿学科，做好理论体系的构建工作是客观要务。从学科的实践功能来看，党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略，属于我国公共管理模式的一次深度革命，为了适应新时代党和国家发展要求，公共管理学科必须抓紧推进自身理论体系的创新发展。

一、我国公共管理理论体系的问题所在：本土化过程紊乱

公共管理是以政府为主要代表的各类公共组织按照一定规则独自或合作管理公共事务的行为活动。公共管理学科是以各类公共组织的运行机制和公共事务管理活动为研究对象的社会科学。

我国当代公共管理学科及其理论体系建设重启于改革开放后哲学社会科学的重建大潮。1979年3月，邓小平同志在党的理论工作务虚会上指出：“哲学、社会科学同自然科学一样，决不能忽视基础理论的研究……政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”[2]20世纪80年代，党和政府开始学习借鉴“现代管理”，1988年《国务院机构改革方案说明》指出：“机构改革的长远目标，是要建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。”[3]此后，“行政管理”和“社会管理”等公共管理学词汇与“经济管理”一起，频繁出现在党政文件中。

随着社会主义市场经济的快速发展，行政管理体制、社会管理体制、生态治理体制等各项改革走向深入，人民对公共产品供给的要求不断提高，公共管理学科的研究范围也在随之深化拓展。然而，历经近40年的发展，公共管理理论本土化程度不足，学科话语体系、价值体系、知识体系和方法论体系尚不统一，在国家治理实践创新和理论创新的迫切需求面前，尚不成熟的本土化理论显得供给无力，时常出现“测不准”和“集体失语”等现象。

从学科发展的历史维度来看，我国公共管理理论体系的现状源于学科体系的“分散”状况。根据国务院学位委员会2011年颁布的《学位授予和人才培养学科目录》，公共管理一级学科下，共有行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障和土地资源管理等5个二级学科。关于公共管理学科的内容，一直是学术界争论的焦点，有学者认为，从公共管理实施主体和具体领域两个维度出发，公共管理学科至少包括行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政、公共人力资源管理、国民经济管理、社会发展管理、公共卫生与医疗管理、公共安全管理、公共资源管理等10个二级学科[4]。在这一背景下，公共管理研究队伍是由政治学、经济学、社会学、哲学、教育学甚至医学、城乡规划等不同学科研究者组成的。20世纪80年代以来，不断有获得国外公共管理博士学位的研究者回国；国内公共管理学位教育也迅速发展；一大批接受规范学科教育的年轻人进入学科研究团队。在短暂的40年内，我国公共管理学科体系尚未成熟，来源复杂、种类繁多的概念和命题使得其理论体系迟迟不能建立。

从理论体系的构建过程来看，我国公共管理理论体系的现状源于学科发展的“多期叠加”问题。一是“引介期”。通过学习国外，我国公共管理学科迅速地搭建出基本的理论体系，这也造成许多概念和命题等“舶来品”[5]水土不服。二是“消化期”。“社会主义并没有定于一尊、一成不变的套路，只有把科学社会主义基本原则同本国具体实际、历史文化传统、时代要求紧密结合起来，在实践中不断探索总结，才能把蓝图变为美好现实”[6]。当代中国公共管理理论应立足现实、以我为主、兼收并蓄。三是“创新期”。“当代中国的伟大社会变革，不是简单延续我国历史文化的母版，不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践的再版，也不是国外现代化发展的翻版，不可能找到现成的教科书”[1]。研究者要利用既有的理论体系为复杂独特的中国问题开出有效“药方”。四是“传播期”。学科要系统阐释和总结党领导人民管理公共事务的基本模式，更要向国际学术界宣介，尝试回答国际共同关注的问题，争取学术话语权。总之，西方学者们花了百年以上的时间接续完成萌生、创新和传播等任务，我国公共管理学科试图在短期内完成并赶超，存在客观的难度，问题也不可避免。

从我国学术生态来看，我国公共管理理论体系的现状源于交流平台和管理机制的缺陷。在学科队伍上，公共管理研究有“五路大军”，即包括高校、党校与行政学院、部队院校、科研院所、党政部门研究机构等，近年来还出现一些独立研究机构和公共知识分子。他们在教学、研究和政策制定等方面各具优势和影响力，然而其互相之间因缺乏畅通的沟通机制不能做到常态化地取长补短。在话语体系上，我国公共管理学界存在学术话语体系、官方话语体系、民间话语体系，各话语体系内又有细分[7]。长期以来，这三大话语体系并不能实现有效对话、互相沟通和及时转换；我国公共管理的理论工作者、实务操作者和最广大的受益者、评价者之间，仍然存在交流理解的体制机制障碍。在学术环境上，学者们习惯于学习和挖掘新理念、新思想和新概念，不太注重消化学术存量、融合前人成果；此外，要防止在某一领域唯我独尊、自我封闭的山头主义态度[8]，推动建立一个关系融洽、互通有无、容忍批评的学术生态共同体。

构建兼具民族性和国际性的公共管理理论体系，是各个新兴现代化国家共同面对的问题。学者们习惯把美国行政学的本土化路径作为分析探讨我国公共管理学科建设的参照系。美国行政学学科和现代公共管理学科的主要创立者威尔逊认为，要借鉴法国、德国等国家的行政模式，“必须使之美国化，不只是在形式上或语言上美国化，还必须在思想、原则和目标上基本美国化。它必须把我们的制度铭记在心”[9]。其蕴含的启示在于，学习国外公共管理知识时，要立足本国政治模式的实际，强化问题导向，注重实践对理论的改造。回顾我国公共管理理论近40年的建设历程，不难发现，最为突出的问题是学界专注于引介西方学说，没有以我为主，做好筛选和剥离工作，习惯于用外国的公共管理学说研究我国的公共管理问题；在精致的西方模式面前，一些学者忽视了理论体系构建的特殊性和主体性，忽略了我国公共管理模式的继承性和民族性要旨，“原创性缺失”问题随之而来[5]。其实，近代以来我国部分知识分子盲目移植西方模式失败的案例教育今人，理论建设工作不能生搬硬套，也不会一蹴而就，一切公共管理理论背后都有具体国情做基础，要坚持以我为主、在实践中接受检验。

二、我国公共管理理论的应有特征：“中国特色”

历史唯物主义认为，社会存在决定社会意识。我国公共管理的运行逻辑和具体实践，决定了西方的公共管理理论并不能完全解决我国的现实问题，决定了中国公共管理学界应该有自己的理论模型和分析方法。西方公共管理理论的学术思想和学术方法具有一定参考性，而没有绝对的指导性。诚如毛泽东同志所言：“继承中国过去的思想和接受外来思想，并不意味着无条件地照搬，而必须根据具体条件加以采用，使之适合中国的实际……我们中国人必须用我们自己的头脑进行思考，并决定什么东西能在我们自己的土壤里生长起来。”[10]

习近平总书记指出，“中国特色”是判断我国哲学社会科学主体性和原创性水平的根本依据[1]。对于公共管理学科而言，“中国特色”就是各类公共组织自身发展以及参与公共事务管理中所遇到的具体实践和问题。把握好“枪杆子”和“笔杆子”，是中国革命、建设和改革取得成功的法宝。邓小平同志说过：“意识形态的争论就是打笔仗，耍笔杆子。”[11]“主体性”和“原创性”意味着，中国公共管理理论在国际学术竞争中也要有“主权意识”，建成一套具有核心竞争力的价值观和方法论，对中国问题有独立方案，对人类共同问题有独到见解。总之，中国特色公共管理理论的基本使命是，在继承和创新中国文化和中国精神的前提下，创造一套体现中国国情、适宜中国使用、能够让国际学界理解的话语、知识和方法。

因此，“中国特色”理应是我国公共管理学的鲜明特征和逻辑起点。从发展环境、价值追求、主体结构、实施方式和历史脉络等方面来看，我国公共管理理论须坚持本土化的理论特点和本质属性。

1.我国公共管理实践的独特环境，决定本学科必须聚焦中国问题，构建中国公共管理话语体系。国内公共管理学界已然注意到[12]，20世纪以来欧陆哲学社会科学学者引导了一场影响深远的“语言的转向”(linguistic turn)[13]。这一思潮主张，人在理解世界和自己之前，首先要理解“理解”本身及其可能。在一段时期内，话语体系建设被国际学术界推崇至无可复加的地步；这使得我国在国际学术界的话语权弱势地位更加突出和严峻。在我国公共管理话语体系建设层面，要解决好三个问题：一是话语体系的本土化，基于实践情况对引介的话语做挑选、转换和创新工作，接着用其说清楚中国问题，最终把解读中国问题的话语权掌握在国内学者手里；二是我国党政文件和民间话语中已经形成一些标识性公共管理概念，例如，“民主集中制”“治理整顿”“作风建设”等，学术界对其整理吸收的工作相对滞后；三是我国公共管理话语体系对发达国家和世界历史上的经典问题解释水平较低，对我国和广大发展中国家现实困境的解释力也十分孱弱。

2.我国公共管理实践的价值追求，决定本学科必须坚持以人民为中心，构建自身的价值体系。社会意识是社会存在的反映，对于公共管理学科而言，价值问题就是立场问题。学科价值体系的本土化问题，本质是在21世纪马克思主义和当代中国马克思主义框架内发展公共管理学的问题。我国与西方国家开展公共管理活动的价值追求有本质差别，在我国，人民是国家治理活动的支持者、参与者、推动者和检验者，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是公共管理活动的出发点和落脚点。我国公共管理实践追求的最终目标是将社会主义核心价值观落实到一切公共活动中，塑造富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，培养民主法治公平正义的市场环境和社会氛围，涵育爱国敬业诚信友善的社会主义现代公民。在我国，党领导人民依托自己建立的公共组织开展公共事务管理，其精神要旨在于“共建共治共享”；这与西方学术界奉行的“多元主义”“去中心主义”“无政府的治理”等价值是相对立的。

3.我国公共管理实践的主体格局，决定本学科要构建适合自身的知识体系。公共管理的实践主体一般有政府、社会组织、企业等，在这方面，我国与西方国家具有一些共同性，但是有一些特殊的主体，是我国独有的。首先，中国共产党是我国所有公共管理活动的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的功能。从管理到治理，从政府管理到公共管理，这是党执政方式的重大改变。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持和阐释党的全面领导是我国公共管理理论研究的首要工作。其次，事业单位是带有中国特色的公共管理实践主体。它是我国政府或其他组织出资设立并实施管理的、承担社会公益事业的法人实体，主要负责提供教育、卫生、体育、文化、社会福利等公共服务，它们是参与我国公共管理活动的重要力量。再次，国有企业在重大基础设施和公共服务工程中承担着重要的政治、经济和社会责任，是经济社会事业发展的支撑性力量。此外，参与我国公共管理的主体还包括工会、妇联和共青团等群团组织。我国各类公共管理主体之间存在特定的关系结构，即“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”格局。因此，可以紧扣公共管理的主体结构和协作格局，尤其要兼顾普遍性和特殊性的辩证逻辑，实事求是地建构我国公共管理的知识体系。

4.我国独特的公共治理原则，决定本学科也要构建适合自身的方法论体系。在方法论的宏观层面，我国公共管理活动的开展始终坚持马克思主义的立场、观点和方法，创造性转化、创新性发展中华传统的世界观、方法论，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实精神。我国已然创新出社会主义市场经济体制、社会主义协商民主、社会主义社会治理格局等公共管理模式，创新出“政府自我革命”“大众创业、万众创新”“共建共享”等公共管理理念，推动人民的公共事业向前发展。在方法论的微观层面上，我国公共管理学界在坚持传统归纳演绎、理论推导等研究方法的同时，已经开始重视从其他学科和国外引介先进的规范研究和经验研究方法。以“扎根理论与方法”为例，根据中国知网的收录情况，2010年以来，我国公共管理及其相关学科的研究成果以每年约30份的增速上涨，2017年达到200余篇。从这两个层面上来看，我国公共管理学方法论体系具有鲜明的自身特色，但是宏观和微观层面的互动机制尚不成熟。

20世纪，学者沃尔多(Dwight Waldo)曾经认为美国的公共行政(公共管理)学科正面临认同危机，“它大规模地扩展其范围，却没有一个统一的核心”[14]。虽然我国公共管理理论体系在话语体系、价值体系、知识体系和方法论体系等层面尚存发展空间，但以习近平同志为核心的党中央已经为学科发展指明了一条主线，即党领导人民在改革开放以来开展的公共管理实践，它为学科理论建构限定了出发点、落脚点，提供了现实的研究资料和研究方向。

三、我国公共管理理论体系的完善路径：“以我为主”

随着全面深化改革进入攻坚期和深水区，构建满足实践需要、具有中国特色的公共管理理论体系尤为紧迫。习近平总书记在党的十九大报告中指出，到二○三五年，我国要基本实现社会主义现代化，各方面制度更加完善，国家治理体系与能力现代化基本实现；到本世纪中叶，建成社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家[15]。面向二○三五年和二○五○年国家治理体系与治理能力现代化的两个阶段性目标，公共管理学界必须在现有的知识积累与经验总结的基础上，围绕党领导人民的治理实践做好挖掘、发现、提炼和创造工作，针对其他学科和国外成果同时做好引介、筛选、甄别和扬弃工作，加快发现新问题、提出新观点，创新出具有中国特色的公共管理理论体系，使之服务于新时代我国国家治理现代化事业的发展进程，服务于我国参与全球治理时为解决世界公共管理难题提供中国方案和中国智慧。

1.建构具有中国特色的公共管理学话语体系。要坚持“顶天立地”的原则，既注重国际理论发展的方向和前沿的跟踪，又要具有强烈的现实关怀，不搞“本本主义”，实现学科自主性与开放性的统一，整理中国公共管理学话语体系，替代不适合中国国情的西方概念。具而言之，第一，研究我国公共管理的现实问题时，以学术话语为主体，做好政策话语和民间话语的归并、整合工作，努力提出标识性概念、命题和理论，用中国话语深度解读我国公共管理实践中的问题和现象，概括和总结其经验。第二，对于国际上公共管理研究的热点词汇、前沿命题，要用中国话语予以“化约”并进行解释和归整，避免不加分析地“拿来主义”，防止不加区分地复制和套用。中国特色公共管理话语体系构建并不拒绝国际优秀成果的引入，关键是要加强对国际公共管理研究中基本词汇的整理，建议参照“全国科学技术名词审定委员会”成立我国的公共管理词汇审查机构，规范外来概念在我国的使用。第三，对于中国公共管理实践中形成的经验做法，国内学术界应该掌握足够的发言权，讲清楚、说明白中国的公共管理实践。本学科要立足中国实际，打造易于为国际社会所理解和接受的学术概念，要加强关注西方国家公共管理困境和发展中国家公共管理的运行路径，提出中国人的看法和“药方”，加强国际传播与交流，参与和引导国际学术界开展讨论，逐步分享话语权。

2.建构具有中国特色的公共管理学价值体系。公共管理学是工具理性和价值理性辩证统一的学科，并不是威尔逊主张的，公共行政是一门技术；公共管理学不仅追求资源配给中的高效率、公共服务中的高质量、效率，还强调实现社会公平、公正、民主、法治等价值。建构公共管理理论价值体系，要坚持理论建构和实践指导相统一、基础研究与应用研究相统一、公共关怀与管理效能相协调，其重点是把“人民性”作为我国公共管理学的首要价值追求，凸显“以人民为中心”的根本政治立场。西方国家在推进“新公共管理改革”时，把“效率”作为公共管理理论的先导价值，在一定程度上导致政府职能的越位、错位和缺位问题。因此，学界在建构中国特色公共管理理论时，一方面，要凸显管理活动的公共性，落实公平、公正、民主、法治等社会主义核心价值。让广大人民群众共享改革发展成果，既是社会主义的本质要求，也是世界各国人民共同追求的治理原则，以此建构中国特色公共管理理论，有利于促进国内外学界形成价值共鸣，获得世界认可。另一方面，要重视挖掘中华传统治国理政经验中蕴含的独特追求。例如，传统中国的治国理政追求民为邦本、天下为公，以此调和利益分配、维护人民利益；讲求分工明确、各司其职，政府、企业、社会组织秩序井然、各守其要；主张修身、齐家、治国、平天下的治理观念等，这些极具传统特色的公共管理价值与理论，也可以为其他国家解决自身问题给予助益。习近平总书记说：“越是民族的越是世界的。解决好民族性问题，就有更强能力去解决世界性问题。”[1]也就是说，国际公共管理的理论与实际只能为我国学者提供比较的视野，但是学科的立足点还在国内，理论的源头与实践地也在国内。

3.建构具有中国特色的公共管理学知识体系。不少学者指出，公共管理仅仅是一个研究领域，而不是一门社会科学。最为常见的理由就是指责本学科缺乏核心的研究概念和自身的知识体系。解决这个问题的关键在于路径包括：其一，围绕我国各类公共组织的运行机制和管理职能，进行系统总结与归纳分析，以公共管理理论研究中核心议题为材料，搭建知识框架，例如，政府自我改革与对外治理、企事业单位自我改革与对外治理、社会组织的自我改革与对外治理、公众参与公共管理的能力与行为和公共经济、协商民主、社会公共服务、应急管理、生态治理等具体管理领域。其二，要在引介国际知识成果的基础上，在西方公共管理理论体系中筛选必要的概念，同时立足我国价值立场、实践经验和研究成果不断推陈出新，在西方学界的“旧胎胞”中用我国本土的力量培育出自己的知识系统。其三，要重视整编我国公共管理二级学科和新兴领域的知识内容，在政治学、经济学、社会学、法学、教育学乃至医学、心理学、城市规划、信息管理等学科之间达成公共管理知识体系的共识，并以必修教材、培养计划和课程大纲等形式固定下来。正如有些学者所言，中国公共管理话语体系的构建核心要点不在于话语如何表述，而是在于是否对整个中国公共管理体系内在的核心构建和运作逻辑进行理论上的系统总结和归纳[16]。本学科拥有丰富的知识资源，要抓紧整编和融合。

4.建构具有中国特色的公共管理方法论体系。是否具备自主、有效、不断推陈出新的方法论是我国公共管理理论体系是否成熟的重要标志。宏观、微观研究及其结合是建构中国特色公共管理的方法论体系的重要组成部分。在宏观方法论层面，我们要继续运用马克思主义的立场、观点和方法，深入研究我国古代和近代公共管理历史、中华人民共和国成立后尤其是改革开放后党领导人民治理国家的实践经验，这是建构中国公共管理方法论的思想源泉。例如，近年来有学者将历史思维、辩证思维、战略思维、法治思维、底线思维等宏观思维，作为中国特色公共管理方法论体系的一部分。从微观的方法论来看，本学科既要学习国际先进的研究方法、及时补课，也须需整理政治学、经济学、工商管理学、社会学及自然科学等多个学科研究方法，互相取长补短，同时因地制宜、因时而异选择对应的研究方法。同时，要总结党政机关和群众使用的研究方法，例如，走访调查、谈心会、务虚会等，从中吸取智慧和理念，形成公共管理微观层面的方法论体系。

四、结语

习近平总书记强调：“观察当代中国哲学社会科学，需要有一个宽广的视角，需要放到世界和我国发展大历史中去看。”[1]公共管理理论的诞生与成熟，是一个时代召唤、实践倒逼的自然过程和客观进程。当然，构建包括公共管理学科在内的具有中国特色的哲学社会科学，是一个不能急于求成的艰巨任务。“我们党是高度重视理论建设和理论指导的党，强调理论必须同实践相统一。坚持和发展中国特色社会主义，必须高度重视理论的作用，增强理论自信和战略定力”[17]。构建中国特色公共管理理论体系，不仅是学术界的学科建设完善问题，还是对在党领导下科学管理各类公共组织、开展一切公共事务管理活动提供思想指南，具有重大政治意义和战略意义。公共管理学者们要树立功成不必在我、功成必定有我的工作态度，把自己放在世界和我国发展的大历史中，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，坚持党的领导和人民立场，以我为主、兼收并蓄，立足我国基本国情尤其是党的十八大以来公共管理的实践成果，孵育出我国自己的话语体系、价值体系、知识体系和方法论体系，逐步培养出根植中国、影响世界的公共管理理论体系。这既是新时代中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的具体体现，也是党和人民对中国特色哲学社会科学发展的要求。