民国初期省级教育行政制度断裂式变迁研究

张 寅

(华东师范大学 教育学部，上海 200062)

在中国近代地方政权体系中，省级政府是最重要、最敏感，也是最反复易变的一个部分。民国肇造，为了适应局势变化及恢复地方教育发展秩序，全国各省依据教育部颁布的教育司制度逐步设立了省教育司。本文主要从动态的制度变迁的视角，探讨1912年至1916年间省级教育行政制度的变迁轨迹。深入考察这一问题，有助于认识该时期地方教育制度变迁的方式、逻辑与困境，同时也有助于了解中国地方教育早期现代化进程艰难曲折的内在原因。

一、构建新秩序：教育司的创设

1911年10月，武昌起义爆发。一个月后，革命浪潮已席卷全国大部分地区。湖南、陕西、江西等省先后宣告脱离清政府独立。在缺乏全国统帅机关的局势下，光复各省或自定省官制，或自选官吏，从而分别建立起属于自己的政权体系。至1912年，各省省级教育行政机构可谓名目繁多，如提学使司、教育局、教育部、学务部、学务司、教育司、教育科等，不一而足。为了改变各省省级教育行政机构各行其是的混乱局面，教育部电饬各省“凡本部通行公事，有称教育司者，所有主管全省之教育长官，无论名称是否相符，均应一律遵照，以专责成，希即专知”。[1]这说明教育部业已意识到政令不畅的症结及统一省级教育行政机构的重要性。该通电发出后，南方省份给予响应。截至1912年12月，湖南、安徽、山东、山西、福建、四川、云南、江苏等省相继建立省教育司。但袁世凯控制下的北方诸省却无动于衷。其原因是，早在1912年3月17日，袁曾对北方省份下令：“所有各省文武属官照旧供职，官制、营制概不更动，其应行之政务、应司之职掌，仍当继续进行，一俟官制厘定，再布遵照。”[2](P78)有此“法令”做保障，故北方诸省仍“合法”沿用清末创设的提学使司。从历史制度主义看，这体现了制度变迁中路径依赖的特征。

1913年1月8日，袁世凯颁发《划一现行各省地方行政官厅组织令》(下简称《划一令》)，规定“各省行政公署除各设一总务处外，划一现行分司之名称：一内务司，二财务司，三教育司，四实业司”，“各省行政公署之各司，划一现行设官之名称：一司长，二科长，三科员”。“司长由该省行政长官呈由国务总理呈请简任”，“科长呈由国务总理荐请任命”，“科员由该省行政长官委任”，“限民国二年三月以前，一律办齐”。《划一令》颁布后，袁世凯控制的北方诸省才逐步将提学使司改组为教育司。如河南、直隶、陕西、奉天、吉林等省于1913年1月设立教育司；黑龙江等省于同年2月组建教育司。至此，南北各省均设立教育司。

为了规范各省教育司组织，1913年2月，教育部颁布《教育司各科职务权限》，规定省教育司下设四科，每科职权分别为：第一科掌文书、会计、统计、教育会议、图书、审查、学校卫生等事；第二科掌中小学校、蒙养院、师范、普通、实业、盲哑等学校学龄就学等事；第三科掌私立公立大学及公立私立各专门学校，并外国留学生等事；第四科掌博物馆、图书馆、动物园、美术、文艺、音乐、演剧、古物、通俗教育等事项。此后，南北各省教育司均遵照部章进行了改组。由上述条款来看，教育司制度主要有两大特征：一是受路径依赖影响。通过对比发现，民初教育司制度延续了清末提学使司制度的分科办事的组织框架。而且从职责分工来看，教育司的前三科实为清末提学使司中的总务科、普通教育科、专门教育科。这说明教育司制度并非是全新的制度，且无不受到旧制度的影响。二是遵循教育发展的逻辑。民国成立前后，社会教育广受关注，人们意识到普及社会教育的重要价值。受此影响，教育司制度添设第四科，意在规划与领导全省社会教育事业，而这在清末提学使司制度中是没有的。以上表明，过渡时期，教育部是采取渐进主义策略来制订制度的。

可以说，各省教育司设立后，对民初地方教育发展产生了积极的影响：首先，改变了民国初年省级教育行政机构名称及组织混乱的局面，重建起全国统一的省级教育行政秩序。其次，使教育部能够统一部署全国各省教育事业，加强与各省省级教育行政机构的联络，一定程度上保证了教育部各项政策的实施和决策信息来源渠道的畅通。最后，促进地方教育事业的发展。各省教育司设立后，积极规划与整顿省域教育事业，改变了此前各省地方教育发展漫无目的且颇为迟缓的局面。

二、打破平衡：废除教育司之动议

然而，“二次革命”后，局势骤变。1913年3月20日,宋教仁被刺后，南方发动了声势浩大的“二次革命”。在这种形势下，一方面，袁世凯为了扑灭“二次革命”，准备大量军费，以致发生财政危机。为了应对危机，袁世凯大力倡导“减政主义”。所谓“减政主义”是指“减并官厅，减少官员，减省政务，即减缩政治范围之谓也”。[3]另一方面，撤换南方省份的军民长官以图削弱南方国民党势力。若从历史制度主义看，南方发动的“二次革命”就是历史发展和制度变迁中的关键节点。在这一节点上，政治冲突的主导方——袁世凯直接决定了此后以“减政主义”为导向的制度发展道路。

7月27日，袁世凯免去安徽民政长兼署都督孙多森，任命其亲信倪嗣冲兼署安徽民政长。倪上任伊始即发表政见：“现在军事吃紧之时，省城旧有各机关概行停办，至财政、内务暂由本署兼办。”9月13日，倪将“教育、实业两司暂于公署内设立两科，均归内务司管辖。”“各科委科长一员，其次科员每司用十数人，雇员四五十人，均令十三日一律入署开始办公。”显然，安徽省级教育行政机构在整个省级行政系统中的地位急剧下降。然而这种减政办法随后赢得了袁世凯的认可。

就在当月，国务院以“财政竭蹶，非实行减政不足以维持”为由，饬令各省，“所属司局，如教育、实业两司，除湖北、广东、江苏、直隶等省仍旧外，余均应照安徽倪都督电开办法，归并为内务司，设立教育、实业两科”。可见，安徽倪嗣冲的减政办法为全国各省推行“减政主义”起到了“示范作用”。这从侧面说明，倪嗣冲的做法确实迎合了袁世凯为镇压革命而减政节费的迫切愿望。该通电发出不久，福建省都督奉命将隶属于行政公署的教育司裁撤，“改隶行政公署内务司教育科”。[4]11月，国务院又通电各省：“教育、实业两司，除鄂、直、苏、粤存留外，其余如有缺出，暂由各省委人代理，不必请简。其安徽、福建已裁并者，无庸再设。”由此来看，为节省政费计，中央政府简化了省级教育行政组织，同时将省级教育行政长官的任命权下放至地方，由各省政府自行委任。

事实上，上述两电发出后，多数省份并未立即实施“裁司设科”。其原因是，“因反对者多，未能见诸实行”。然而受“减政主义”风气的影响，各省也采取相应措施以缩小教育司组织：其一，裁汰教育司职员。如1913年11月，广东省“教育司裁科长1员，科员6员，书记6员”。其二，缩减经费。一方面，力减教育司下属各校之教育经费。如湖北省为节省经费计，裁减教育经费30万。另一方面，裁减教育司职员薪给。如湖南省为节省政费计，自1913年10月1日起，实行“所有各机关人员薪水在六十元以上者，均搭用公债票二成”。对于以上措施，教育界人士、部分地方官员等极为反对。湖北民政长夏寿康，对于“黎公(指黎元洪)拟将教育、实业二司裁并其一，夏氏力争不允，且财政奇绌，而亦无法自筹，遂再自请辞职。”不惟如此，时任教育总长蔡儒楷“反对尤力”，并为此事谒见袁世凯，请求教育司“只可缩小范围，节减经费，万无名为裁并实归消减之理”。然而袁对该事“颇不以为然”。

以缓解财政支绌为目的的“减政”举措实行后，负面现象逐渐浮现：首先，各省借减政节费的由头，专裁国民党籍职员，致使教育司职员难以安心工作。1913年10月，据时人反映，湖南行政系统实施减员，教育司等行政机关所易职员系国民党人，“以致该党人物几无容足之地，故日来政界中人甚形恐慌”。这说明“减政”的目的不止是节省财政经费，重要的是借此打掉国民党势力。其次，教育司长纷纷辞职。如1913年11月，因教育司裁员过多，莫贵恒辞去奉天省教育司长一职。最后，学校教育系统遭遇危机。如湖北省时任教育司长时相晋向来热心教育，但“现因减政，国家教育费又裁去三十万，省城各校万难支持而并校裁班，则学生大起风潮”。然而，这些不良现象并未得到袁世凯的关注。

三、制度断裂：全面“裁司设科”

1914年4月13日，教育总长蔡儒楷向袁世凯递呈“各省教育司长职权”的说帖。蔡在说帖中指出，“裁司改科”存在如下弊端：一是督率不专，难收划一之效。教育科并入内务司，于中央则间隔愈多，难以督饬，于地方则事权骤缩，罔克进行，以致全省教育不能统筹兼顾，救弊补偏。二是观瞻所系，易招邻国之疑。裁并专司，国家虽有不得已之苦衷，而外人不察曲相，推测以为废绝新学，复行闭关之治。三是学校寖衰，教育权有旁落之患。专司既废，人民以为国家已轻教育，办学人士心志日灰，旧有学校亦渐弛废，继有私塾相形见绌，旧不乐就，于是求学青年群趋而入外人所立之校。鉴于此，他向袁世凯建言：各省教育司职权亟宜厘定、各省教育司长宜参照旧制由部请简、各省教育司组织不妨简略。可以说，该说帖集中反映了蔡儒楷极力维护各省教育司的良苦用心。然而他不久后去职，故其争取保留教育司的努力也随之夭折。

5月23日，中央颁布了《省官制》。与此前的《划一令》相比，《省官制》有如下变动：首先，各省“行政公署”易名为“巡按使公署”；其次，由行政公署下设四司改为巡按使署下设政务厅，内置“总务、内务、教育、实业各科”；再次，署员任命权下放。“司长由该省行政长官呈由国务总理呈请简任”变为“各科由巡按使自委”；最后，未规定各科组织及职员名称、员额、职权等。可以说，《省官制》的出台，标志着袁世凯力倡的“减政”措施正式获得合法性地位。同时，这也标志着教育科制度与原教育司制度发生断裂，失去联系。无疑，这给民国以来省级教育行政专业化和独立化的发展势头以致命一击：一方面，省级教育行政在地方行政系统中的地位降低；另一方面，大幅削减了省级教育行政机构的组织架构。

至1914年7月，全国基本将教育司裁并为教育科。但是，各省教育科的组织却千差万别：其一，关于组织架构，与以往分科治事的教育司不同，各省教育科有分股者，有分课者，也有未分科室者。即使是教育科分股办事或分课办事的省份，教育科下股或课之组织也极不完整。如设股的省份中，安徽省教育科仅置普通1股。其二，关于长官名称，与以往各省统称教育司长的情况不同，各省教育科长官名称互异，有称教育科长者，有称佥事者，也有称教育主任者。上述种种表现足以表明，教育科组织的确混乱不堪。

伴随着“裁司设科”的推进，抗议声不绝于耳。教育部总长、教育部主事、各省教育会、中央政府官员、地方巡按使等人极力反对与抵制各省改设教育科，纷纷提出如下改制方案。

方案一：恢复教育司。1914年6月，就在中央下令各省全面裁司改科之初，教育部便向袁世凯呈规划教育司的说帖，强烈要求保留各省教育司以重事权。不久，此案提交政治会议讨论，但未有任何结果。1916年11月，内务部提请中央废除各省教育科，恢复教育司，隶属于教育部。随后，浙江督军兼省长吕公望也呈请中央恢复各省教育司。但与内务部建议不同，吕公望要求中央将各省教育司隶属于地方省长公署。

方案二：规复清末提学使司。1914年6月，即各省全面改设教育科始，直隶教育会会长张佐汉与其他各省教育会会长强烈反对教育科，认为“教育科长分位不崇，即使勉力尽职，其实权亦不能稽核地方官吏。”因而，他们联合呈请袁世凯废除教育科，依照前清旧制恢复提学使司。

方案三：设置督学局。时任教育部主事高丕基也呼吁裁撤教育科，认为开民智的前提是教育普及，而欲普及教育，首先要设立独立的地方教育行政机构，故他建议“各省设置督学局，专管全省学务”。[5](P125～127)

方案四：改设学务局。1914年12月，即奉天省教育科设立半年后，巡按使张元奇就指出，“教育为立国之本，仅公署之教育科不过附属之事务官，势权不专，难资振作。”鉴于此，他电请中央在各省设置独立的学务局，同时保荐教育科主任莫贵恒为奉天省学务局局长。然而，该提议无疾而终。

方案五：设立教育厅。1914年12月，时任教育总长汤化龙认为，一省学务，“无专任大员主持于上，则教育前途何堪设想？”进而他向袁世凯提议，“请以各省政务厅中之教育科及视学官等组织教育厅”。但袁世凯以经费短缺为由拒绝之。

以上方案表明，在改制问题上，各方立场和观点是有差异的，但他们的目标却颇为一致，即抵制改设教育科，倡议设立独立完整的省级教育行政机构。为此，各方做了难能可贵的争取和探索，但没能从根本上扭转机构缩减的命运。

四、全面“裁司设科”之诱因

如上文所述，早在1913年9月，袁世凯就向各省发出“裁司设科”的政令，但至1914年5月，全国实施者寥寥。那么，为何1914年5月后历时仅一个多月，也就是到1914年7月“裁司设科”举措便得到全面实施？

(一)有省官制做保障

所谓省官制是指，规定中央与地方关系、地方权责范围、省级军政要员任命方式、省级政府组织结构等内容的一项重要制度。民国成立后，袁世凯为了控制南北诸省，曾多次拟订省官制草案，然因地方政府、省议会、国会等多方不满，省官制迁延不决。为了打破这种有碍统治的局面，1914年2月始，袁世凯凭借国民党议员捣乱、省官制久不能议决等理由，相继解散国会、各省省议会后，省官制的制订顷刻间没有了“阻力”。因此，在政治会议这一袁世凯御用工具的协助下，省官制于1914年5月顺利颁布。可以说，省官制的出台使各省教育科的全面设立具有了“强制性”和“合法性”。

(二)袁世凯事先拉拢地方实力派

1912年袁世凯上台后，不断加强中央集权。为了拉拢地方势力，袁世凯采取了种种措施。如浙江省，1912年7月23日，袁世凯任命朱瑞为浙江省都督。“二次革命”爆发后，南北诸省顿成“反袁”与“拥袁”两大阵营。与当时革命党人纷起“反袁”的格调不同，同为革命党人的朱瑞则保持中立立场。不久，袁世凯多次通过授予军衔等手段拉拢握有浙江军政大权的朱瑞。旋即，朱瑞积极支持袁世凯。1913年9月21日，朱瑞因病辞去浙省民政长职务后，派内务司长屈映光署理浙省民政长。屈映光上任后与袁世凯暗通款曲，奉行其减政方略。1914年5月，《省官制》颁布后，屈着手组建巡按使公署。6月8日，浙江省巡按使公署政务厅下总务、内务、教育、实业四科改组成立。

(三)袁世凯事先任命亲信出任各省都督、民政长

“二次革命”失败后，国民党人丧失了南方各省的军政大权。取而代之的是，袁世凯委派大批亲信占据各省省级军政机关要职。由此，袁世凯基本控制了南北诸省军政大权。如江西省，1913年9月29日，袁世凯任命心腹李纯为江西省都督。次年1月21日，袁世凯任命亲信戚阳为江西省民政长。戚氏上任后，在李纯的助力下，奉行袁世凯减政政策。1914年5月15日，他以江西省“三年度地方预算每年租税所入划分未当，而支出各款漫无限制，以致溢出岁入相差甚巨”为由，将内务、财政、教育、实业等费酌量裁减。就教育司经费而言，“核减二十余万”。5月23日，袁世凯颁布《省官制》后，戚氏于6月3日改组成立巡按使公署，裁撤四司，置财务和政务两厅，教育科隶属政务厅下。

理论上讲，诸如《省官制》这类涉及中央与地方权限分配的复杂而敏感的制度，执行难度之大可以想见。然而，在袁世凯事前采取任命亲信出任各省都督及民政长、通过各种手段拉拢地方实力派多措并举的情形下，“裁司设科”的新制得以顺利推行。如果说《省官制》为“裁司设科”政策提供了法律依据的话，那么袁世凯事前所采取的种种举措无疑在“裁司设科”政策落实过程中起到了推波助澜的作用。在此情况下，各省教育科的设立自然无多大阻力。

五、“裁司设科”之影响

从本质上看，民初的“裁司设科”是一次非发自教育内部需求，而是袁世凯以财政支绌为借口凭借政治权势强制实施的一项不正常的制度变迁。“裁司设科”这一减政措施的目的不仅是为了节约财政，还有着深层的政治考量。从历史制度主义来看，这种制度变迁的动力主要来自革命、政治、经济等外部压力；制度变迁主要遵从政治主导的逻辑，而不是教育自身管理的逻辑；制度变迁的模式属于断裂式制度变迁。所谓断裂式制度变迁，就是指与已有制度的彻底决裂。“裁司设科”即是制度断裂的重要表征。有学者指出，“制度的断裂是制度变迁中最为剧烈的一种，所以也是出现最少的一种，当然其影响也比较大。”[6]纵观“裁司设科”所引发的风潮，可以说它对民初地方教育事业造成了严重的负面影响：

首先，破坏了三级教育行政体系的连贯性。对中央教育行政机构而言，“教育部因教育司裁去，事实上已与各省交通断绝”。[7]对县级教育行政机构而言，如直隶省，“自改组教育科之令下，劝学所随时消减”。[8]

其次，任用私人的恶劣风气盛行。如前所述，教育科长官任免权下放至地方，由巡按使全权委派，因此与其关系之亲疏远近就决定着教育科长官之任免。但问题是，该时期各省巡按使去留无常，以致教育科长官频遭更换，大有“一朝天子一朝臣”之势。

再次，教育科无法有效运转。主要表现有二：(1)巡按使独揽教育行政大权。这一时期，巡按使除握有教育科长官任免权之外，还有其他教育人员任免与考核权、教育经费筹拨权，地方教育法规颁布权等。但问题在于，该时期，除直隶等少数几省巡按使较重视教育外，多数省份巡按使或因事务繁多，或因任期短暂，难以兼顾教育事务。《申报》有报道称，“各省长官对于教育一端，多不注意，以致学务无有起色”。[9]因而，教育科作为省级教育行政机构实际所能发挥的作用极为有限。(2)许多省份省视学工作未能有效开展。比如，1917年4月侯鸿鉴考察福建教育后透露，因经费困难，省视学以教育科科员兼任，导致“视察上未能切实从事亦在所难免”。[10]可以说，教育科在事权不专、人微力轻、信息渠道不通畅的行政生态下，很难正常运转，更遑论保证高效的行政效率。

最后，致使地方教育事业难以为继。如山东省改设教育科后，“教育经费已暂行停止，教员之川资一律裁撤，各校费用除公立者尚可支持，目前外余均奄奄待毙，虽勉强开课，而学生之上班者实已寥若晨星，胶东各县学生回籍者尤居多数”。

以上事实表明，民初取代各省教育司而设立的教育科，从行政机构沦落为事务性机构，已不具备领导和筹划地方教育事业发展的主导地位与强大动力，大大延误了中国地方教育早期现代化的进程。这充分说明，政治逻辑主导的断裂式制度变迁对民初教育事业的打击是致命的。那么，构建教育制度应遵循何种逻辑？究竟该如何建构教育制度？这些问题仍值得后人仔细玩味。