承接产业转移中环境保护的公众参与研究〔*〕

○ 任雪萍, 左孝翰

(1.合肥工业大学 文法学院， 安徽 合肥 230009；2.合肥工业大学 马克思主义学院， 安徽 合肥 230009)

我国中西部地区在积极承接产业转移过程中，不可避免地带来当地原有产业结构的变化，由于不同产业结构污染密集度不同，相关的政策倾向、监管力度也有差异，这些都会对承接地生态环境质量产生相当大的影响，如何采取切实有效的机制来保证“金山银山”与“绿水青山”的并存不悖，这不仅需要政府的规制、企业的自律，也需要公众的广泛参与。

一、产业转移过程中公众参与环境保护概述

产业转移是指由于资源供给、要素成本、市场需求等因素发生变化后，一些产业无法保持原有的状态从事生产经营，而从一个地区转移到另一个地区的一种经济行为。我国改革开放以来，伴随着区域经济一体化进程不断深入，产业转移日渐成为实现我国区域经济协调发展的重要推动力。由于种种原因，我国中西部地区缺乏资金、技术、人才等优势基础，要想实现经济增长目标就必须依赖大量外部投资，于是承接产业转移成为中西部地区难得的发展机遇。但机遇往往与挑战并存，发达地区转移出的产业常伴有能耗高、污染大等特征，这样的产业转移在给承接地带来GDP巨幅增长的同时，也带来了资源耗竭、生态恶化等一系列环境效应。

一般来说，污染产业转移主要有内生转移和外生转移两种形式。内生转移是污染产业的一种自发行为，是污染产业经过对其内部和外部的环境因素的变化分析之后做出的理性抉择。例如某地的环境规制标准提高了，对于那些由于生产技术落后而不可避免地产生大量污染物的产业来说，继续在当地生产需要支付比原来高得多的环境成本，和产业转移到欠发达地区的成本相比，后者的成本更少，在这种情况下，产业会发生转移。应当看到，环境规制可以引起污染产业的内生转移，但是它并不是引起污染产业内生转移的唯一决定性因素，市场、自然资源、劳动力连同环境规制一起引发污染产业的内生转移。外生转移指的是污染产业在面临转出地进行工业结构调整时，产业处于被淘汰的名单当中，或者当地提高了环境准入门槛，产业不满足其标准，需要被迫关闭时，这时产业就需要在关闭和转移中做一个选择，污染产业通过对关闭和转移的理性分析，选择转移到其他地区。由此看来，污染产业在内外因素共同作用下，其向外转移从经济利益角度具有不可避免性。然而能否实现污染产业的转移，这不是一厢情愿、自娱自乐的事情，转移地是否接纳成为关键。〔1〕

我国当下的现实情况是在产业结构调整和生态环境改善需求的双重压力下，曾经对东南沿海等发达地区经济发展做出重要贡献的高污染、高能耗、高料耗企业，其生存和发展空间日益因政策等因素受到挤压而陷入困顿状态。对此，除少部分企业进行内涵式的变革外，更多的重污染企业则是选择向外转出。而我国广大的中西部欠发达地区人均GDP水平偏低，部分偏远山区的人们甚至难以维持温饱，为改变这种状态，中西部各省区乃至各县均实施了工业强省(市、县)战略，以加速推进工业化、城镇化进程。为此，开展了轰轰烈烈的招商引资活动，为了吸引外来投资，许多地方政府不惜牺牲生态环境而采取放松环境规制的办法，有的地方在引资初期甚至实行环境零规制，从而导致大量化工、冶金、制革、电镀等重污染产业通过招商引资进入欠发达地区，欠发达地区在一段时间里成为“污染天堂”，也使得中国社会从整体上遏制生态环境的恶化，建设“美丽中国”变得困难重重。承接产业转移过程中单纯的GDP偏好，导致“市场失灵”和“政府失灵”，这意味着单纯依靠市场或依靠政府都不足以扭转现行的局面，人们在重新规整市场和政府力量之时也努力尝试着寻找“第三种力量”——公众参与。

公众参与本质上是一个政治概念，公众参与是社会各阶层、各利益群体通过一定的社会政治与法律机制，使公众能够在更广泛意义上介入到政策制定的过程中来，以此保证公众尤其是弱势群体的声音在决策中得以彰显，真正实现资源公平、合理配置和有效管理。从趋势上看，20世纪中叶以来，国际社会各项事务公民参与的呼声和运动不断走强。原因在于：一方面，互联网的迅速发展与普及，使得一般的普通群众获得政府决策信息的渠道变得更便利、更畅通，政府管理决策过程中意欲“屏蔽”信息的可能性越来越小。另一方面，随着社会群体组织的广泛兴起，公民开始越来越多地借助于各类非盈利组织，参与政府公共政策的制定、执行和管理过程，以此表达自身的意愿和理想。市民社会的发展与非盈利组织的活跃成为公民参与强有力的组织基础。〔2〕

环境保护的公众参与是在一定程度上政府环境规制决策失灵和企业自律缺失的背景下提出的。公众参与环保行为作为传统环境管理——以政府为中心的“命令—控制”型决策的一种完善，从当下世界范围来看也是较为有效的，愈益成为各国解决环境污染问题有益而必要的补充方式。公众不仅通过上访等网下方式向政府和污染企业表达自己的环境诉求，而且开始利用网上大众传媒等途径披露环境污染现象，形成对政府和污染企业的监督。可以说，在中西部地区承接产业转移过程中，重视公众参与环保能够加重污染产业的生存成本，从而以“广泛民主”的方式确保“金山银山”与“绿水青山”的双赢。

二、承接产业转移中公众参与环保的必要性和重要性

当前中国正面临环境与发展的新常态，“十三五”是实现国家环境保护战略目标的关键时期，要破解中西部欠发达地区在承接产业转移中遇到的环境问题，推动转移地经济绿色转型，公众参与的力量不容忽视。

1.解决产业转移中严峻的环境问题是公众参与的逻辑起点

长期以来，在经济增长优先理念的支配下，中西部地区承接产业转移基本走的是“先污染、后治理”的道路，再加上中西部地区原本自然条件恶劣，水资源短缺，这样的产业转移无疑令承接地脆弱的自然环境雪上加霜。

国家统计局中国经济景气监测中心和北京师范大学联合发布的《2015中国绿色发展指数报告》指出，浙江、上海、福建、江苏、海南、山东、广东等省份的绿色发展指数排名靠前，有17个省份的绿色发展水平低于全国平均水平，其中主要以东北地区和中西部地区的省份为主，这与当下的产业转移有着密切的关系。因为中国的区域经济发展不均衡，各个省市的经济实力不一致，无论是空间结构、产业结构，还是收入结构，中国的东部、东北、中部和西部地区都存在着明显的梯度分布格局。据测算，2010年仅广东、上海、浙江和福建四省市需要转出的产业产值就约为14000亿元，具体产业以加工业尤其是劳动密集型加工业为主。相比之下，在中国广大的中西部地区，人均GDP水平偏低，部分偏远山区的人们甚至难以维持温饱。为了缩小收入差距，中西部各省区乃至各县均实施了工业强省(市、县)战略，并且开展了轰轰烈烈的招商引资活动，但这也埋下了不当竞争引发环境污染的隐患。早在2000年，原国家环保总局联合国家经贸委就发出《关于禁止向西部转移污染的紧急通知》，严禁东部的污染企业借西部大开发的名义转移到西部，但这一规定并未杜绝污染转移现象，西部地区承接的污染产业仍在不断扩大。研究显示，近年来四川省承接了大量的重化工项目，导致当地的二氧化硫、硫化氢、氮氧化物烟尘及铅、镉和汞等重金属元素严重超标，数据显示，成都土壤污染区的蔬菜和人体毛发中汞含量明显高于土壤安全区，而彭州有44.4%的样点处于中度污染状态。〔3〕承接地居民在收获一定经济效益的同时，也对日益趋恶的环境问题产生了危机感和恐惧感，再加上一些地方政府有意或无意地忽略或不作为，促使一些承接地的居民开始通过各种方式表达自己的呼声和吁求，有时甚至是对抗式的方式。据权威部门统计，环境污染事故及相应的群体性事件以年均29%的速度递增，对抗性程度远高于其他群体性事件。原国家环境保护部副部长潘岳说过：“目前，我国有1/4的人口饮用不合格水，1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气，污染对公众健康的危害将引发社会的强烈不满。”

2.维护产业转移中的环境利益是公众参与环保的直接动因

环境和生态是公共物品，公共物品是没有明晰产权规定，人人都可进行消费，受益过程具有排他性的物品总称。显然，资源环境具有最典型的公共物品的特质。然而，不受有效规制的产业转移最容易造成诸如大气、土壤和水等资源环境的负外部性。这些资源环境因为产权不清，得不到任何一个主体有效的保护和监管，始终处于不安全的状态；资源环境的不可分割性，消费的非竞争性，使得转移来的企业在消费它的过程中，不愿付出代价，“搭便车”心态盛行。

从理论上讲，对待这类尚无价格信号的公共物品，具有有限理性的主体如果没有约束，就会不断地采取短期行为，攫取最大的利润，导致公共物品的数量和质量急剧下降，终将对人类自身的生存构成威胁，这就是被美国学者哈丁称作的“公地的悲剧”。理想的市场机制可以对资源进行有效的配置，使各市场主体之间接近或达到帕累托最优状态。但这种理想的市场机制建立在诸多假设的基础上，如完全理性假设、完全竞争假设、完全信息假设、不存在公共物品假设、不存在交易费用假设，等等。如同地球环境无法存在“真空”一样，纯粹理想的市场机制是不可能达到的。在现实市场条件下，企业高利润低成本的价值诉求必然带来资源高耗竭、环境高污染，如何避免或解决此类问题，市场机制基本失灵。这些在产业转移中表现得尤为突出。〔4〕

为何要进行产业转移？在很多时候表现为污染产业在面临环境规制约束时有两种选择：选择转移或者治理污染以达到规制要求，而它选择转移的原因在于治理污染的费用要高于产业转移的费用。这在经济学意义上也是有依据的，在资本追逐利润的本性支持下，企业会规避严格的环境规制，因为这种严格意味着企业环境成本的增加，其结果是污染产业不断倾向于从环境规制严格地区向环境规制宽松地区转移，以致于环境规制宽松地区最后成为污染天堂。根据邓宁的区位选择理论，不同的转移动机对区位优势的要求有所不同，因此把污染产业转移的内生激励分为三类，而最重要的就是资源寻求型转移机理。狭义的资源包括土地、自然资源、劳动力等，广义的资源还囊括了环境容量。资源寻求型转移机理就是污染产业所在区位出现资源紧缺或是资源瓶颈等现象时，污染产业为了维持生产经营上的比较优势，就必须选择向资源丰富的区位转移。

怎样避免产业转移中污染者受益，普通百姓买单的不公平状态，政府必须由后台进入前台，以增进资源环境公共利益为主要目的，不能因局部“私”的利益而改变资源环境的公共分配形式。公平分配资源环境利益和负担是社会公众的正当要求，“在公民之间公平分配资源环境利益和负担，赋予公民环境权这一法律武器，是环境正义的核心内容”，公众参与资源环境保护是维护自身公共环境利益，实现环境公平正义的重要促进因素。产业转移中，公众通过广泛参与对公共权力和企业构成制约力量，以保证在环境利益分配和环境决策过程中体现各方公平的环境利益。〔5〕

3.弥补产业转移中环保的“政府失灵”是公众参与环保的客观要求

为使未来企业生产和竞争更加符合生态学的原理，消除目前的生态赤字，规范企业环境行为，培养企业环境道德，这一切都必须由政府出面进行直接或间接的干预。因为政府是公共选择的结果，代表着全体公众的利益，在多数时候具有威望的“至上性”；同时政府手中拥有的意识形态阵地和暴力机构也使它具有了进行干预的便利条件。美国著名生态经济学家保罗·霍肯就曾直截了当地说：“当存在着自由市场交易引起的损害和痛苦的时候——当该市场的真正成本并未作为因素进入产品和服务的价格时——我们要求作为全体公民代表的政府出面干预，用这种或那种方法避免对市场的乱用。”〔6〕

现行产业转移中资源环境问题的严重性、紧迫性与“市场失灵”的窘迫，迫切需要各级政府在环境管理的过程中由后台步入前台，实施必要的政府干预。然而，现在一些欠发达地区的政府由于短视或对GDP的线性偏好一味进行非理性竞争，只要能引进资金，就在资源环境约束上睁一只眼闭一只眼，使得当地成为大量污染企业转移地。一般来说，政府间竞争是为了实现产权和经济利益，这种竞争如果是理性的，则有利于制度创新、效率提高；如果是不理性的，则会给社会、经济、环境等方面带来负面影响。

同时，现行环境规制体制的不完善也是产业转移中出现严重资源环境问题的关键所在。污染产业与环保部门犹如“老鼠”和“猫”的关系，一般来说，猫抓老鼠，但由于有一些共同的物质和精神的追求，或者受到一些外在原因的约束，在一些地方出现了“猫”帮“老鼠”的场景。原因有四个：一是环保职能设置矛盾。交叉现象严重，容易出现推诿情况。二是执法手段有限，环保部门执法人员素质有限。三是环境保护投资体制的市场化程度不高。单纯计划的方式容易造成表面支持，而私底下对抗的局面。四是规制结构不明确。环保部门接受双重领导，容易造成执行力下降的局面。〔7〕

凡此种种 ，可以说政府的作用遭遇各种“瓶颈”，公众力量的介入是对“政府失灵”的必要和有效的补充。倡导环境治理的公众参与就要求把环境问题的讨论从政府领域拓展至社会领域。公众参与环境治理有着多重意义：它既有助于加强对环境的监管、促进污染防治技术的发展，也可以有效地组织社会舆论并在某种程度上形成社会压力来推动政府与相关机构的行动。同时，公众参与环境治理本身也是一个不断强化自身环境观念、改造其行为模式并形成新生活习惯的过程。这一过程中，人们通过调整自身行为来影响企业与社会组织的行为，达到重塑行为规范、形成环境友好为导向的社会文化的目的。〔8〕

三、承接产业转移中公众参与环境保护的对策分析

从公众参与的一般理论来看，产业转移中公众可以通过以下三个路径参与环境保护：产业转移环境信息披露的保证、产业转移过程中公众参与环境政策的制定以及公众质疑环境政策的渠道。

1.保证产业转移环保信息披露的及时性和准确性

环境知情权是指公民可以自由获取其居住所在的社区、工作单位和更广泛区域内的环境信息的权利。这既包括空气、水、土壤、地貌、资源、生物多样性等实体因素，还包括能源、噪声、辐射、人类活动、环境协议、政策法规、环境开发项目等一系列改变环境的因素。“从群众中来，到群众中去”是我们党的优良作风，这是公民环境知情权及政府环境信息公开的理论依据；我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，这是公民环境知情权及政府环境信息公开的宪法依据。

党的十八大后，我国对环境保护的公众参与有了更明确的规定，我国现行《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。2016年9月实施的《中华人民共和国节约能源法》中第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。同年修订的《环境影响评价法》第二十一条就环境公众参与制度做了特别规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

基于上述国家的法律政策规定，产业转移中公民的知情权是指相关公民对于当地产业转移过程中一切关乎资源环境的重要决策、重要事务以及产业转移过程中发生的与普遍公民权利和利益密切相关的事件，有了解和知悉的权利，而这在一定程度上依赖于当地政府环境信息披露的状态。因为公众对相关转移项目环境信息的质与量两个维度的获得状态决定了公众参与程度的状态，只有掌握了转移项目充分的环境信息才能真正发挥产业转移中公众参与的科学性和民主性。

现实的情况是一些地方政府在产业转移中畏惧信息完全公开可能带来的被公众质疑甚至否决的后果，在信息披露的过程中羞羞答答，趋虚避实，消极规避其应有的义务，向公众公开转移项目环境信息的程度较低，使得公众对转移项目环境的知情权受阻。一些地方的公众要想获得有关项目环境问题的信息，必须私下运作，通过个人人脉或付出大量资金进行实地考察。而当个人能力无法企及这些信息时，就会使一些污染企业能够顺利通过各种环节，堂而皇之地实现转移。

所以，产业转移中政府应主动披露转移项目的环境信息，并对一些专业的数据或条文进行解释说明，使公众能更加准确地掌握和理解整个项目对当地环境可能产生的影响；政府应认真地对转移企业和项目进行环境评价，并及时公布环评结果，以及对环评中发现的问题所采取的应对措施等，否则，环境保护的公众参与等于虚设；为使公众参与环境保护落于实处，政府应该自觉构建公众制约的屏障，政府有义务指导公众如何参与环境保护，提高公众环保参与的意识和技能。原环保部副部长潘岳认为披露相关环境信息可以使公众理解地方政府的环境决策和规划制定，限制官僚作风和权力滥用，充分发挥媒体舆论以及全社会对执法活动的监督作用。〔9〕

2.夯实产业转移中公众参与环保政策的制定与落实

世界上许多国家都制定了公众参与环保的各种法规和政策。美国的《国家环境政策法》最早对公众参与制度作出了规定，“国会认为每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献”，〔10〕并将环境影响评价制度(EIA)写入其中，提出要倾听受影响者的意见。《加拿大环境评价法》规定“加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料”。〔11〕2006年2月22日我国正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确了征求公众意见的时间和期限，要求建设单位在环评文件报送审查之前，征求公众意见的期限不能少于10日，这是我国环保领域的第一部涉及公众参与的规范性文件。

有了政策没有实施细则，政策依旧是雾里看花，难以形成实效。在确定实施细则的过程中必须廓清公众参与环保的优缺点，“扬善避恶”。按照坎特对于公众参与的优点的表述，我们认为在产业转移中要真正实现公众参与要做到五点：一是要给产业转移地受影响的普通百姓一个发表意见的机会，为此要建立一个切实可行的公众表达诉求的平台；二是政府决策部门要相信公众成员可能对决策提供有意义信息，尤其是在两可决策时，相信群众的眼睛和智慧；三是政府通过一定的作为加强公众对政府决策的信心，让普通公众看到政府对他们意见的尊重；四是组织一些活动，如组织一个讨论会，让公众发泄被掩藏的积累的负面情绪，这样的安排在心理上可起到安全阀的作用；五是产业转移中的公众参与对决策者来说会增加责任意识，从而迫使政府官员必须遵守决策时所需的程序。当然，凡事皆有正负发展的可能性，公众参与可能有的缺点：一是因为公众多而观点意见不统一可能会带来决策时的混乱；二是可能从没有专业知识的公众那里吸纳进错误的信息而导致决策的失误；三是因为公众参与可能推迟项目的开发并增加项目的费用。对此，政府部门在制定公众参与的相关政策中应当充分考量可能的正负效应，既要激发公众的热情又要避免热情过高而致行为失范，既要发挥公众的监督作用又要发挥公众解决问题的创造性作用，既要保护公众参与环保的积极性又要引导公众合理科学的参与和监督。

在产业转移公众参与环保的落实上，要特别保证公众参与渠道的畅通。公众参与的形式是公众与引进项目以及政府环保部门之间进行磋商达到监督作用的方法和手段，而信息交流与沟通是公众参与的核心。具体的方式有会议讨论、设立热线电话和公众信箱、开展社会调查等等。从现有的状况来看，为确保所有的方式不会是“空心”的，不是一种应景的摆设，政府相关部门在有效性的保证上依旧路漫漫。当下中国面对严峻的环境问题，在中央层面已经有了严格的要求和规定，习近平总书记也做了若干重要讲话，但中央层面的指令在地方层面可能出现效力递减效应，许多地方未能很好地贯彻中央的指令，或者打了折扣，原因是地方经济的短期发展与环境保护的长期效应之间存在冲突。我们希冀能够通过公众参与环境治理很好弥合中央政府与地方政府在环境问题态度上的差异，从而成为解决中国环境问题的一个重要方式。

3.创新网络时代公众参与环保的形式

产业转移中项目引进具有很强的动态性，政府主管部门发布消息与接收咨询与质疑成为一项繁重的工作，沿用传统的方式在效率和质量上都难以令人满意，而网络时代为此提供了一个解决问题的平台。

当前公民环保行动日趋网络化，互联网作为市民社会力量组织与行动的重要依托，不仅能够为行动者提供即时交流的平台，也能够成为信息发布的重要媒介。网络参与可以使产业转移中的环境污染问题得到迅速的传播和广泛的曝光。这一工具有助于信息的传递，也有助于把相关各方召集到谈判桌上来有针对性地讨论各自关注的问题。

一方面，互联网的使用大大增加了环境行动的行动效率，增强了市民社会力量间的信息交流与资源共享。这种网络化的环境行动具有低组织成本的特征，这对于公益性质的公众环保行为具有重要意义。另一方面，依托技术网络的环境保护行动能够很好的扩大影响力，接触更广泛的人群，由此传播相关的理论和理念。比如，研究显示，青少年对环境问题的关注度高于其他群体，对他们进行环境动员，不仅短期能够收获良好的结果，而且还能够收获代际效应，从而长期保持环境治理效果，而这些主要基于青少年拥有自身的社交网络，冀此网络可以实现相互的意见影响与观念重塑，并进而对社会产生影响。最后，中国是人口大国，网络的使用可以大大降低公众参与环境治理的成本，促成公众参与由可能变为现实。

4.重视环保NGO的作用

环保NGO(Non-Governmental Organization)，是指不以营利为目的、主要针对环境保护开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。与其他的NGO一样，环保NGO也有同样的三个基本属性，即非营利性、非政府性和志愿公益性。环保NGO因灵活机动与专业性强的特点促成其能够担负起在环保活动中执行监督、理念传播、专业知识提供及矛盾调解等重要职能。

产业转移是一项浩大而繁琐的系统工程，环保NGO的作用大致有三个方面：首先，调动普通百姓对产业转移中环保问题的先行关注，避免因结果不满而造成群体性事件的发生。其次，产业转移中涉猎的许多专业知识是一般普通百姓所不具备的，需要具有一定专业知识人员的引领，环保NGO在这方面可以发挥重要的作用。事实上，制约我国环保公众参与的一大重要瓶颈就是公众素质问题，其中就包括专业素质。再次，环保NGO为合理有序地解决产业转移中所出现的环境问题提供了良好的“组织”保证，不致出现多头无序而造成解决问题效率的缺失。总之，环保NGO在提高公众对环保重要性的认同、疏通公众参与的渠道、激发全民参与环保的热情等方面有自己独到的贡献。

注释：

〔1〕〔7〕彭文斌、邝嫦娥：《基于环境规制和公众参与的污染产业转移问题研究》，上海：上海三联书店，2014年，第41、66页。

〔2〕〔美〕约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第2页。

〔3〕邹晓涓：《产业转移和承接中的环境问题研究》，《武汉理工大学学报》(社会科学版)2015年第1期。

〔4〕任雪萍、黄志斌：《环境管理中政府干预的经济制度安排及有效性分析》，《学术界》2008年第4期。

〔5〕崔浩：《环境保护公共参与研究》，北京：光明日报出版社，2013年，第23页。

〔6〕〔美〕保罗·霍肯：《商业生态学：可持续发展的宣言》，夏善晨等译，上海：上海译文出版社，2001年，第92页。

〔8〕〔9〕林卡、吕浩然：《环境保护公众参与的国际经验》，北京：中国环境出版社，2015年，第2、289页。

〔10〕李艳芳：《美国的环境影响评价公众参与制度》，《环境保护》2001年第10期。

〔11〕吴满昌：《公众参与环境影响评价机制研究——对典型环境群体性事件的反思》，《昆明理工大学学报》(社会科学版)2013年第4期。