人大立法中政治与技术逻辑的互动——以G省人大常委会立法过程为例

冯 亮 何俊志

一、问题的提出：不同主体在立法过程中如何互动

关于中国人大的立法过程，是中国立法政治研究的一个热点。既有研究基于不同的分析视角，形成以下关于立法过程的不同理论。一是立法机关代表人民行使立法权。全国人大及其常委会在立法的每个阶段包括立法预测、立法规划、立法调研、立法解释、立法协调等环节都起着关键作用。aKevin J. 0’Brien，Reform without Liberalization: China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change, New Yοrk: Cambridge University Press, 1990, pp.161-163.随着法律起草过程的专业化和立法链条的加长，立法权力趋于分散化，人大在立法中发挥了越来越重要乃至决定性作用。bMurray Scοt Tanner, The Politics of Lawmaking in Post-Mao China：Institutions, Processes and Democratic Prospects,Oxfοrd: Clarendοn Press, 1999, pp.51-70.二是执政党对立法发挥决定性影响，决定立法进程和立法内容，立法机关是实现执政党决策的“橡皮图章”。党委对立法工作既有原则性领导，又有实质性介入。c韩丽：《中国立法的非正式性及其政治功能》，《当代中国研究》2002年第2期。党委直接领导重要法律制定，全面深入介入立法规划、立法议程设定和最后审定等环节，掌控立法决策。三是行政机关通过主导立法法案草拟，将立法作为保障部门履职、维护部门利益的途径，立法往往变成部门利益法制化的产物，立法过程存在行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的现象。d汪全胜：《行政立法的“部门利益”倾向及制度防范》，《中国行政管理》2002年第5期。四是由于立法的专业性强，立法官僚在立法过程中发挥了重要作用。立法机关中熟悉立法技术的技术官僚，专职从事法律制定，在立法规划、法案起草、法律解释的过程中，以专业知识为基础，从而一定程度上支配和主导了法律制定，中国立法过程呈现出“立法官僚化”的特征。a王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，《中国法律评论》2016年第2期。五是立法过程的复杂性，决定了单一主体难以完全主导。立法机关作为一个组织，行为并非都是理性的，并非总有自己明确的要解决的问题、清晰的行动目标、明确的行为手段，组织大多是一种“组织化的无政府状态”。特定问题、决策、手段、政治氛围、决策参与者等这些因素是杂乱凑在一起，从而产生某个特定的决策。中国的立法过程也符合这个特点。bMurray Scοt Tanner, The Politics of Lawmaking in Post-Mao China：Institutions, Processes and Democratic Prospects,Oxfοrd:Clarendοn Press, 1999, pp.28-29.既有研究注意到立法过程中不同参与主体的影响，但对不同参与主体在立法过程中是否存在互动仍然缺乏研究。这缘于既有研究主要以一种平面的、单层的视角来研究立法过程，展现了中国立法过程某个方面的特征，将立法过程归结为某个主体完全主导，忽略了中国立法机关处于横向、纵向交错的复杂权力体系中，忽视了立法机关与其他主体的互动。这使得既有研究对立法过程的不同参与主体如何互动未进行深入研究，对互动机制也缺乏深入探讨，因而难以更精准、深入地把握复杂的中国立法过程，准确揭示其特点及运行逻辑，导致理论与丰富多样的立法实践之间呈现出不一致。

本文研究立法过程中不同参与主体如何互动及互动规律，试图进一步加深对立法过程的研究。电梯安全立法涉及电梯使用安全责任的分配，与电梯相关的使用者、监管者、服务者等诸多主体的利益密切相关，不同主体积极参与立法过程并对立法决策施加影响，这一案例既体现了立法常态，又比较典型地反映了不同主体在立法过程中的互动。针对既有研究未能阐明“不同主体在立法过程如何互动”这一问题，本案例研究聚焦于电梯使用安全立法中不同主体围绕电梯事故的“首负赔偿责任”问题的互动，通过展示不同主体在既有立法体制下的互动，总结互动规律，解释立法过程的深层次特点。

二、立法中的互动：以党政体制为视角

本文采用党政体制视角来解释中国的立法过程。在中国，中国共产党将自身嵌入国家和社会体系中，与国家权力和社会体系高度融合，实现对国家和社会的有效领导，形成中国特色的“党政体制”。党政体制既强调坚持党的统一领导，又强调发挥不同权力主体的独特功能，在权力体系中既有横向结构，也有纵向结构。立法作为具有高度政治性的权力行使活动，必然受到党政体制的深刻塑造。中国地方立法面临的是“统一领导下多方参与”的立法体制。在党政体制下，立法机关受党的统一领导，在同级党委领导下开展立法工作。“（立法机关）要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”c习近平：《党的领导和社会主义法治是一致的》，《人民代表大会制度重要文献选编》四，北京：中国民主法治出版社，第1700页。但党委的领导主要体现在对重要法律制定过程的领导，对非政治领域法律的制定过程的细节管理则放弃直接领导，d何俊志：《从苏维埃到人民代表大会制——中国共产党关于现代代议制的构想与实践》，上海：复旦大学出版社，2011年，第283页。这意味着立法机关对立法决策有相当的自主空间。改革开放以来，人大不断加强制度化建设，自身机构建设和工作力量不断加强，尤其是人大机关中专职从事立法工作的专业立法人员，在一定程度上支配和主导了立法过程。e卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。人大还不断完善立法程序，扩大公众对立法的有序参与，专家、公众可以通过立法公开、立法听证等机制参与立法过程，人大作为民意代表机关表达民意、反映民情的功能在强化。事实上，人大在很多立法中扮演了利益协调者和不同社会组织代言人的角色。fYοung Nam Chο,“The Pοlitics οf lawmaking in Chinese Lοcal Peοple’s Cοngresses”，The China Quarterly, vοl.1872006.由于人大的立法决策对实践经验和专业知识的依赖，使行政机关得以基于其专业技术知识和实践经验的优势，主导立法草案调研和起草，并使部门利益法制化。a焦洪昌：《“部门利益法律化”之问题与出路》，《北京人大》2015年第5期。立法中并非人大单方演独角戏，而是与党委、政府及公众保持互动。与此同时，从纵向上来说，上级人大要对下级人大制定的法规进行备案审查，通过对下级立法的监督，撤销与上位法相抵触法规，确保下级人大的立法不超越法定权限，没有不当增加公众、法人和其他组织承担的义务或者加重其负担，不当减免其职责或者责任等情形。

总之，在党政体制下，地方人大既面临横向的统一领导关系，也面临纵向的上下级人大之间的监督关系。因此，人大的立法过程受到来自纵向和横向两个维度的塑造。地方立法要反映地方党委、政府、民众的诉求，据此来确定立法要解决的主要问题及相应的制度设计，这体现了立法的政治属性，人大在立法过程中对党委、政府和民主诉求的回应，可视为立法政治逻辑的展开。同时，地方立法要确保不与上位法相抵触，人大要确保制度设计不存在合法性问题，这体现了立法的技术属性，人大在立法过程中对上级人大潜在的合法性审查要求的回应，可视为地方立法过程中技术逻辑的展开。随着立法过程中两种逻辑的展开，人大与其他主体形成了互动。

三、研究案例：电梯安全“首负赔偿责任”立法

2014 年5月G省政府印发了《G省电梯安全监管改革方案》，提出以明确电梯使用管理者为核心，以电梯维保和检验工作为改革重点，全面理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系。由于此项改革涉及多项制度的创新，如使用管理者的首负责任制度、电梯安全责任保险制度、电梯维保运作模式的改革和电梯定期检验的社会化等，需要通过地方立法给予制度支撑。该改革方案出台前，业已获经党委同意。根据省政府提议，省人大常委会将该项立法列入2014年度立法计划。

（一）立法焦点问题

2014年9月，G省政府向人大常委会提请审议的电梯使用安全法规草案中，拟规定电梯使用伤害“管理人首负赔偿责任”制度，即规定：公民、法人或者其他组织由于电梯故障或者事故导致人身伤害或者财产损失，向电梯使用管理者提出赔偿要求的，使用管理者应当首先承担赔偿责任。该法规草案由政府负责电梯安全监管的质量技术监督部门负责调研、起草，质量技术监督部门的意图是通过立法，将《G省电梯安全监管改革方案》具体内容上升为法律规范，以法律手段推行“管理人首负赔偿责任”。然而，负责物业管理行业管理的建设部门提出反对意见，认为“管理人首负赔偿责任”既不合理也不合法。省政府常务会议研究后，赞同质量技术监督部门的意见，同意在法规草案中规定电梯使用伤害“管理人首负赔偿责任”制度。

（二）政治逻辑与技术逻辑的互动过程

1.第一次审议：政治逻辑压倒技术逻辑。在前期调研和起草阶段，政府内部有不同意见。一种意见认为，正如消费者购买商品后，在使用商品时因商品质量问题导致其人身或者财产权益受到损害的，消费者既可向生产者也可向销售者要求赔偿，如果消费者向销售者要求赔偿的，销售者应当首先承担赔偿责任，不得拒绝。规定电梯使用管理者的首负责任，一旦出事以后，受害人能及时获得赔偿，这样反过来有力地促进使用管理者要更加重视电梯安全管理工作，提高电梯安全保障水平。另一意见认为，电梯使用中使用者与电梯管理者的关系不是消费者与销售者的关系，规定首负责任不合理地加重了使用管理人的法定义务，没有法律依据，不符合“过错赔偿原则”，因此不能规定。政府对不同意见进行裁决，统一立场，赞同在法规草案中规定首负责任，认为这一规定有利于及时保护受害人的合法权益，维护社会稳定，同时也有利于落实以使用管理者为核心的使用责任承担体系，全面理顺电梯安全各环节权责关系，深入推进电梯安全监管体制改革。政府法制部门将草案向地方党委报告，地方党委没有提出不同意见。草案提请人大常委会审议后，人大的财经委负责对草案进行初审。财经委在工作中，采取书面征求意见、召开座谈会、实地调研等方式听取意见，了解到对“首负赔偿责任”有两种不同意见。财经委研究后认为，考虑到党委和政府均赞同规定“首负赔偿责任”，且人大的二审程序中还有法委对该制度进行专业的合法性审查，财经委的审议意见尊重政府的意见，支持规定“首负赔偿责任”制度，没有提出反对意见。

2.第二次审议：技术逻辑对政治逻辑的有限反制。第一次审议后，转由法委对草案进行第二次审议。法委在向社会公开征求意见时，社会各方面围绕管理人“首负赔偿责任”争论激烈。意见分歧不仅在政府的不同部门之间存在，还扩散到社会公众之间。在此期间，电视台通过微博、微信平台开展是否设置“管理人首负赔偿责任”投票活动，仅4天就有近1000万人次点击参与，微弱多数意见赞同规定“首负赔偿责任”。虽然首负赔偿责任有利于及时救助电梯安全事故受害者，缓解社会矛盾，但同时加大了使用管理人的负担，分歧焦点仍然是这一规定究竟是否存在与侵权责任法等上位法相抵触的问题。法委意识到该规定存在与上位法相抵触的风险，建议在立法上不规定“首负赔偿责任”，回避在立法上直接规定民事责任的承担问题，仅仅笼统规定“违反本条例规定，造成他人人身伤害、财产损害的，应当依法承担民事责任”，以避免与上位法直接相抵触。同时，为了与党委和政府关于电梯安全监管体制改革精神保持一致，规定：“因电梯事故或者故障造成人身伤害的，使用管理人应当垫付救治、安置费用。在事故责任认定后，使用管理人有权按照事故责任划分向相关责任方追索相关费用”，这样的规定仍然保留政府草案“首负赔偿责任”的实质内容，同样可达到一有电梯损害事故受害者即获赔付的效果，并未从实质上推翻政府草案的立场。社会对此修改的争议仍然无法平息，反对意见坚持认为，即使将首先赔偿责任修改为垫付责任，仍然在实质上与上位法相抵触，并认为法委没有把好合法性审查关。

3.审议过程中的请示：技术逻辑压倒政治逻辑。鉴于立法机关面临的争议激烈，分歧明显，人大常委会专门就该问题到上级人大常委会法制工作委员会请示。上级人大常委会法工委认为，不管是首负赔偿责任还是垫付责任，实质上都涉及民事赔偿制度，地方立法规定这些内容超出地方立法权限，也不符合上位法规定的承担赔偿责任的过错原则。由于“首负赔偿责任”的规定违反了法律原则，即使现在规定下来，将来也很难得到落实。因此，他们不支持条例中规定电梯管理人的“首负赔偿责任”，如果条例坚持这样规定，将来上级人大常委会也会基于该立法与上位法相抵触为由，通过备案审查程序撤销这一规定。

4.表决：政治逻辑与技术逻辑的均衡。人大常委会陷入决策困境，在落实党委政府立法诉求与上级人大常委会合法性审查要求之间纠结。为了最大限度兼顾对立双方的观点，人大常委会积极向上级人大常委会法制工作委员会争取，希望条例明确规定电梯使用管理人是电梯使用安全的首负责任人，并明确表明，此“首负”负责的是电梯日常运行安全管理和救助的义务，而不是原先意义上电梯管理人对赔偿、垫付所承担“首负赔偿责任”。上级人大常委会对此不再提出明确反对。最终表决通过的文本体现了对上级人大常委会意见的遵循，同时又兼顾了地方党委、政府与民众的诉求。修改虽然从实质上否决了“首负赔偿责任”，但在名义上仍保留模糊的使用安全首负责任人的表述，一方面解决了合法性瑕疵，另一方面又照顾了党委和政府明确“首负责任”的立场，使得立法机关在回应党委政府要求、民众诉求和上级立法机关要求之间取得了微妙的平衡。

四、政治逻辑与技术逻辑的互动机制

（一）为何互动：政治逻辑与技术逻辑的内在统一性与紧张性

政治逻辑和技术逻辑既具有统一性又具有内在紧张性。一方面，政治逻辑依赖技术逻辑增强其正当性。在法治社会，判断各种立法诉求正当性的权威标准是合法性，因此各方的立法诉求需要诉诸合法性来增强自身的正当性。在电梯立法中，党委和政府希望通过立法明确“首负赔偿责任”，虽然其主要出发点是基于这一制度所带来的良好社会效果，但仍论证该制度符合消费者权益保护法对消费者权益保护的精神，实际上是从法理上为其寻找正当性。而反对意见则基于侵权责任法、合同法等法律，认为“首负赔偿责任”与上位法相抵触，实际上也是从法理上为其主张寻找正当性。另一方面，政治逻辑与技术逻辑之间可能相互冲突，体现为党委、政府以及民意诉求与合法性之间出现紧张。比如，“首负赔偿责任”有助于地方党委和政府解决电梯事故引发的社会问题，多数民意对此也是欢迎的。但是，该制度可能与上位法相抵触。技术逻辑通过诉诸依法立法、维护法制统一等专业话语，对党委、政府及民意的立法诉求予以制约，使其符合立法的合法性技术要求。

（二）如何互动：从政治逻辑强势压制技术逻辑到政治逻辑与技术逻辑的均势

1.政治逻辑强势压制技术逻辑以及技术逻辑对政治逻辑的有限反制。人大在立法中，更多地服从政治逻辑，轻视乃至牺牲技术逻辑。在电梯立法中，“首负赔偿责任”符合政治逻辑要求，但不符合技术逻辑要求。人大难以直接给予否决，只能在迁就中对其进行局部修正。相较而言，人大的立法过程中呈现出政治逻辑的强势和技术逻辑的弱势。党委政府和民意的立法诉求给人大施加的压力往往更直接、影响力更大，而上级立法机关的合法性审查给人大施加的压力则是潜在、间接的，从而出现政治逻辑强势压制技术逻辑以及技术逻辑对政治逻辑的有限反制。

一是由于人大在立法的权力体系中的地位还未完全落实，立法的自主性还有待提升。人大在立法中对地方党委有自主权但整体上是主动服从党的领导。人大作为立法机关依法行使立法权，近些年来人大通过加强立法专业化队伍建设、提高组成人员专职和专业化比例、人大常委会主任专职化等措施，提升其在权力体系中的地位，争取其在权力体系中更大的自主权，“在地方党委、政府与人大之间形成缓冲区，适当发挥权力制衡作用”。aOscar Almén，Authoritarianism Constrained: The Role of Local People’s Congresses in China，Department οf Peace and Develοpment Research，Ph. D. Dissertatiοn: Gοtebοrg University, 2005．但在党政体制下，党是最高政治权力，地方党委不仅领导立法，除了审批立法计划、审批重要法案、决定立法中的重要问题外，还对人大履职所必须的机构设置、人员编制、人事安排、履职条件保障等事项具有实质决策权。这些因素，使得人大要顺利履职，需要取得党委的支持。因此，人大在立法中要依靠党的领导提升其在立法中的主导权，主动嵌入既有权力结构中，放弃与其他权力机构发生显著冲突，逐渐建立起自身的权威。bO’Brien Kevin，“Chinese Peοple's Cοngresses and Legislative Embeddedness: Understanding Early Organizatiοnal Develοpment”，Comparative Political Studies，vοl.27, nο.1, 1994．人大在立法中对地方政府可制约但更多是给予支持。近年来，人大强化对立法的主导，采取措施抵制部门利益法制化。比如，将法案起草权收回交由其法工委或者专门委员会承担，委托专家学者起草法案，独立开展立法调研等，c王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，《中国法律评论》2016年第2期。以摆脱对政府的过度依赖。但在党政体制下，各级政府是党委的执行机关，党委和政府存在决策与执行的紧密联系，在许多工作中往往是一体化运作的。如果政府的立法需求得不到及时回应，就会影响党政体制的顺利运作。同时，政府在专业知识和实践经验上的优势也可转化为立法上的优势话语权。因此，人大对政府的立法需求尽可能予以满足，比如，通过立法赋予其必要的许可、处罚、强制等执法权，为政府履职提供法制保障。人大在立法中对民意表达是既要引导又积极反映。人大作为民意代表机关，听取和反映民意是其法定职责。人大要对民意表达进行鉴别，甄别出多数民意。为此，人大要引导公众有序参与立法，理性表达诉求，充分反映各方面意见，在此基础上，集中整合民意，并将其抽象为具有一般意义的普适性规范，使立法成为公众意志的集成者，这是民主立法的要求，也是立法正当性的要求。如果其不能以清晰的信号向外界表明对于公众意志的回应与尊重，那么将很容易被解读为违背自身的制度角色，遭遇正当性机制下的信任危机。d吴元元：《传播时代的立法泛化及其法律规制》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第5期。基于此，人大更易于积极回应民意乃至迁就民意，疏于对民意进行认真的甄别和引导。

二是由于合法性含义模糊，人大立法中技术逻辑的确定性不够。技术逻辑主要体现为立法要有合法性，但合法性含义相当模糊。合法性有问题不仅包括与上位法的直接冲突，还包括与上位法的立法精神、立法原则的冲突，与公认的公平正义等法律原则的冲突。与上位法的直接冲突容易判断，但是与上位法的立法精神、立法原则相冲突，以及与公认的法律原则相冲突，则不能直接得出定论，因为法律原则也包含自身的张力，比如，机会公平是公认的法律原则，但为了实现真正的机会公平，又需要实行倾斜保护。因此，合法性含义相当丰富，且有灵活的收缩空间。各方面对合法性的理解，往往基于自身的利益考量做出有利于自己的解读，认识难以统一。同时，由于技术标准的模糊性和不确定性，削弱了技术逻辑的权威性，形成政治逻辑强势与技术逻辑弱势的不均衡态势。

总之，人大在与地方党委、政府和社会公众的互动格局中，虽有一定的自主空间，但行为策略仍在整体上嵌入既有权力结构。这导致立法更多地体现党委政府和民意的诉求，忽略立法应遵循的技术要求。尤其是当政治要求与技术要求相互紧张时，人大基于合法性要求对地方党委、政府和社会公众的诉求进行裁断时，在合法性含义未得到权威确认之前，更多迁就于政治逻辑而牺牲立法技术逻辑。

2.促成政治逻辑与技术逻辑均衡互动的关键机制：上级人大潜在的技术审查否决威胁。上级人大的介入，改变了政治逻辑强势与技术逻辑弱势的局面。上级人大不仅是更高的技术权威，还是更高的政治权威。之所以是更高的技术权威，是因为上级人大对下级人大立法的合法性有裁决权，其对合法性的阐释具有权威性。之所以是更高的政治权威，是因为其是更高级别的政治权力。因此，上级人大行使审查权，撤销或者纠正下级人大的立法，兼有技术审查和政治审查的属性。不仅是对地方人大立法工作的否定评价，也是对地方党委工作的否定评价，因为地方党委对地方立法工作负有领导责任。地方党委和政府也不愿坚持已见，导致立法决策引发重大社会争议并造成不良社会后果，也不愿立法决策被上级人大审查出合法性问题并追求责任。鉴于上级人大的审查意见的权威性，其对地方立法中各方争议可以起到裁断作用。这种权威性可以增强地方人大对党委和政府的说服力，摆脱地方党委和政府对人大工作不力、能力不济的指责，卸除其责任，这不仅是将人大从各方角力的漩涡中解放出来，也是破解下级人大面临的立法困境的有效方法。而上级人大也支持下级人大对其权威的借助。“对不宜制定地方性法规的事项或者超出地方立法权限的，要实事求是地向地方党委汇报，必要时可以向全国人大常委会法工委提出”a李建国：《努力将地方立法提高到一个新水平》，《全国地方立法研讨会讲话汇编》，北京：中国民主法制出版社，2017年，第32页。下级人大借力于上级人大，增强对同级党委政府的说服力，也可以对民意做出交代，这就改变了立法过程中政治逻辑与技术逻辑均势失衡的局面。

五、小结

本文以党政体制分析框架研究地方立法过程，探讨人大在立法中与不同主体的互动，并基于此观察到立法过程中政治和技术双重逻辑的互动，将既有立法过程研究模式从扁平模式提升为一种立体模式，这一立体模式不但对研究中国的地方立法过程有意义，而且对于研究中国地方人大的监督工作、代表工作，甚至是行政立法过程，都有启发意义，并从中微观层面丰富了对立法行动者行为的研究，拓展了现有的立法过程理论。但本文案例聚焦于电梯安全立法，仅反映不同主体互动的某种类型，而仅以某个省的地方立法为案例，研究的代表性还有待深化，所提炼出来的政治逻辑与技术逻辑的互动理论对其他类型的立法的解释力如何，还有待更深入的研究。