“一带一路”背景下中国-东盟非传统安全合作研究

梁怀新

(中共中央党校 研究生院，北京 100091)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高超的政治智慧和宽广的国际视野，作出了全面参与全球治理、与世界各国携手打造人类命运共同体的战略部署，形成了习近平新时代中国特色大国外交思想的理论体系。在习近平新时代中国特色大国外交思想的引领下，中国外交事业取得了新的伟大成就。“一带一路”倡议是习近平新时代中国特色大国外交思想的重要组成部分，对于加强中国同相关国家之间的互利合作具有重要的意义。在“一带一路”倡议的背景下，继续加强中国同东盟的非传统安全合作，能够有效应对共同面临的非传统安全挑战，推动建设中国-东盟命运共同体。

一、中国-东盟面临着共同的非传统安全威胁

冷战后，随着国际形势的不断变化，非传统安全日益成为世界各国关注的重点。非传统安全更多地表现在经济、文化、社会、环境、资源、科技、信息等领域。[1]相对于传统安全来说,非传统安全的内涵和影响更为多样和复杂。[2]非传统安全领域出现的问题，对各国的国家安全具有更加现实的危害性。近年来，在“一带一路”倡议的引领下，中国同东盟国家的互利合作逐步深化，中国-东盟命运共同体建设取得了长足的发展。但与此同时，随着中国-东盟双方交往的日益密切，各种非传统安全问题也日益凸显，对中国同东盟各国经济社会的发展以及地区的和平与稳定构成极大的威胁。近年来，中国-东盟非传统安全面临的挑战，以跨境犯罪问题、公共卫生问题、生态环保问题以及恐怖主义问题等最为突出，其危害性最为明显。

(一)跨境犯罪问题

中国同东盟国家有着漫长的边境线，近年来随着双边贸易合作的不断增强，人员往来越来越密切。中国同东盟国家间的跨境犯罪问题也不断增加，成为危害区域安全与稳定的重要因素。

首先，中国-东盟面临着严重的跨境贩毒问题。东南亚国家是世界上重要的毒品生产地。由泰国、缅甸、老挝三国交界地带构成的“金三角”地区，是流入我国毒品的主要来源地。根据国家禁毒委员会发布的《2016年中国毒品形势报告》显示，全国禁毒执法部门在批发环节缴获的“金三角”海洛因、冰毒片剂分别占同期国内缴获海洛因、冰毒片剂总量的95.2%和87%。[3]但是中国和东盟国家间边境地区极为特殊的自然条件，给打击跨境毒品走私带来了极大的难度。因此，长期以来跨境贩毒问题对于中国和东盟国家的社会稳定和国家安全都产生了严重威胁。

随着“一带一路”倡议的落实与实施，中国同东盟国家间的经济依存度日益提高。截至2017年，中国已连续8年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟连续6年成为中国第三大贸易伙伴。[4]但是，双方经贸合作中出现的非法洗钱、金融诈骗等问题不利于金融市场的长期平稳运行，对于进一步推进中国同东盟的经贸合作也产生了极大的消极影响。

另外，近年来随着网络信息技术的日益发展，电信诈骗、网络攻击也成为中国-东盟间日益突出的跨境安全问题。不法分子长期藏身于东南亚国家，通过电话等通信手段进行电信诈骗，严重干扰了中国和东盟国家的经济社会正常发展。同时，还有网络黑客跨国进行网络攻击，严重威胁国家的网络安全。这些新兴跨国犯罪问题也是中国-东盟共同面临的非传统安全挑战。

(二)公共卫生问题

公共卫生问题是非传统安全研究中的一个重要组成部分，包括传染病扩散、艾滋病传播等具体内容。近年来随着公共卫生问题的不断出现，“其公共性已跨越国界,成为全球性非传统安全问题”。[5]中国同东盟国家地理上相互毗邻，人员往来频繁，极易受到大规模传染病的威胁。

东南亚国家大部分处于热带地区，气候条件特殊，容易产生疟疾、霍乱等传染性疾病。同时由于东南亚各国的公共卫生条件差异明显，如果处理不当容易演变为大规模公共卫生问题。近年来双边的商贸往来、留学旅游发展迅速，极易导致大规模的传染性疾病跨国传播，危害中国-东盟区域内的公共卫生安全。

近年来中国同东盟国家多次出现了禽流感、非典等大规模疫情，对于各国产生了严重的危害。东南亚国家是禽流感疫情的多发地，中方人员在赴东南亚经商和旅游的过程中，容易感染疫情，扩大疫情的传播范围。另外，2003年首发于中国广东的非典疫情，也在短时间内迅速扩展到了东南亚国家。这些公共卫生安全问题给区域公共卫生安全带来了极大的挑战。

(三)生态环保问题

随着全球化的深入发展，生态环保问题的重要性日益凸显。保护生态环境、维护资源安全，成为各国国家利益的交汇点。中国同东盟国家也面临着共同的生态环保问题，是双方非传统安全合作的重要领域。

一方面，中国和东南亚国家面临着共同的环境问题。在国际分工合作的大背景下，中国同东南亚国家逐步融入国际经济体系。经济的发展也带来了环境污染问题，给经济社会的可持续发展带来严重挑战。特别是诸如海洋污染、水资源破坏等跨境环境问题，对于中国同东南亚国家都构成严峻的现实挑战。

另外，中国同东南亚国家也面临着共同的能源资源问题。随着中国同东南亚国家经济社会的快速发展，双方对能源资源的依赖性越来越大。根据海关总署发布的数据显示,2017年全年,中国原油进口41957万吨,同比增长10.1%。[6]根据国际能源署的预测，“东南亚地区的石油使用量将从目前的每日470万桶增至2040年的每日660万桶”。[7]继续保持高速增长。能源资源的逐渐匮乏，对中国同东盟经济社会的可持续发展产生了极大的挑战。

近年来，中国同东盟国家间的水资源安全问题也变得越来越重要。中国同东盟国家之间存在着大量的跨国河流。河流所蕴含的水资源价值对于各国的经济社会发展意义重大。在水资源的分配和河流治理等方面，沿岸国也必须进一步加大相互合作，以促进区域内的水资源安全治理。

(四)恐怖主义问题

近年来，东南亚国家的恐怖主义发展势头愈演愈烈，成为国际恐怖主义发展的重要策源地。恐怖主义的发展不但对东南亚国家构成了严重的威胁，同时也极大地危害到了中国的国家安全。

9·11事件后，国际社会合作对恐怖主义进行了严厉打击。包括基地组织在内的国际恐怖主义势力遭到严重削弱。在伊拉克战争和阿富汗战争的影响下，恐怖主义势力逐步从中东向东南亚等地区转移。东南亚逐步成为国际恐怖主义发展的重要策源地。恐怖主义势力先后制造了一系列的恐怖袭击事件，给东南亚各国造成了严重的危害。同时，一部分东南亚恐怖主义力量也流窜进中国境内，与中国境内的恐怖势力形成联动，对中国的国家安全构成严重的威胁。

以海盗为代表的海上恐怖主义也成为中国同东盟国家面临的共同威胁。东南亚地区处于印度洋和太平洋之间的重要战略连接处，通过马六甲海峡等战略结点沟通两大洋。多条重要国际海运航线途径东南亚海域。近年来，东南亚海域海盗势力兴起，“威胁航道安全，影响全球经济的正常运转，危害性极大”。[8]随着中国经济社会的发展，中国对国际能源进口的依赖性越来越强，保证海运的畅通与安全也越来越重要。因此，海盗等海上恐怖主义对中国的能源安全和经济可持续发展也构成了严重的威胁。

二、“一带一路”背景下加强中国-东盟非传统安全合作的重要意义

随着“一带一路”倡议的深入推进，中国同东盟国家间的互利合作关系不断加强。随着双边交往的日益密切，加强非传统安全合作，共同应对非传统安全挑战的重要性日益凸显。“一带一路”倡议背景下，加强中国-东盟的非传统安全合作，能够有效助推“一带一路”倡议的落实与实施，深化中国同东盟国家的友好关系。同时，加强双方的非传统安全合作也会产生溢出效应，有助于双方在传统安全问题上进一步加强合作。

(一)推动“一带一路”倡议的落实与实施

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了与相关国家共同打造“一带一路”的重要倡议。推进“一带一路”倡议的落实与实施，能够有效推动中国同相关国家之间的互利合作，促进开放型国际关系格局的进一步深入发展。东南亚国家是“一带一路”倡议的重要参与者，是“一带一路”倡议落实与实施的重要助推力量。“一带一路”倡议旨在推进中国同相关国家之间的全面合作，不应该只局限在传统安全领域。在传统的地区政治及军事安全问题日益突出的同时，“一带一路”沿线还面临着各种非传统安全方面的威胁。[9]因此，在“一带一路”倡议背景下，需要进一步加强非传统安全合作，为“一带一路”倡议的落实与实施提供坚实的保障。

非传统安全问题日益凸显，给世界各国带来了严重的威胁。1997年东亚金融危机的爆发，给东南亚国家和中国都带来了严重的影响。经过相关各方的紧密合作，最终成功渡过了危机。危机过后，中国同东盟国家开始意识到加强非传统安全合作的重要意义。特别是近年来，在“一带一路”倡议的推动下，中国同东盟国家之间的互利合作进一步推进，经济依存度逐步提升，社会发展的联动性也日益增强。在此背景下，双方明确意识到要应对双方共同面对的非传统安全威胁，必须加强双方在非传统安全领域的互利合作。

(二)助力周边外交建设，深化中国同东盟国家的战略伙伴关系

长期以来，中国坚持“亲诚惠容”的基本原则，着力开展周边外交，发展与东南亚国家之间的战略伙伴关系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展同东南亚国家的友好关系，打造中国-东盟命运共同体，推进中国同东盟国家之间的关系迈上新的高度。特别是在“一带一路”倡议的推动下，中国同东盟国家互利合作关系进一步发展，成为维护区域和平与稳定、推动新型国际关系构建的重要力量。

长期以来，中国同东盟充分利用双边合作框架，推动传统安全领域的合作。经过长期努力，中国同东盟国家之间的传统安全合作得到了长足的发展，为应对传统安全威胁贡献了积极的力量。与此同时，中国与东盟之间也注重发展双边的非传统安全合作，共同应对非传统安全挑战。中国同东盟国家面临一系列共同的非传统安全挑战，日益凸显的非传统安全挑战，也对中国同东盟国家友好合作关系的进一步发展，产生了极大的阻力。因此，必须加强中国同东盟在非传统安全领域的互利合作，共同应对跨境犯罪、生态环保等非传统安全问题，共同推动中国同东盟国家之间友好关系的进一步发展，打造中国-东盟命运共同体。

(三)产生溢出效应，促进中国同东盟国家在传统安全问题上合作的加强

中国同东盟国家互为近邻，在共同应对安全威胁方面有着一系列的共同利益。但是长期以来，由于中国同东盟国家在海洋岛屿归属等地缘政治问题上存在分歧，双方互利合作关系的推进面临着极大的阻力。

中国同东南亚国家在南海岛屿问题上，存在着分歧。部分东南亚国家罔顾历史，强行占据中国南海岛屿，提出不合理诉求。中国在坚持主权原则不动摇的基础上，倡导通过谈判与协商，共同推动相关问题的和平解决。但是，在一部分域外大国的怂恿下，个别东盟国家还是在南海问题上挑起争端。这极大削弱了中国同东南亚国家互利合作的基础，不利于双方合作关系的进一步推进。

中国同东盟国家有着漫长边界线，由于历史原因，双方边界地区管理难度极大。以中缅边境为例，经过友好谈判，中缅两国在1960年就签订了边界条约。但是长期以来，双方边民的商贸往来和跨境流动十分频繁。近些年来，中国同东盟国家之前的交往日益密切，边界管理问题日益突出。例如2009年，缅甸北部果敢地区发生了大规模武装纷争。多枚炮弹落入中国境内,直接造成中国多名公民伤亡,3万多难民涌入中国境内。[10]这给边境地区的管理带来极大挑战。

面对中国同东盟国家在加强传统安全领域合作面临的一系列问题，有必要通过加强双方的非传统安全合作，推动双方在传统安全问题上合作的逐步推进。同传统安全领域的合作相比，非传统安全合作对中国和东盟的安全威胁更加现实，双方合作面临的阻碍也相对较小。中国同东盟各国政府在非传统安全领域的合作意愿也相对较强，更容易推动深层次合作的实现。在双方非传统安全合作的逐步推动下，可以利用溢出相应，大力推动双方在传统安全问题上实现合作。

三、加强中国-东盟非传统安全合作的实施路径

“一带一路”倡议的提出为进一步加强中国-东盟的非传统安全合作提供了难得的契机。双方在继承现阶段非传统安全合作经验与成果的基础上，还需要进一步增强政治互信，加强非传统安全合作的顶层设计，搭建多层次的合作框架。借助“一带一路”倡议提出的契机，为中国-东盟非传统安全合作提供区域性公共物品，不断完善合作的体制机制构建。

(一)增强政治互信，加强双方在非传统安全领域的顶层设计

中国同东盟国家在跨境犯罪、恐怖主义、公共卫生、生态环保等多个领域面临着共同的非传统安全挑战。双方很早就认识到了加强非传统安全合作的重要性。

1997年爆发的东南亚金融危机，迅速波及中国。中国同东盟进行了一系列的合作，共同应对金融危机，这是中国同东盟非传统安全合作的开端。其后，随着中国同东盟全面合作的不断深化，中国同东盟的非传统安全合作也在不断推进。2002年，在第六次东盟与中国领导人会议中，中方提出了“启动中国与东盟非传统安全领域全面合作，维护地区和平与安全”[11]的建议。同时双方签订了《中国-东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，成为指导双方非传统安全合作的纲领性文件。为具体落实《联合宣言》，2004年中国与东盟共同签署了《非传统安全领域合作谅解备忘录》，确定了反恐、禁毒和打击国际经济犯罪等重点合作领域。[12]

但是近年来，中国-东盟非传统安全合作的持续推进也面临着一系列的挑战。首先，随着中国综合国力的不断提升，东盟一些国家也出现了“中国威胁论”，认为中国的崛起会威胁到其国家利益。特别是一些国家长期非法占据中国南海岛礁，其对中国日益提升的综合国力产生恐惧。加之一些域外国家的干涉，导致这些国家对中国的合作意愿不够，影响到了双方非传统安全合作的深入推进。长期以来东盟内部坚持协商一致的决策原则，对外采取统一的立场。但是，在加强中国同东盟的非传统安全合作问题上，东盟内部的意见并不统一，部分国家的合作意愿不强，也对中国-东盟非传统安全合作的推进形成了阻碍。

因此，一方面要加强中国同东盟国家的互利合作，提升双边政治互信。在地缘政治问题上，合理协调各方观点，通过对话解决相关问题。加强中国同东盟国家的文化交流，增进国民的相互了解，提升共同体意识，为推进双方的非传统安全合作培育良好的民意基础。更要加强与东盟国家的沟通与交流，提升双方在非传统安全合作领域的危机感与认同感，进一步加强在非传统安全合作领域的顶层设计，共同推动非传统安全合作的进一步深化。

(二)综合利用现有各层次合作框架，为非传统安全领域的合作搭建平台

经过长期发展，中国-东盟间形成了一系列的合作框架。在“一带一路”倡议的背景下，可以充分利用中国-东盟自贸区、大湄公河次区域合作、中国-东盟博览会等各层次合作框架，全面推进中国同东盟国家的非传统安全合作。

中国-东盟自贸区是中国-东盟区域层面的整体合作框架。2002年，双方签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，正式开始建设中国-东盟自贸区。经过长期的协商谈判，2009年双方签署《中国-东盟自由贸易区投资协议》，标志着中国-东盟自贸区的谈判结束。2010年，中国-东盟自贸区正式建立。中国东盟自贸区建设以推动区域内的投资、贸易和经济合作为宗旨，涉及双边各领域的全面合作。近年来，双方在中国-东盟自贸区的框架下，也充分进行了多领域的非传统安全合作，维护区域内的发展与稳定。双方签署了一系列的合作文件，共同打击包括非法洗钱、金融诈骗等在内的跨境犯罪行为，治理生态环境和公共卫生问题，并携手应对恐怖主义的威胁。中国-东盟自贸区成为双方非传统安全合作的重要区域性平台。同时，中国-东盟博览会也是加强中国和东盟国家间非传统安全合作的重要平台。2004年，首届中国-东盟博览会在中国南宁召开，对于加强中国同东盟国家间的经贸交流与互利合作产生了极大的推动作用。同时，中国-东盟博览会也积极推动双边的文化交流和人员往来，为包括非传统安全合作在内的各领域交流与合作奠定了坚实的民意基础。

近年来中国同东盟国家之间也建立起了一系列的次区域性合作框架。具体包括大湄公河次区域合作机制、泛北部湾次区域合作框架等。澜沧江—湄公河是中国-东盟区域内重要的跨国河流，对于中国西南地区和缅甸、老挝等沿边国经济社会的发展具有重要的战略意义。1992年，包括中国在内的湄公河沿岸6国正式成立了大湄公河次区域合作机制，成为推进次区域合作的主导机制。在大湄公河次区域合作框架内，中国同相关国家围绕跨境毒品走私、湄公河航运安全以及水资源的治理等非传统安全问题进行了紧密的合作，有力助推了中国-东盟非传统安全合作的全面推进。另外，成立于2006年的泛北部湾经济合作论坛也是推动中国东盟非传统安全合作重要的次区域合作框架。泛北部湾经济合作论坛主要包括中国、越南、菲律宾等北部湾沿岸国家，以加强次区域内的合作与发展为宗旨。在泛北部湾经济合作论坛框架下，中国同相关国家在经济安全、能源安全等非传统安全领域进行了系统的合作，对于共同应对非传统安全挑战产生了积极的作用。

在“一带一路”倡议背景下，应该进一步加强“一带一路”倡议与中国-东盟间区域性、次区域性合作框架的协同作用，形成多层次的立体框架网络，共同推动中国同东盟非传统安全合作进一步深入发展。

(三)加强中国-东盟非传统安全合作的机制化、组织化建设

中国-东盟非传统安全合作已经取得了显著的成效，取得了一系列成果，对于维护地区的和平与发展发挥了重要的作用。但是，长期以来，中国-东盟非传统安全合作仍面临着一些体制机制障碍，严重影响到了中国-东盟非传统安全合作水平的提升。

长期以来中国-东盟非传统安全合作缺乏机制化的领导组织机构。这导致难以及时沟通各方观点，导致非传统安全合作的顶层设计难以得到充分落实。而且，中国-东盟现行非传统安全合作机制，缺乏对非传统安全合作的有效性评估，难以就政策的有效性进行适时调整。现阶段中国-东盟非传统安全合作仍然缺乏专项的资金支持，给一些关键领域问题的解决带来困难，难以充分发挥非传统安全合作的有效性。

在“一带一路”倡议背景下，中国-东盟非传统安全合作应该着力解决体制机制上的障碍，提升非传统安全合作的有效性。一方面，中国同东盟国家应该借助中国-东盟领导人会议等平台，加强在非传统安全合作领域的沟通与交流，推动中国-东盟非传统安全合作的体制机制建设。创设常设性组织领导机构，加强对各方观点与意见的沟通与协调。同时，建立科学的评估体系，就中国-东盟非传统安全合作的阶段性成果进行全面评估。根据现实情况的变化，适时调整双方非传统安全合作的具体政策，保证充分体现双方非传统安全合作的有效性。

另一方面，应该进一步加强中国在双方非传统安全合作中的引领作用，为中国-东盟非传统安全合作提供区域性公共产品。在双方合作的关键问题和关键节点上实现突破，推动中国-东盟非传统安全合作的进一步发展。充分借助亚投行等国际金融机构的力量，加大对中国-东盟非传统安全合作项目的资金支持力度，保证双方非传统安全合作的高水平推进。加强中国同东盟国家之间的技术合作，共同推动生态环保、公共卫生等领域科技水平的不断提升，提升双方应对非传统安全威胁的能力。另外，还要借助“一带一路”国际高峰论坛平台，加强中国同东盟国家之间的政策沟通，树立共同的安全观，加强在非传统安全领域的合作认同，携手打造中国-东盟命运共同体。

小 结

非传统安全威胁对世界各国的影响日益凸显，成为威胁国际社会和平发展的重要因素。中国同东盟国家互为重要的邻邦，在应对跨境犯罪、公共卫生问题、生态环保问题、恐怖主义等非传统安全问题上有着共同的利益。经过长期的发展，中国-东盟非传统安全合作取得了显著的成效，在相关问题上进行了深入的合作。党的十八大以来，中国提出建设“一带一路”的重要倡议，携手打造人类命运共同体。应对非传统安全威胁是建设“一带一路”的重要内容之一。党的十九大报告中深刻指出，当今世界“恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”。[13]为应对非传统安全威胁的挑战，中国与东盟国家必须进一步加强非传统安全领域的合作与交流，为区域的和平与稳定贡献积极力量。“一带一路”背景下，必须克服地缘政治因素的影响，加强非传统安全合作的组织机制建设。借助共建“一带一路”倡议的重要契机，加强区域性公共物品的供给，着力提升中国-东盟非传统安全合作的有效性，共同打造中国东盟命运共同体。

[参考文献]

[1]余潇枫,王梦婷.非传统安全共同体:一种跨国安全治理的新探索[J].国际安全研究,2017,35(1).

[2]徐坚.非传统安全问题与国际安全合作[J].当代亚太,2003,(3).

[3]2016年中国毒品形势报告[EB/OL].[2018-3-10].http://www.nncc626.com/2017-03/27/c_129519255_2.htm.

[4]中华人民共和国商务部网站.钟山部长出席第16次中国-东盟(10+1)经贸部长会议[EB/OL].[2018-3-10].http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201709/2017090264 0835.shtml.

[5]齐峰,朱新光.中国-东盟自由贸易区公共卫生安全合作机制问题的探讨[J].东南亚研究,2006,(1).

[6]中国石油新闻中心.中国原油进口量继续逐年递增[EB/OL].[2018-3-10]. http://news.cnpc.com.cn/system/2018/03/15/001681156.shtml.

[7]联合早报.IEA：东南亚石油需求2040年前保持增长[EB/OL].[2018-3-10]. http://www.zaobao.com/realtime/world/story20171024-805473.

[8]陈庆鸿.东南亚的恐怖主义威胁不容小视[N].文汇报,2017-11-28(006).

[9]卢国学.“一带一路”建设中的风险控制[J].人民论坛,2016,(2).

[10]罗圣荣,汪爱平.缅甸果敢冲突及其影响[J].现代国际关系,2009,(12).

[11]第六次东盟与中国领导人会议在金边举行[EB/OL].[2018-3-10]. http://news.sina.com.cn/w/2002-11-05/0105795567.html.

[12]中国与东盟签署非传统安全领域合作谅解备忘录[EB/OL].[2018-3-10]. http://news.sina.com.cn/w/2004-01-11/11011558444s.shtml.

[13]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-28(001).