政府购买公共服务研究中几个关键性理论问题——基于国内研究的阶段性总结

杨书文，魏肖男

(天津财经大学经济学院财政与公共管理系，天津300222)

政府购买公共服务就是政府通过市场机制的作用，将一部分公共服务事项按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务数量和质量向其支付费用[1]。从1995年上海市实施政府购买公共服务实践以来，我国的政府购买公共服务实践已经有20多年历史，经过不懈的理论探索与实践，这一制度不断完善发展，成效显著，并引起学术界的高度关注。学术界对它的研究也从初步了解、逐步关注到形成热潮。本文对1997—2017年我国学术界的相关研究成果进行了梳理和总结，力图厘清政府购买公共服务研究中的几个关键性理论问题，从中发现当前我国政府购买公共服务中存在的问题，并提出进一步深化研究的方向，以此促进政府购买公共服务理论与实践的发展。

一、我国政府购买公共服务的发展历程

根据相关文件与政策及各省市政府购买公共服务的发展状况，可以将我国政府购买公共服务的发展分为三个阶段。

1.试点阶段(1995—2005年)

1995年，上海率先提出并推行政府购买公共服务，试点依托养老机构开展居家养老服务。2002年《中华人民共和国政府采购法》全面实施后，政府购买公共服务在全国范围内展开试点工作，各级政府购买公共服务的种类和形式也越来越丰富，包括医疗卫生、就业培训、社区服务等诸多领域。但在这个阶段，政府购买公共服务还没有形成完整的政策、文件和规定，公众和学界对它的关注度也不高，从中国知网可见，2005年以前还没有相关的学术研究成果。

2.规范化发展阶段(2006—2012年)

为了有效开展对城市社区中公共卫生服务的购买工作，财政部等部门2006年出台了《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》。为了明确和完善政府购买行业协会服务的相关制度标准，国务院办公厅2007年出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》；商务部等九部委2009年共同出台《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》；2011年12月，《民政事业发展第十二个五年规划》提出：要将职能向社会组织转移，并向其开放更多资源。在此阶段，其他各级政府也相继出台了文件和制度，促进和规范政府购买公共服务的发展。从上可见，我国的政府购买公共服务的范围、种类及购买方式得到了进一步拓展、创新和发展。与此同时，学术界也开始了政府购买公共服务的相关研究，虽然成果数量相对较少，中国知网上平均每年仅有9.5篇论文，但毕竟跨越了学术空白期，逐步向理论化，规范化发展。

3.快速发展阶段(2013年至今)

2013年，国务院发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确了政府购买公共服务的目标与任务，“这一政策的发布，标志着政府购买服务已经从地方经验上升到国家政策”[2]。之后，各地方政府纷纷出台指导意见，促进政府购买公共服务实践的开展。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出适合社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担[3]。2014年，财政部等联合出台的《政府购买服务管理办法(暂行)》对政府购买公共服务行为做了具体规范。2015年，《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”[4]。可以说，2013年以来，政府购买公共服务的相关政策越来越规范，政府购买服务的实践在各行业迅速开展。同时，学术界也形成了一大批丰硕的研究成果，平均每年90余篇相关论文刊发。政府购买公共服务的理论与实践都进入快速发展阶段。

二、政府购买公共服务的相关主体及其关系问题

政府购买公共服务是一个多方互动的过程，在公共服务的购买和供给研究中，学界对于政府是购买主体、社会力量是承接主体已经达成共识，但对于其他各相关主体及各相关主体之间关系的认识仍存在分歧。

1.政府购买公共服务的相关主体

政府购买公共服务过程中的相关主体是影响购买过程的关键变量，各相关主体在购买过程中地位不同，具有的职责也不相同，其观念、认知、行为、能力对于政府购买服务实践具有十分重要的影响，各相关主体观念行为的不当、能力水平的缺失，会使政府购买服务的过程存在一定的风险与挑战。因此，明确各相关主体及其应承担的职责，对于提升相关主体的能力与服务质量有着重要的作用。

目前，学术界对政府购买公共服务主体的研究主要持“四元主体”论和“三元主体”论两种观点。“四元主体”论认为购买公共服务的主体可以分为政府、社会力量、社会公众和公共服务绩效评估四大主体[5]，也有学者将其分为购买主体、使用主体、承接主体和评审主体[6]。“三元主体”论认为公共服务的购买、承接和受益主体分别为政府、社会力量以及公众[7]。在此，笔者认为“四元主体”论更符合现实需求。作为公共服务购买过程中的购买者，政府是一个起主导作用的主体，它不仅要解决买什么以及如何买的问题，还要安排专门财政资金进行购买。作为公共服务的生产者和提供者，社会力量是连接政府和公众的渠道，要严格按照相关公共服务的供给标准，努力提高供给能力和服务水平，更好地为公众服务。作为公共服务的享用者，社会公众有权知悉政府购买公共服务的内容及其品质，以监督公共服务的实施效果。除了社会公众评价和监督以外，我们还需要专门的评估主体对政府购买公共服务的资金的使用绩效、公共服务的水平及其社会效益等问题进行评价，以不断提升公共服务的质量和财政资金的使用效率。

2.政府与社会组织的关系

在政府购买公共服务实践中，各级地方政府是购买公共服务的主体，各类社会组织是公共服务的承接主体，主体间关系反映了政府购买公共服务的运作模式、制度化水平、规范化程度以及基本特征等，对服务效率和效果有着直接影响。关于两者的关系，学界主要有三种观点。

第一，依赖性关系。大多数学者认为，在政府购买公共服务的过程中，社会组织对政府有着强烈的依赖性。王才章指出，在政府购买公共服务这一制度的实施过程中，社会组织的行为在很大程度上表现出对政府的一种依附性，包括对政府政策的依附和遵从，也包括对政府资源的依附和依赖[8]。徐顽强认为，政府对慈善组织与慈善组织对政府在资源依赖程度上具有显著的差异性，政府对慈善组织的资源可以进行多种选择，而慈善组织对政府的资源具有一定方向的索求，在实践中，两者的关系并不平等[9]。对于产生依赖性的原因，秦斌、岳书铭认为，社会组织作为购买公共服务的客体，由于其发育不足，不能摆脱对政府的资源依赖，使其缺乏一定的承接能力，造成了购买过程中与政府关系的不平等[10]。从实践看，社会组织对政府的依赖关系确实普遍存在，这一方面是由社会组织的不成熟造成的，另一方面则是由于政府在购买公共服务中处于主导地位，具有高度权威性而建构的。

第二，博弈互动关系。作为公共服务购买主体的政府和作为公共服务承接主体的社会组织，有着各自不同的目标和价值，它们既是利益相关者，又是利益博弈者，它们为了实现各自的目标和价值，就形成了一种策略性的博弈关系，而这种博弈关系的运作状况直接影响着政府购买公共服务的质量、效率以及公众满意度。崔光胜认为，如果几个主体是正和博弈的关系，就能够实现帕累托最优；反之，既损害各自的利益，又影响购买过程的开展[11]。穆莉萍认为，在政府购买公共服务的过程中，主体间有着各自的行动逻辑，同时又倾向于策略合作。然而，策略合作并不简单表现为合作，双方的利益取向及互动关系的动态性决定其策略合作的复杂性[12]。这种博弈互动关系对提高公共服务的效果和效率起到了积极作用，但它也可能带来某些风险，会使得使用服务的主体即公众的利益受到损害。

第三，合作共赢关系。政府购买公共服务是一个政府与社会组织合作向公众提供公共服务的过程，合作达成的关键是双方都能从中受益，合作共赢既是双方合作的基础也是合作的动力。许鹿、钟清泉认为，社会组织的目标定位越清晰、越明确而政府强制性权力又相对较小时，两者就会表现为一种合作的关系，这时提供的公共服务的质量也会明显越高[13]。张文礼认为，目前，我国正处于转型时期，对于这个时期的政府与社会组织的关系，用合作共赢来解释更具有说服力；同时保持这种关系对推动社会组织发育、发展，深化政府职能转变和机构改革又会具有积极作用[14]。黄建军、梁宇、余晓芳认为，随着市场经济体制改革的不断深化，政府已经认识到了市场经济改革过程中产生的社会问题必须由社会自身来解决，而促进政府与社会形成一种合作治理关系，则有利于打破社会建设中的政府单一垄断机制，有利于降低公共服务供给过程中的成本，提高供给效率和质量[15]。社会组织在政府购买公共服务过程中占有重要地位，其对政府产生过度依赖，或者其为了追求自身的利益而与政府形成复杂的博弈关系，都会影响公共服务供给的效果和质量，进而对社会公众的利益造成损害。因此，合作共赢既是一种正常关系，也是一种必然趋势。

三、政府购买公共服务的范围与质量标准问题

如何划定政府购买公共服务的范围，如何评价政府所购买的公共服务质量，是政府购买公共服务过程中的关键性问题，但目前还没有统一的标准来对这些关键性问题进行测量。

1.政府购买公共服务的范围

由于公共服务的内容庞杂、种类繁多，关于购买公共服务的边界还不是很明确，有人认为购买服务的范围应该无限扩大，每一项服务都可以承包给社会力量生产和提供；但主流观点认为，政府购买公共服务要有明确的界限，有些公共服务适合承包给社会，而有些则适合政府直接提供。对于如何划定政府购买公共服务的范围问题，学者们也从不同角度提出了各自观点。如杨永伟、陆汉文认为，政府向社会力量购买服务的范围主要包括公益性服务、行业性服务以及机关履职性服务[16]。徐家良、赵挺则认为，政府购买的服务可以分为政府内部(包括内部机构以及内部人员)消费的服务和政府为社会所提供的服务[17]。当前，关于政府购买公共服务的范围、类别等问题尚未达成普遍共识，因而仍是当前学界必须关注的现实问题。

2.政府购买公共服务的质量标准

大多数学者认为政府购买公共服务的质量标准问题主要集中在质量评价标准不统一、相关的绩效评估体系不完善等问题。闫娟认为，大体看来，我国公共服务购买的绩效评估体系，在理论和实践上都还处于刚起步的阶段，迫切需要进一步的延伸和发展[18]。随着政府购买公共服务范围的扩大，质量评价问题将更加凸显，越来越受到各方面关注，保障公共服务质量将逐渐成为一个重点问题。姜爱华认为，只有认清影响政府购买绩效的关键因素，才能更加合理有效地诊断政府购买公共服务的质量[19]。从上述分析可见，随着政府向社会力量购买公共服务这种供给新方式逐步普及，应立即制定具体的公共服务质量标准以推进政府购买公共服务的高质量发展。

四、政府购买公共服务运行中存在的问题

经过20多年的探索与实践，政府购买公共服务已经普遍存在于公共管理领域，政府购买公共服务的规模和范围逐渐扩大，但总的来说，这一制度的发展还处于探索阶段，不够成熟，相关的管理机制建设还没有跟上实践发展的步伐，其问题突出地表现在四个方面。

1.政府购买公共服务的法律法规不健全

政府购买公共服务是一项新型的社会治理措施，其发展仍处于探索阶段，需要完善的保障机制，其中法律的保障作用最为关键。然而，从当前的实际状况来看，相关法律法规仍不健全。从中央层面看，目前规范政府购买公共服务的仍是行政规范性文件，还没有专门的法律法规；从地方层面看，各地方政府以行政规范性文件和政策指导的方式对政府购买公共服务实践进行规范管理。法律法规的缺乏直接导致政府购买公共服务的规范性不强，各地发展水平参差不齐。王丛虎认为，我国已有的《政府采购法》《招标投标法》及其相应的配套法规规章对于作为新事物出现的政府购买公共服务的适用性不够[20]。杨方方、陈少威(2014)认为，虽然一些政策、规范相继出台，但大多数都比较零散、泛泛[21]。为此，一些学者急呼加强法制化建设。

2.政府购买公共服务的监督机制尚未建立

政府购买公共服务的监督主要包括对购买者的监督、对生产者的监督以及对购买过程的监督。从各地实践看，还没有专门的监督机构对政府购买公共服务的全过程进行监督；政府购买公共服务的财政支出绩效、公共服务的运行效果与公众满意度、承接服务的社会力量的能力监测等也没有形成相对稳定的、常态化监督机制。王浦劬认为，监督过程中普遍存在财政部门监督困难或形式化监督、政府职能部门监管力量不足以及消费者缺乏监督的积极性等问题[22]144-145。李嘉美认为，政府购买可能会出现监管失灵问题，政府为提高公共服务的质量和效益而将其外包出去，有时可能因为某种原因限制而导致监管不力的情况出现[23]。因此，必须强化政府购买公共服务监管机制，要建立购买主体(政府)、服务对象(公众)和第三方(政府和社会组织之外)组成的综合监督评价体系，让第三方成为监管的重要主体[24]。

3.信息沟通与传递机制不完善

当前，政府购买公共服务还没有完全做到公开透明。政府信息不公开，可能会产生腐败问题；而作为承接主体的社会组织信息不公开，政府和其他主体就不能对社会组织进行有效监督和评估。徐姝认为，由于存在信息不对称和重要信息不公开，承接主体就可能会凭借自身信息优势为自己谋求一定的利益，甚至会损害公共利益，这就会产生道德风险等问题，进而会出现逆向选择和败德行为[25]。从实践看，信息沟通与传递机制的欠缺主要体现为政府对社会公众的公共服务需求获取渠道有限，一些民众急需改善且可以通过政府购买而实现的公共服务事项还没有引起政府的关注。因此，在民众与政府之间建立一条顺畅的信息沟通渠道是当务之急。同时，社会组织的资质、能力与水平等相关信息公开性也不够，政府和民众不能全方位掌握承接公共服务事项的社会组织的信息，这可能会造成选择偏差，从而影响公共服务的供给质量。

4.购买主体(政府)内部管理机制有待加强

加强购买主体内部管理是保证公共服务质量的重要措施，然而在当前的政府购买公共服务的实践中，公共服务购买主体内部管理不健全、机制化和规范化建设薄弱是较为突出的问题。王浦劬、Jude Howell认为，政府作为出资者和购买者，目前存在两方面的突出问题：一是政府部门、机构或者人员忽视市场需求，单方面主观决定公共服务的供给；二是政府机构和人员忽视了监管责任[22]74-75。刘舒杨、王浦劬认为，腐败的风险主要存在于购买服务过程的始终。并且政府缺位，过度依赖服务生产者也会带来“空心化”现象[26]。从各地实践来看，政府购买中虽然使用了公开招标的方式，但在政府购买服务的过程中仍存在违规和暗箱操作现象，通过私下协商完成的购买仍占相当的比例。因此，如何加强内部管理，最大限度地避免腐败现象的发生，也是当前急需研究和解决的重要问题。

五、进一步推进政府购买公共服务研究的思考

通过上述分析可以发现，虽然我国政府购买公共服务实践起步较晚，但相关研究已经取得大量成果，随着探索的深化，仍然有很多问题需要进一步深入研究，笔者认为以下四个方面应成为未来政府购买公共服务研究中的关键问题。

1.确立以政府部门权责清单划定公共服务购买范围的机制

权力清单的确定对于政府购买公共服务来说尤为重要，清晰的权力清单可以清楚界定政府购买公共服务的范围。2017年南京市在全国率先印发“政府购买服务负面清单”，明确提出涉及国家安全等在内的7类36项230个品目的内容不能进行政府购买。这说明政府部门的机关履职性服务等职权行为不可以由社会力量提供。权力清单的梳理进一步明确了政府部门的履职类职权、监督执法类职权、供给类职权。政策制定等履职类职权只能由政府部门独立完成，监督执法类职权中的技术性和专业性较强的部分可以通过购买公共服务的方式完成；供给类职权中涉及民生多元化需求的职能可以主要通过政府购买公共服务的方式来实现。政府部门要通过权力清单梳理，明确可以进行政府购买的监督执法类和供给类职权的范围。

2.设计明确的评估标准保障公共服务的供给质量

目前，已有的研究对于政府购买公共服务的范围及供给机构的资质等相关问题的研究还不够深入，许多问题亟待解决，其中公共服务质量评估标准最为典型。虽然公共服务质量评估标准涉及的内容广泛复杂，但主要包括三个方面：其一，对所要购买的公共服务制定较为明确的供给质量标准，这将使承接购买服务的社会力量有明确的目标，有利于购买公共服务的绩效评价。其二，对承接公共服务的社会组织建立准入标准。根据公共服务质量标准对社会组织设定明确的资质要求，以期选择最具竞争优势的社会组织参与到公共服务供给中来，这既是提高公共服务质量标准的要求，也是促进社会组织健康发展的举措。其三，建立标准化的公共服务购买流程。政府购买公共服务可以采取与政府采购相类似的流程管理，但更主要的是购买公共服务的流程要加入服务对象的参与，给予服务对象选择权。同时，提供公共服务的社会组织在可能的情况下，要给予服务对象体验机会，通过用户体验考察所提供服务的满足需求程度。

3.构建完善的评估机制提升公共服务的供给效率

购买公共服务是为了向社会和公众提供更好地服务，这使得评估政府购买公共服务的效率与效益尤为重要。因此，要利用法律阐述和解释相关概念，明确和保障各个主体的切身利益，通过主体间相互约束和监督，推进绩效评估体系的完善和发展[27]。笔者认为，评估机制的建立有三个关键点：其一，对公共服务提供主体评估是前提。在购买公共服务的范围和标准确定后，购买公共服务开始之前的关键一环是对服务提供主体进行评估，通过评估确定提供主体的资质、能力、前期绩效等关键要素，把优质的社会组织筛选出来。其二，公共财政支出绩效评估是重点。政府购买公共服务是为了实现财政资金效益最大化，因此要建立一套完成的财政绩效评估方案，通过比较财政支出所产生的实际结果与预期目标的差异性，分析完成目标或未完成目标的原因，从而评估购买公共服务的财政支出绩效。事实表明，建立并完善相关的绩效评估体系，对于提高财政资金使用效率，监督促进社会力量更好地提供公共服务、提高公众满意度具有积极作用。其三，对购买公共服务实施效果的评估是核心。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以采用公众评价法，让专家学者、社会公众通过问卷调查、访谈、满意度调查等方式评价购买公共服务的实际效果。虽然政府将生产和提供公共服务的任务交给了社会力量，但实际上，政府的责任变得更为重大，在购买过程中，政府除了要肩负传统意义上的公共责任外，还要对承接主体的行为和业绩负责，当社会公众对提供的公共服务的质量不满意时，最终还是要向政府问责[28]。因此，政府必须对公共服务实施效果进行及时评估，以确保公共服务质量稳步提升。

4.强化政府与社会组织的合作共赢关系，促进政府购买公共服务发展

政府与社会组织之间的合作共赢是推进政府购买公共服务深化发展的根本保证，合作共赢关系的构建应从两个方面着手。

一方面，政府要积极推动社会组织的发展，提高其承接公共服务的能力。政府可以发布一些促进社会组织发展的政策、文件和规定，为社会组织的发展创造良好的环境。加大对社会组织的资金投入力度，为其发展提供必要的财税、资金等方面的支持，有条件的地方可设立社会组织发展专项资金、种子基金、政府奖励资金等[29]。加强社会组织专业人才的培养、引进与培训。政府可以制定专门的人才培养计划，与高校合作开展相关人才培训，不断提升社会组织工作人员的综合素质和业务能力。不断引进竞争机制，促进社会组织更快、更有效率地发展，但是要保证竞争的公平公正性，要以平等、客观、理性的态度对待合作过程，选择合适的伙伴。

另一方面，以深化改革不断加强社会组织能力建设。承接公共服务的社会组织要不断加强自身建设，改变其对政府的依赖性。社会组织要建立健全内部管理机制，不断提高自律能力和社会公信力；建立完善的规章制度、明确的组织目标，不断提高社会组织成员的社会责任感和组织凝聚力。社会组织要充分调研公众需求，根据公众需要培育提供高质量公共服务的能力，并通过提升自身能力来提高承接政府购买服务的能力；努力提升组织独立性，降低对政府的依赖性；树立品牌意识。除了承接政府购买的公共服务以外，社会组织还要积极创新服务方式，通过多种渠道塑造公共服务权威供给者的独特形象。总之，通过上述两个方面措施能够积极有效地推进政府与社会组织的合作共赢关系，从而为社会公众提供更多、更优质的公共服务。