IANA移交的实质及影响

张心志， 刘迪慧

(1.上海社会科学院，上海 200235；2.池州学院，安徽 池州247100)

根据WeAreSocial网站发布的2018年第三季度全球互联网数字发展报告，2018年，在全球范围内使用互联网的网民数量已超过41亿，而同期的全球人口数量大约为76亿。[1]这意味着全球有超过2/3的人口已经加入到互联网的大家庭中。毋庸置疑，互联网在全球范围的快速渗透，极大地加强了世界各国的联系，使得麦克卢汉地球村的预言得以实现。尤其是近年来，物联网2.0时代的来临以及人工智能新技术的快速崛起，极大便利了人们的生活。当社会普遍关注到互联网发展的正面效应时，其背后的负面影响也在不断显现，网络诈骗、网络暴力、网络安全、网络极端主义亦越发严重。当互联网渗透到社会、经济、政治层面时，网络亦在各个层面产生不同的负面影响。这不仅影响社会经济正常发展的秩序，甚至会颠覆一个国家的政治体制，对整个社会产生极大的动荡。因此，各国政府对互联网的发展一直持谨慎态度，一方面积极搭建接入互联网必要的关键性基础设施，提高本国互联网的接入率，另一方面也在不断加快建设本国的网络安全防护和监管能力，积极争取在互联网国际组织中的决策主动权。正是因为各国在互联网治理问题上积极争取主动权，致使网络空间的全球博弈更加风云莫测，而互联网数字分配机构（The Internet Assigned Numbers Authority，IANA）移交对互联网关键性资源的管理权亦成为网络空间全球博弈的新起点。

1 IANA 管理权的新架构

1.1 赋权社群（EC）共同治理

美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）于2016年6月9日通过其官方网站宣布——NTIA正式完成了对赋权社群移交方案的审核，认为该方案符合NTIA之前设定的四大基本原则，满足移交管理权所具备的基本条件。这条通知立刻在国际上造成巨大反应。自国际互联网建立以来，美国一直牢牢掌控互联网关键性资源的管理权，虽然2014年美国商务部宣称将要放弃对IANA的监管权，但此后几年一直没有实质性的进展。而此次NTIA官网的通知无疑是一个明显的信号——美国已做好放弃IANA监管权的准备。此举标志着美国将互联网关键性资源的监管权交给互联网社群，美国对关键性资源的垄断地位将会被打破，这一实质性的进程将具有里程碑意义。[2]随后美国商务部宣布其与互联网地址分配局（IANA）监管权限的委托合同将于2016年10月1日自动过期，将原属于互联网名称与数字地址分配机构（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）负责协调互联网唯一标识符系统稳定高效运作的职能下放给相关的ICANN社群，同时规划了新的章程。新章程规定实行分权和制衡的策略，将多项权利下放给各个社群，给予相关社群监督ICANN的权利，因此互联网领域的专家称其为赋权社群（EC），将互联网社群统称为全球多利益相关方（Multiple-stakeholders）社群。

1.2 多利益相关方或多边主义？

2016年10月1日，美国政府正式宣布放弃对ICANN的监管。ICANN的管理权被顺利移交至赋权社群时，互联网社群普遍认为美国政府放弃了对互联网关键性资源“唯一标识符”的垄断控制。此次移交将会为全球互联网治理开启新的篇章，互联网关键资源的分配和监管规则将不再是美国独立制定。监管权利被移交到各个赋权社群的手中，此后相关规则的制定将会被拿到台面上，由相关社群共同协商制定。因此新的ICANN将是代表广大互联网社群利益的新组织。

几乎在美国商务部审议监管权移交方案的同时，国际社会对ICANN监管权的移交有着另外一种声音。一些包括中国在内的发展中国家倡议将ICANN的监管权移交给联合国下属的国际电信联盟（ICU），而并非是由互联网赋权社群来接管ICANN。这两种不同的声音实际上反映出了美国和发展中国家在由“谁”来行使ICANN监管权问题上的分歧。美国倡导的赋权社群监管ICANN实质上是一种多利益相关方治理模式，是为了实现ICANN的去政府化（私有的）的策略，而发展中国家则希望将ICANN的监管置于联合国的范畴之内，主要动机是实现ICANN的国际化，将ICANN的监管权置于多国政府参与的国际电信联盟之下，由各国政府参与到ICANN的治理当中。从两者倡导的监管主体的模式来看，美国政府希望构建以多利益相关方为主体的治理模式，而发展中国家则希望以国家为主体参与到全球互联网治理当中，这反应出两者不同的利益诉求。

2 管理权移交：以退为进的新策略

2.1 移交背后的动机

美国政府移交“管理权”从表面看上是一次极其“慷慨”的举措。将管理权下放给赋权社群，破除美国在监管互联网关键性资源“唯一标识符”的垄断地位，让更多的互联网社群参与到全球互联网治理当中去，客观上有利于ICANN的治理，乃至促使全球互联网的治理向着更加多元、民主、透明的方向前进[3]。回顾美国商务部与ICANN之间的历史渊源，可以发现早在1998年ICANN成立之初，美国就有对ICANN实行去政府化（私有化）的打算，但在2014年美国商务部宣布放弃对ICANN的监管权之前，这一私有化进程一直进展缓慢，直到2014年美国棱镜门事件爆发之后，才明显加快。当时，国际电信世界大会主张构建的多边主义（Multilateralism）网络政策直接冲击美国的单边主义网络政策，国际社会对美国一直把持关键性资源的垄断行为早已不满，加上斯诺登“棱镜门事件”激化了美国政府与国内互联网企业的利益矛盾，来自国际社会和国内互联网企业的双重压力，迫使美国政府急需找到一种平衡二者矛盾，又不损害自身利益的机制。而放弃对ICANN的政府垄断监管，将相关管理权下放给互联网社群这一举措可以缓解来自各方的压力，因此，美国对这次的“移交”或许并没有那么主动，只是缓解各方压力和稳定当前全球互联网发展秩序的一种应对策略。对于互联网业界来说，关注的重心并不是美国政府出于什么原因“移交”管理权，而是在ICANN管理权移交给多利益相关方社群之后，全球互联网治理生态会发生怎样的变化，是否真的会给相关社群带来更多参与互联网治理的机会。

2.2 “多利益相关方”模式作为移交基本原则

2014年美国商务部宣布在符合一定的条件下，将放弃对互联网关键性资源的管理权。 之后NTIA向ICANN相关社群寻求制定移交方案的建议，并给移交方案设置了四个基本条件，其中排斥政府主导参与的“多利益相关方”模式是四个基本条件围绕的中心。商务部明确提出，要将对关键性资源的管理权移交到利益相关方的互联网社群手中，防止政府主导参与到监管当中。所谓多利益相关方模式，是美国在20世纪90年代推进互联网商业化进程中采取的一种运作模式，将公司、个人、非政府组织以及主权国家都纳入其中，最高决策权归属于由少数专业人士组成的指导委员会（Board of Directors）[4]。政策制定采取所谓“自下而上”的模式，由下级支撑委员会向指导委员会提出建议和草案，后由指导委员会加以审核通过，草案才可以执行，而主权国家的代表被纳入政府建议委员会（Government Advisory Committee），仅具有建议权。[5]虽然这一原则没有具体的规划出移交方案，但有两点是很明确的：第一，由专业人士组成的委员会具有最高决策权；第二，主权国家的代表在新ICANN的监管中只具有建议权，不具有决策权。虽然主权国家有了政府建议委员会这一参与渠道，但在决策层面，各个主权国家还是处于监管权的外围，无法直接参与到对ICANN的监管当中去，决策权力被赋予到互联网领域的专业人士手里。在ICANN新章程中，美国虽然没有明确这些专业人士具体是谁，但也给这一群体划分了范围。鉴于互联网起源于美国，不论是在关键性技术发展还是在网络空间治理研究上，美国都是处在发展的最前沿，因此在选举专业人士担任ICANN董事的时候，美国专家无疑具有极大的优势。

3 新ICANN——隐藏利益诉求新模式

美国政府极力推崇多利益相关方治理模式，希望将对互联网关键资源的监管权力下放至赋权社群，实行“自下而上”的共同治理机制，但该机制却是在以美国为主导的情况下构建的。在新机制形成的一开始，美国便将对“唯一标识符”控制诉求隐藏在新的治理体制下。美国在新ICANN成立之前设定了各种规则，将“利益诉求”与“国别”、“地域”拆分化，各国不能以“国别”与“地域”为参与条件，平等的进入ICANN当中提出本国或本地域的利益诉求。从ICANN的内部结构来看，ICANN将全球分为五个地理区域：非洲、欧洲、北美、拉丁美洲和亚太地区，董事会成员由5大区按比例选举，同一区域最少选举一位董事，最多不超过五位。2017年ICANN董事会具有投票权的15名成员中，北美4人，亚太4人，欧洲3人，非洲3人，拉美1人，总裁兼CEO马跃然(GoranMarby)来自瑞典，北美4人全部来自美国[6]。此外依据ICANN章程，提名委员会在招募董事会成员时，将招募范围限定在能熟练使用英语进行书面和口头的工作并熟悉互联网相关领域运作机制的个人、学者以及企业职员。这些要求无疑给非英语系、网络技术发展落后国家参与ICANN董事会选举造成了障碍。相比之下，美国以及西欧等国人员更容易进入董事会决策层。2018年1月31日至3月19日，在新一届的董事会选举提名期间，ICANN提名委员会共收到了109份申请书（33名女士和76名男士）。候选人的地区分布情况如下：18名来自非洲、27名来自亚太地区、20名来自欧洲、13名来自拉丁美洲、31名来自北美。尽管各地区申请人数相差无几，但最后的八名入选人员中有五位来自北美与欧洲，显示了发达国家在参与选举时更有优势。纵观“移权”之后新ICANN董事会的人员构成，美国及其西欧盟友在董事会中仍有强势的话语权。当董事会内部进行议程投票时，占据多数席位的美国和西欧董事将把本国的利益述求带到ICANN董事会的议程当中。虽然多利益相关方治理模式在理论上以一种“民主”的方式为各国社群参与治理互联网核心资源提供了一条通道，但在实际运作当中，由于国别的不同，地域的经济、网络技术发展水平差异导致ICANN董事会的人员组成结构存在明显的失衡现象。在ICANN董事会的选举上，互联网自由精神所崇尚的“国别”和“地域”平等隐蔽在技术和经济实力之下，各国平等参与ICANN的前提是经济和技术实力的平等而不是“国别”和“地域”的平等。相比之下，发展中国家不能像美国那样将本国对核心资源的利益诉求平等的诉诸于ICANN董事会中。

其次，此次移交也让ICANN在法律监管层面上发生变化。“移交”前的ICANN是隶属于美国商务部的一个非盈利性组织，可以看作是国家行政机构的延伸组织。“半政府化”的组织形式使得ICANN在处理国际事务时处于联合国国际法的监管之下，但在“移交”过程中，美国将ICANN的法律监管放置到加利福尼亚州政府的监管之下。赋权社群制定的建议方案之一《“CCWG——问责制”关于一工作阶段建议的最终提案》明确提出ICANN将一直作为加利福尼亚非营利性公益机构，无论实际办公地点

位于何处，除非其解散或合并至其他实体，否则都将一直保持现状，并遵守加利福尼亚州法律且受到法规监督。同时加利福尼亚的总检察长对不遵守公司章程或条款的非营利实体有管辖权，当发生违法行为时，加利福尼亚总检察长有权介入其中。[7]在随后制定的ICANN新章程中共提到12次加州法典，涉及八条相关法律，对ICANN的选举、董事权利、委员会的权力、审计以及预算制定做出相应规定。2018年5月，欧盟颁布《通用数据保护条例》，明确个人数据和隐私的保护规范，并要求欧盟范围内的所有企业遵循这一规则，条例的实施对ICANN也产生了影响。《通用数据保护条例》要求欧盟的网络注册商停止收集域名买卖中的个人信息，但ICANN则认为其作为美国公司应当有权保留现行规则，欧洲法律不应该超越美国组织监管的现行制度，随后其颁布新的Whois政策，并严格要求此前与其签订域名销售合同的欧盟网络注册商遵循这一政策[8]。德国的EPAG网络注册商为符合《通用数据保护条例》拒绝继续收集相关个人信息，ICANN为维护自身权威先后三次花费巨资向德国法院提起上诉，要求EPAG网络注册商遵守ICANN政策。从整体来看，无论是在ICANN的章程制度还是在其实际运作当中，都能看到美国法律对ICANN的影响。在权利“移交”之后，ICANN独立出政府体制，组织形式上被去国家化（私人化），使其处于美国法律体系的庇护之下，也使对互联网关键性资源的监管被纳入到美国的法律体系之中。在ICANN的内部运作中，ICANN把美国法律作为自己的法理依据。显然，美国的法律必然是以维护美国国家权益为基础，无形之中使得其他主权国家在ICANN的内部运作中处于被动地位。简而言之，移交之后的去政府化，把ICANN完全纳入美国法律体系的管辖之下，使得美国更加便利的在ICANN中寻求自己的利益述求。

再次，美国是一个资本主义国家，典型特征便是资本控制国家，资本是国家的统治者。互联网发展到今天，拥有40多亿用户，背后的商业价值早已被金融寡头所关注。对互联网关键性资源的控制，意味着可以在谋求互联网商业价值中占据“先到”优势，进而影响互联网经济的发展方向。因此美国国内的金融寡头是绝不允许政府放弃对关键性资源的控制，给自己谋取互联网商业价值造成阻碍。ICANN“移交”管理权，实现私有化，实质上是为金融寡头提供接近管理权的通道，金融寡头可以利用自己的技术、资本、人才优势直接参与到ICANN的董事会当中，追逐各自的利益述求。ICANN董事会具有投票权的15名成员中，有8人以计算机软件科学为专业，9人的专业为商业、经济、公共管理、法律，大部分董事都有在知名企业和政府任职的经历。如董事会主席Cherine曾在世界上最大的IT服务公司之一埃森哲担任过重要的管理职位，董事贝基·伯尔曾担任美国国家电信和信息管理局（NTIA）主任，负责克林顿政府全球电子商务中隐私和互联网治理工作。这些董事在卸任之后无疑还会继续从事相关领域的工作，其与政府以及金融寡头之间势必保持千丝万缕的联系。此外根据《ICANN62数据报告》显示[9]，ICANN62的参会人员有一半来自北美和欧洲地区，北美地区参会人员中有64%来自私营业务部门、私营域名产业部门以及技术社区，其中大部分人都有在知名企业任职的经历。拥有技术、资本、人才优势的金融寡头无疑在ICANN董事会内部以及日常例会的参与上占有绝对优势。而在另一方面，对于缺少资金的个人来说，参与ICANN社群也面临多重障碍，据《2017年ICANN性别多样性和参与度调查报告》[10]显示，60%的受访者认为个人参与ICANN社群存在障碍。调查的参与者亲身经历过的前四大参与障碍依次为：成本问题、时间不足、与地理区域相关的因素以及开会地点过远。整体来说，多利益相关方在参与ICANN的过程中，资本和技术必然成为相关方争夺ICANN话语权的重要因素。实际上当ICANN移交的时候，资本的力量已经已经从“幕后”走向了“台前”，美国政府在这过程当中起到的关键作用是在移交过程中设定各种有利于国内资本“进军”ICANN的规则，为他们铺平道路，使美国的金融寡头控制网络世界的权力得到根本保障。

4 结语

综上所述，IANA移交对互联网关键性资源的管理权，成立新的ICANN，实质上只是美国换了一种对互联网关键性资源的控制方式。美国一向倡导的多利益相关方模式，实质上使得除美国外的主权国家很难行使对互联网关键性资源的管理决策权，只是在形式上为主权国家提供了接近管理核心的通道，而实际上各个主权国家由于以上提到的各种原因，很难通过新通道对新ICANN行使监管和决策权。在全球网络空间治理中，美国不论是在历史渊源上还是在现存的网络技术上仍然占据绝对的优势，左右着国际网络发展路径的轨迹，其在网络空间全球治理当中依然扮演着重要角色。而现行的治理架构明显让处在“权力游戏”外围的发展中国家很难有接近治理核心的机会。多利益相关方模式虽然在一定程度上给予发展中国家提出治理建议的通道，却没有实质性的提供制定网络治理的决策权。所以处于劣势的发展中国家在认清IANA移交的实质后，应当思考如何在当前治理架构下提升自身应对能力。