精准扶贫目标下贫困农户增信路径探索

李朝晖 贺文红

摘 要：贫困农户因缺乏可用于抵押担保的物权而难以进入金融市场，金融扶贫需要通过增信机制解决信贷配给问题。实践中的农户增信主要有两条路径：一是基于农村外部正式制度的增信，如农业保证保险贷款;二是基于农村内部非正式制度的增信，如农户联保贷款。农业保证保险贷款制度以“保险合同”为增信标识，是一种建立在法律合约基础上的经济性制度安排，其制度缺陷容易导致合作博弈低效和需求刺激不足;农户联保贷款以“共同还款责任”为担保约束，是一种以社会资本内生激励机制为核心的非经济制度安排，既有信用发现和监督惩罚的优势，又存在农户还款集体违约的风险。在精准扶贫目标下，湖南“瞄准”扶贫项目的农业保证保险贷款模式值得学习和借鉴，而农户联保贷款还需要更多的模式创新，如激励乡村精英与贫困农户组成联保小组等。

关键词：增信机制;农户联保贷款;农业保证保险贷款;金融扶贫;金融排斥;信贷配给;信用发现机制

中图分类号：F830.58;D422.7文献标志码：A文章编号：1674-8131（2018）06-0042-08

一、引言

在世界各国的反贫实践中，金融的作用受到普遍重视，大量研究文献也证实，金融扶贫可以弥补地方财力不足、为贫困地区发展提供资金支持以及促进贫困人口智力开发等。信贷是金融资源投入农村反贫困治理的主要工具，是为贫困群体提供发展资本的重要方式。目前，在我国众多金融扶贫模式中，农业价值链贷款融资、土地流转贷款融资等效果良好，前者以农业订单为担保，而后者则以农村土地经营权为抵押，都是以有能力提供合规抵押担保品为前提的贷款融资方式，其受众多为专业大户、家庭农场以及农村专业合作社等新型农业经营主体。然而，大多数农民，尤其是贫困人口因不具备合规抵押品而难以获得贷款。以物权抵押为条件的贷款融资方式并不适合农村贫困人口，要使贫困人口成为真正的扶贫受益者，必须借助外部增信手段，即通过强化其还款意愿和还款能力提高其贷款可获得性。

信贷领域的“增信”，通常指借款人通过引入第三方担保增强信用水平，以达到金融机构授信标准以争取金融机构贷款及低息优惠。信贷市场的增信机制是一个对“信贷配给”现象的修正机制，国内关于信用增信的早期文献主要针对中小企业[1]。随着农村金融的发展和农业现代化的推进，农村（农业）领域的信贷配给现象凸显，农户和农业经营主体的增信问题日益受到社会各界关注。杨林（2016）认为必须改进涉农贷款授信增信机制，并建议由农业相关管理部门作为借贷关系的调节者，管理一只担保基金，并以担保人的角色实现对借贷双方的信用联结[2]。王建华（2017）基于新型农业经营主体融资增信的制度选择机理及其对资源配置的影响认为，要适度放宽增信对象的准入条件以提高金融支农绩效[3]。崔炳钰（2017）通过对陕西杨凌地区的实地调查分析，围绕挖掘潜在增信资源、拓宽增信渠道、满足农户有效信贷需求等提出帮助农户个体增信和村镇整体增信的建议[4]。周孟亮和李向伟（2018）认为，当前我国的新型农业经营主体融资增信模式过于依赖政府力量，可持续性不够，应增强融资增信服务对象的自我信用意识和能力，并加强政府、金融机构与社会各界的有效沟通合作[5]。

上述文献主要是基于实践问题的政策研究，而由于我国农村社会和农业生產的独特性，农村（农业）金融的信贷配给也具有其特殊性，因此农村信贷市场中的增信机制及其实施路径还有待进一步深入考察。同时，现有文献没有专门针对贫困农户的增信问题进行研究。2015年6月， 习近平总书记在贵州考察期间提出了“六个精准”要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、 因村派人精准、脱贫成效精准[6]。精准扶贫的内涵主要表现为扶贫“对象—资源—主体”精准、扶贫“目标—过程—结果”精准以及“微观—中观—宏观”的不同扶贫层级精准[7]。精准扶贫必须“盯住”贫困人口，但在金融扶贫实践中不仅存在“精英俘获”现象，而且贫困农户甚至很难成为增信的对象，因此贫困农户的增信问题需要引起重视并予以更为深入细致的研究。有鉴于此，本文试图基于增信基础的制度性质（正式与非正式）探究农户增信的两条路径，进而以农业保证保险贷款和农户联保贷款为例探讨如何更为精准有效地为贫困农户增信。

二、基于制度分析的两条农户增信路径

一方面，乡村振兴和脱贫攻坚需要金融支持。目前，我国城市与农村发展的不平衡依然显著，贫困人口也主要集中在农村和老、少、边地区，因此需要加快农村和农业发展，而农业现代化和美丽乡村建设以及贫困农户脱贫致富都需要加大金融支持。另一方面，“三农”风险特征与商业金融机构经营原则相悖。农业生产投资具高风险、高成本、低收益的特点，与商业资本的利润追求及风险规避原则相矛盾。首先，当前的农业生产水平决定了农户的金融需求“细小”且多为满足生活消费，这种非生产性贷款不具备增值收益特征，与金融机构“盈利性”经营原则不符;其次，农户非理性诉求使得资金使用专项性与目标性可能被削弱，且由于信息不对称使得农户的信用资质较难准确判断[8]，与金融机构“安全性”经营原则不符;最后，随着农村劳动力、土地等生产要素流出，农村存款大量外逃，可周转信贷资金规模缩减，与金融机构“流动性”经营原则不符。可见，无论从农村贫困人口需要的资金支持出发，还是基于金融机构的可持续发展考虑，都需要新的信贷制度安排。

同时，商业信贷中常用的抵押担保机制无法满足农村融资需求。从法学角度来看，金融是以货币及有价证券为载体的交换行为，农民必须提供能显示其还款意愿及能力的抵押担保才可取得进入金融市场的资格。根据目前相关法规，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有土地不得用于抵押[9]，农机具、牲畜等生产资料也不能作为贷款物权担保品。近年来，尽管政策允许以土地收益权质押贷款，但在农村物权交易市场尚未形成时，农业收益抵押设定债权尚不能为大部分金融机构所认同。因此，抵押担保机制与农村信贷配置需求不匹配，需要借助外部增信手段增强授信保证。

如何为农户（尤其是贫困农户）增信？这里基于制度经济学对“制度”的“正式”与“非正式”划分，提出两条路径：一是基于正式制度的增信，如农业保证保险贷款。所谓农业保证保险贷款，即农户借款人应贷款机构要求投保信用保证保险，并将保单作为增信标识取得贷款，是一种以保险契约为依据的、建立在法律合约基础上的经济性信贷制度安排[10]，其为农户增信的基础是来自农村社会外部的正式制度。二是基于非正式制度的增信，如农户联保贷款。所谓农户联保贷款，即农户根据相关规定自愿组成联保小组，以农户声誉、人缘等社会资本显示还款意愿，以相互间共同还款责任作为信用标识，贷款信用建立在熟人社会横向监督基础上，是一种以社会资本内生激励机制为核心的非经济性信贷制度安排，其为农户增信的基础是来自农村社会内外部的非正式制度当然无论是农户联保贷款合同还是联保小组成员的共同还款责任都属于正式制度范畴，这里之所以说其是以非正式制度为基础的，是因为联保小组的形成（成员的组合）是建立在乡村社会的非正式制度（相互间熟悉、信任程度等）基础上的。 。

1.基于农村外部正式制度的增信路径：以“风险共担”为核心的保证保险贷款

农业保证保险贷款是一种农户财富约束下的无抵押担保增信模式。在该模式中，农户借款人应银行要求以银行为受益人签订保险合同，有效缓解了保险市场和农村金融市场对农户的双重约束，扩大了金融供给与需求，实现了银行、保险公司和农户借款人三方共赢的目标[11]。农户凭借保险合同进入信贷市场，获得贷款授信;保险公司通过收取保费承担农户还款违约赔偿责任，充当信贷机构与农户借款人之间的信号传递第三方。从国外实践经验来看，保证保险贷款的实施必须建立在政府财政支持基础上，农村金融排斥的改善也必须以政府主导为前提。比如，美国成立专项基金对贷款担保损失进行补贴;日本由政府主导成立信用保证协会，为保证保险贷款提供再保险服务;而韩国则由政府、金融机构和企业共同出资成立信用担保基金会，当信贷资产损失时给予补贴。我国农业保证保险贷款呈现出主体多元化特征，其基本制度框架是由政府主导的银行与保险机构合作共担风险。其中，政府扮演反担保人及监管人双重角色，承担农户信贷前期推动和后期超赔补偿责任即“政府超赔”，指政府建立贷款保证基金，就银行与保险机构约定赔付所超出相应阈值的部分进行补偿。 ;银行与保险公司基于各自商业利益进行互补合作，保险公司承担农户还款违约事故发生时的保险金赔偿，而银行则承担贷款发放、管理及协助保险公司履行代位追偿等职责[12]。

2.基于农村内部非正式制度的增信路径：以“共同还款连带责任”为核心的联保贷款

目前我国大部分农户的贷款资质难以被银行所认同，长期以来被资本市场边缘化[13]。联保贷款制度最初以“保本微利”金融理念为指导，更多强调政府扶贫式贷款投放，与反贫困社会目标自然关联。经过多年实践之后，社会开始认同农村贫困人群同样需要商业融资，且有能力接受较高贷款利率[14]，联保贷款制度开始由政府最后担保逐渐向商业化运作转型。之后“联保授信小组成员赋予贷款自主用信、周转以及按季结息等权利”“农信社取得贷款定价自主权，可以采取浮动利率”等政策陆续出台，加速了联保贷款商业化发展进程。农户联保贷款凭借“熟人社会”信息优势实现多户联保自动筛选，一定程度上能防止信息不对称所引发的逆向选择和道德风险，共同还款责任所特有的内生惩罚机制也有助于组织横向监督实施。源于共同还款责任的信用发现和社会监督是联保贷款制度的最大优势。

农业保证保险贷款和农户联保贷款通过对农户增信使其达到贷款机构授信标准，一定程度上缓解了农村信贷配给，是政府金融扶贫的有效工具，也是無抵押贷款的可尝试商业模式选择。世界粮食计划署援助的妇女发展项目、国际农业发展基金等国际组织的小额贷款项目均采用联保贷款模式，风险防控效果良好;美国、韩国及日本的实践证明，以保险基金为物权担保替代能较大程度地规避金融机构信贷风险，适用于抵押物缺失的低收入人群。由此可见，基于金融扶贫视角深入研究农业保证保险贷款和农户联保贷款制度，尤其是其对贫困农户的增信作用具有重要意义。

三、农业保证保险贷款发展的约束条件及其在我国的实践经验

农业保证保险贷款实践中的“政银保”模式，确实可以通过对农业生产者增信来提高金融机构贷款的期望利润，进而增加农村信贷市场的供给水平，缓解农村信贷配给，有利于普惠金融的实现[15]。然而，从理论上讲保证保险贷款本身是存在制度缺陷的，需要在实践中通过模式创新予以解决。

1.农业保证保险贷款的制度缺陷导致合作博弈低效与需求刺激不足

首先，农业信贷风险理论上为不可保标的。根据保险原理，为保险人所接受的可保风险必须具备以下条件：损失是可以确定概率分布且货币可衡量的，保险标的是大量同质风险单位，损失意外发生且不能同时发生。据此，农业信贷风险并不符合可保风险内涵，甚至有悖于保险承保原则：（1）信用风险属于意识形态领域，强内源性特征使其无法用客观数据验证，基于主观意愿的信用损失也很难以货币来衡量;（2）农户贷款者无论是信用水平、经济收入，还是贷款目标、资金使用均存在较大差异，不可能形成风险类型、风险程度及信用等级相似的人群;（3）农业产生系统性风险很强，一旦遭遇洪涝灾害、泥石流滑坡或其他不可抗力风险，损失必然发生且可能超出预期，标的同时受灾概率也较大。因此，农业信贷风险并不符合可保风险条件，准确地说，保险公司在“政银保”合作中更多只是充当第三方担保，既无法运用“大数法则”集合众多同质风险单位，也难以通过保险精算拟合风险分布，其专业性风险管理技术优势难以有效发挥。

其次，银保合作尚未形成合理的利益分配机制。根据《保险法》相关规定，保险方不得对非当事人实行除外责任及免赔限制，且受益人保险金受领权不能被剥夺。在保证保险贷款中，银行要求农户借款人投保，并指定自己为受益人。因此，在农户还款违约事故发生前，银行作为非当事人，保险公司不得对其设置责任免除或免赔额;而在违约事故发生后，银行作为受益人，保险公司又必须足额支付保险金。由此可见，银行处于绝对优势，即使在资本市场“逆选择”情形下，也能因风险的保险转移而减少准备金，信贷资产流动性增强。而保险公司虽在赔偿后可依法取得代位求偿权，但保险合同法律效力远低于银行贷款合同，追偿通常无实质性结果。更重要的是，银行因其信贷资产安全得到保障可能放松授信管控，而保险公司又由于信息高度不对称无法监督银行放贷审核，保险赔偿风险进一步增大。可见，银保合作的利益分配存在不公，保险公司始终处于劣势，可能造成保险市场供给萎缩，影响保证保险贷款的稳态持续发展。

最后，政府超赔责任可能诱发银保合谋放松风险管控。在现行“政银保”多方合作模式下，农户信贷风险由保险公司与银行进行一次分摊，剩余由保险共同体二次分摊，不足部分则由政府兜底。政府实际充当了贷款最后担保人，银行可能因风险降低放松信贷约束，保险公司也可能会为扩大农村市场份额而与银行合谋，农户则可能利用信息不对称优势改变贷款资金投向，甚至从主观上丧失还款意愿，导致保证保险贷款实施效果与政策目标发生严重偏离。

综上所述，由于保证保险贷款制度本身存在缺陷，各参与主体基于利已策略的博弈是低效的，并使银行和保险公司对商业利益的谋求与政府扶贫目标的冲突被放大。一些地方的实践也表明，银保合作利益分配不均、政府超赔导致风控放松等都在不同程度上影响到合作效率，进而危及农业保证保险贷款的持续发展。此外，农业保证保险贷款中银行放宽了对农户抵押品的要求，从而缓解了农户因供给不足而受到的信贷配给，提高了农户的信贷可得性，但对农户因需求不足产生的信贷配给无明显影响[16];银保互动虽然对小农户风险配给的缓解效果更好，但由于小农户有效需求不足，数量配给得到有效缓解的实际上是规模农户（规模越大的农户越倾向于贷款），需要针对不同规模的农业经营主体设计相应的银保互动项目[17]。

2.我国农业保证保险贷款的实践与制度创新

2008年中国人民银行和中国银监会联合发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》，鼓励涉农信贷机构与保险公司合作;2010年4月银监会和保监会联合发布《关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》，明确涉农信贷与保险合作的发展方向;2010年7月一行三会联合印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出构建“农村银保金融共同体”;2013年7月国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，强调“试点推广小额贷款保证保险”;2014年“中央一号文件”正式提出“探索开办涉农金融领域贷款保证保险和信用保险等业务”。之后农业保证保险贷款进入较大范围试点推行阶段，其中山东寿光的“农业订单式保证保险贷款”和湖南的“精准扶贫型保证保险贷款”较具代表性。

（1）山东寿光农业保证保险贷款实践：以农业订单为增信担保促进保险追偿权实现

在农业保证保险贷款中，根据保险合同规定，当农户借款人无法按时还款的保险事故发生时，保险公司应先行向银行赔偿，而后凭借银行签署的“收款及权力转让书”向农户借款人进行追偿。事实上，由于农户财产累积匮乏，经济实力薄弱，保险公司追偿很难成功，过高赔付直接影响保险经营利润。长此以往，保险市场供给萎缩将不可避免，保证保险贷款制度可能陷于失败。山东寿光以农业订单为保单要约申请银行放款，保险公司向银行足额赔偿未偿还本息之后即能自由处置该农业订单，追偿权自动实现，能较好地解决保险代位追偿问题，保证了商业保险公司合法盈利。这里的“农业订单”可以被视为一种以农业收益权为物权抵押的增信保证，因保险公司追偿风险的降低使得农户可凭借其投保人身份获得贷款融资，实现农户、保险和银行多方共赢。同时，该模式中的“政府超赔”通过建立风险保证基金对超出保险精算的赔付部分予以补偿。地方政府以贷款额度的1.5%注入财政拨付资金，农户则按贷款额度的1%缴纳保证金。当农户不能及时偿还本金及利息时，银行与保险公司先行依照1﹕9的比例进行分摊，超出部分则从政府风险保证基金中支出。实践证明该模式可行，可以实现农户、政府、银行与保险多方共赢。

（2）湖南农业保证保险贷款实践：以规模农业发展带动精准扶贫

湖南省以保险合同作为增信标识，将农业保证保险的实施定位于51个贫困县，其贷款精准表现在地区精准、参保主体精准、贷款条件及贷款额度精准等方面。首先，参保对象仅限于经县级扶贫部门认定，投资参与产业扶贫项目或带动建档立卡贫困户致富的专业大户、家庭农场、农民合作社以及农业产业化龙头企业等新型农业经营主体;其次，贷款额度以带动建档立卡贫困户户数为依据，原则上申贷主体每帮扶1户贫困户可获得5万～10万元的信用额度，但总额不得超过300万元;其三，贷款期限通常设置为该扶贫项目的生产周期。从试点情况来看，该模式最大优势在于突出了政府在金融扶贫中的主导职能。由湖南省扶贫办负责审查和认定参与精准扶贫的农业经营主体资格，由湖南省农委负责监督资金使用，并提供技术及经营指导;同时，建立保险补偿专项资金，当保险赔付超出相应阈值时，由省财政厅和省扶贫办进行超赔补偿。这种定位于精准扶贫的农业保证保险贷款，能够通过规模农业带动地方特色产业发展，并实现贫困农户脱贫致富，具有较好的精准扶贫效果和推广价值。

比较看来，上述两种保证保险贷款实践均在不同程度上体现了“多方参与+市场运作+风险共担+利益共享”的特征，但在价值谋求与目标实现上存在一定差异。山东寿光模式将“农业订单”作为增信条件，部分解决了农业保证保险贷款自身的制度缺陷，但总体而言更具商业价值内涵，并没有特别针对贫困农户;而湖南模式定位于“精准扶贫”，以扶贫项目或帮扶贫困户为保证保险贷款前提条件，虽然增信对象并非贫困农户，但贷款资金精准定位于减贫事业（可以视为间接为贫困农户增信），其社会效益较之经济利益更为显著。

四、农户联保贷款的优势与约束

20世纪70年代，孟加拉国尤纳斯教授创建“乡村银行”，部分解决了农村贫困人群贷款抵押难题，这就是联保贷款的雏形[18]。之后印度、尼泊尔、菲律宾、泰国、印尼和中南美洲等国实践证明，该模式不但能极大地促进穷人资本积累，还能较好地支持金融机构可持续发展，一度成为全球金融扶貧的典范[19]。1994年中国民间开始引进联保贷款制度，1999年进入正式试点阶段。2000年中国人民银行发布《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》，2004年银监会发布《农村信用合作社农户联保贷款指引》，将联保贷款目标定位于“通过正规金融服务扩展到低收入、低保障贫困家庭，为农户弱势群体提供小额信贷服务以解决农贷产品短缺问题”。2005 年，人民银行和银监会相继加大了推动农村金融体系调整和发展农村小额联保贷款的力度，此后该模式在中国迅速本土化。

1.农户联保贷款的优势：基于共同还款责任的信用发现和监督惩罚机制

所谓农户联保贷款，应包括几个方面：（1）由熟悉了解且风险水平相近农户借款人自愿组合成联保小组;（2）所有成员相互提供担保，当联保成员投资失败或主观违约时，其他成员均负有代偿责任;（3）所有成员能以其信息传递优势主动分担金融机构信用识别风险[14][19-20]。因此，为降低给他人代偿的经济损失，农户借款人会理性搜寻信誉良好、且具较强还款能力的联保伙伴，借助血缘、地缘优势尽可能地了解贷款资金投向、信誉水平及还款能力等情况，并在信息甄别基础上完成自动筛选与匹配[14]，最终形成“低风险农户聚类、高风险农户退出”的格局。源于共同还款责任的信用发现机制，客观上降低了贷款机构资质调查、贷款审核的运行成本，且以信息传递优势实现信贷资产良性循环[21]。

在联保贷款制度安排下，物权担保为联合信用保证所替代，为使自身利益不被挤占，成员会本能地相互监督彼此贷款资金用途、项目运作及投资盈利前景，并对还款违约施以社会制裁。这种以声誉、人缘等实施监督惩罚的社会约束机制在联保贷款中具积极作用[22]，尤其在借款者无法提供实物担保的情况下，可以较好地实现物权担保替代[23];即使在联保成员合谋违约的情况下，也能较大程度地降低道德风险[24]，联合惩罚的威慑作用明显。

2.农户联保贷款发展约束：农户还款集体违约

在己有文献中，多数学者认同联保贷款“能有效降低银行甄别成本，减少农户逆向选择及道德风险”这一观点，但并鲜有事实证据表明其具绝对优势。自1999年正式引入我国以来，联保贷款已实施20年，实践经验并未印证理论上的“高还款率和低监督成本”结果，甚至在一些地区出现衰退。就实际的运行效果来看，农户联保信贷的开展情况并不乐观，信贷质量不高、缺乏可持續性等问题成为制约联保信贷发展的障碍，社会惩罚无效、政府福利性代偿以及“虚拟联保体”合谋等，都在不同程度上危及农户联保贷款的生存与发展。

第一，社会惩罚无效可能导致农户集体违约。联保贷款具有横向监督和违约惩罚的激励机制，但同时也伴生责任推诿机制，成员经济能力、心理影响以及相互间依存关系都可能导致农户策略性违约，共同还款连带责任因此被严重削弱。首先，农业生产周期长、季节性影响大，一旦遭遇自然灾害或其它不可抗力风险，联保小组可能群体性丧失还贷能力，此时根植于农村亲缘、地缘关系的社会惩罚变得毫无意义，甚至成为一种负激励[25-26];其次，联保机制核心在于社会资本约束，当出现个体拖欠赖账而他人被迫为其代偿时，成员可能因情感伤害而选择集体性违约，此时联保共同责任整体性失效，社会制裁失灵[27]。此外，社会惩罚无力也可能导致集体合谋。若社会惩罚大于应还贷款，通常有助于还款率的整体提升;若社会惩罚低于借款人心理预设，则团体合谋违约风险将大幅上升[28]。

第二，“虚拟联保体”合谋可能加大农户集体违约风险。随着农村经济的发展，家庭农场、种养殖大户等新型农业经营主体不断涌现，联保贷款中“上限额度不超过5万元”相关规定已不能满足其规模化、集约化及商品化生产投资需求。为获得高额贷款融资，此类经营主体可能与农户合谋虚假联保贷款，即名义上仍为多人贷款互为担保，事实上农户只是签字并未参与贷款，整个资金使用、还款责任均由该规模农业主体承担[29]。有数据显示，目前80%以上虚拟联保户多从事养殖业和手工业生产，地域主导和产业趋同特征十分显著，当出现市场萎缩或原材料价格上涨时，实际还贷责任者很难兑现还款承诺，则会引发集体违约的“多米诺骨牌效应”，直接危及到联保贷款的生存与发展。

第三，政府福利性代偿可能导致农户还款集体违约。在现行金融扶贫政策环境下，减贫始终是联保贷款制度重要目标之一。因此，当农户遭灾不能如期还贷时，政府经常默许群体性赖账，尤其在联保小组规模较大时更是如此。此时联保贷款制度更多表现为政府公益性扶贫救助，而非利益谋求下的商业价值创造，政策宽松使得农户理性集体违约发生率增加。这可能也是我国农村联保贷款制度始终未能走上“孟加拉乡村银行”式商业发展道路的原因之一。

五、结论与启示

抵押担保机制是现代金融运行的核心机制，而当前我国大多数农户，尤其是贫困农户因缺乏可用于抵押担保的物权而无法获得金融资源，导致金融扶贫实践中普遍存在“精英俘获现象”。为贫困农户增信，使其具有进入金融市场的资格，无疑可以有效提高金融扶贫的精准度。从各国实践来看，农户增信有两条路径：一是基于农村外部正式制度的增信，如农业保证保险贷款;二是基于农村内部非正式制度的增信，如农户联保贷款。然而，农业保证保险贷款由于其自身制度缺陷导致合作博弈低效且需求刺激不足;农户联保贷款虽然具有信用发现和监督惩罚机制，但社会惩罚无效、政府福利性代偿以及“虚拟联保体”合谋等导致实践中农户还款集体违约。因此，要实现农业保证保险贷款和农户联保贷款的持续健康发展，并充分有效地发挥其扶贫效能，各地在实践中还需要因地制宜地进行模式创新。

农业保证保险贷款通常采用“政银保”风险共担模式，“政府超赔”和“银保合作”为其运行的核心机制。山东寿光的“农业订单式保证保险贷款”和湖南的“精准扶贫式保证保险贷款”实践表明，保险合同对农户增信具有重要价值。山东寿光将“农业订单”作为增信条件，是一种将农业收益权作为还款意愿及还款能力显示的尝试性实践，能有效缓解因抵押物不足导致的农户融资难;湖南将农业保证保险贷款目标设定为“精准扶贫”，通过对新型农业经营主体的金融支持带动贫困人口脱贫，是一种促进地方特色优势产业发展并带动贫困人口脱贫致富的金融服务创新。农户联保贷款是把“双刃剑”，“共同还款责任”既有信用发现和监督惩罚的优势，又存在诱发集体违约的风险。

总之，在农业保证保险贷款和农户联保贷款实践中，政府的引导作用至关重要。在精准扶贫目标下，各地政府应积极创新，致力于使金融扶持更多地惠及贫困农户。其中，湖南“瞄准”扶贫项目的农业保证保险贷款模式值得学习和借鉴，而农户联保贷款的模式创新还需要积极尝试。基于精准扶贫目标，可在联保小组的成员上做文章，突破“风险水平相近、社会资本相似”的限制，通过政策创新促成“有社会责任感的乡村精英”（如村干部、种养殖大户等）与“有潜力的贫困农户”（渴望发展的、勤劳的、拥有一定技能的贫困农户）组成联保小组在精准扶贫实践中，对所有贫困户帮扶趋同的现象普遍存在，对因为自身懒散等主观原因致贫的贫困户和渴望发展并拥有一定技能的贫困户采取相同的帮扶措施[30]，其原因在于外部扶贫组织难以根据致贫原因区分贫困户类型。而基于乡村内部非正式制度形成的联保小组通过信用识别机制可以实现对贫困户类型及其发展潜力的精准区分。 ，且主要对其中的贫困农户给予金融支持，而乡村精英的参与主要是为贫困农户增信。当然，这只是一种思路，是否可行和有效还有待实践检验。

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