浅谈“多规合一”标准化的必要性与发展探讨

钟发牯 黄慧敏

（江西省基础测绘院 江西南昌 330209）

1 引言

“规划打架”的问题引起了国家的高度重视，早在“十五”期间，我国就已经开始探索从“二规合一”到“三规合一”、“四规合一”以及“五规合一”的工作。随着国家新型城镇化规划（2014－2020年）、《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》以及《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等文件的出台，全国部分城市已经开始了"多规合一"试点工作，"多规合一"工作将在我国全面铺开。本文以此为背景，探讨"多规合一"成果标准化的必要性以及发展策略。

2 标准化

标准是对一定范围内的重复性事物和概念所做的统一规定，是由一个公认的机构制定和批准的文件。标准是以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，对其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件，以获得最佳秩序、促进最佳社会效益为目的，从而作为人们共同遵循的基本原则[1]。

标准化是对实际的或潜在的问题，通过制定共同的和重复使用的规则的一种活动，其目的是在给定范围内达到最佳有序化程度并获得最大社会效益[2]。随着各地多规合一工作的开展，逐步建立多规合一数据的相关标准是各项工作有效开展的保障。而将多规合一成果相关标准进行标准化，是有效管理应用“一张图”、“一个平台”、“一张表格”、“一套机制”等规划成果的重要途径。

3 “多规合一”成果标准化的必要性

“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划、林地与耕地保护、土地利用规划、城乡规划、综合交通、水资源等其他多个规划融合到一个可以明确边界线的区域上，为解决现有规划缺乏统一协调的机制、标准、数据体系，衔接不足以致冲突频现、矛盾频出等问题，实现一个市县一本规划、一张蓝图，一个平台，一套机制的工作[3]。

目前，我国城市化进程正处于中期加速阶段，城市的快速进展给城市规划带来了更大的挑战；各类规划编制、审批、实施的职能比较疏散，规划编制程序不规范，规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给政府空间管控带来了更大压力。制定“多规合一”标准，有利于标准的统一、数据资源的整合，有利于部门间信息的互联互动，从而消除规划种类繁多、标准不一、交叉重复等矛盾冲突，以确保各部门规划编制、实施、管理等的有效衔接。最重要的是只有当所有的标准都落地实施时即标准化，才能获得最佳的社会秩序，获得最大的社会效益。“多规合一”标准化必要性具体表现在以下几个方面：

（1）确保“多规合一”成果的质量及精度

“多规合一”的关键是各类规划成果融合到一张图上，实现在统一的空间信息平台上建立控制线体系，明确各规划边界线。由于当前规划数据存在各种形式，如图片数据、文档数据、矢量数据等，其中矢量数据又包含Shp、CAD、MapGIS等格式，导致对各相关数据的整合力度不够，很难将各规划数据实现在统一图纸上。这都需要对其进行细致分析，制定相应数据标准，将各种数据源转换到统一标准下，来保证“多规合一”成果的质量和精度。

（2）确立共同遵循的准则，维护“多规合一”市场秩序

随着科学技术的发展，社会化程度越来越高，技术要求越来越复杂，分工越来越细，目前我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”、“争当龙头”的局面。这就必须通过制定“多规合一”相关标准，来保证各部门的工作在技术上保持高度的统一和协调，避免各规划部门之间使用成果标准的不一致，打破各部门规划成果数据相互冲突的局面。

（3）为“多规合一”科学管理奠定基础

目前，规划编制、审批、实施的职能较为疏散。如发改委部门侧重产业规划、发展规划，较难解决空间组织的合理性细节问题；建设部门主要侧重工程建设、建筑业、勘察设计的行业发展政策、规章制度的拟订，缺乏统筹发展的全局考虑；国土部门主要侧重土地利用规划的编制与管理，与城镇化的快速发展矛盾较为尖锐。导致各部门规划编制与管理相互脱节，规划审批流程复杂，规划繁杂无序、各类专项规划自成体系的现象。解决上述问题就是要对“多规合一”进行科学管理，明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。严格执行上述相关标准都是以标准化为基础。因此标准化为“多规合一”科学管理奠定了基础。

（4）促进资源的合理利用，维护人类社会当前和长远的利益

标准化是经过多次实践后得出的最为有效的形式，为了合理利用国家资源，推广科学技术成果，提高经济效益，并符合使用要求，有利于规划成果的通用互换，做到技术上先进，经济上合理。国家层面上需要在全国范围内统一的技术要求，制定国家标准，并全国范围内实施标准化。而省、自治区、直辖市由于当地的实际情况和特色又需要在省、自治区、直辖市范围内统一多规合一成果的安全、使用要求，可以制定地方标准，并在省、自治区、直辖市范围内实施标准化。因此标准化在资源的合理化利用方面是有着积极意义的。

4 新时期“多规合一”标准化发展探讨

（1）测绘地理信息部门发挥的作用

测绘地理信息部门参与“多规合一”工作，其意义不仅仅局限于提供地理信息数据，将发挥更大更重要的作用。

在“一本规划”编制中，测绘地理信息部门需有机整合测绘地理信息数据及各类空间性规划数据，协助编制数学基础统一、数据内容一致的适用于各类规划的空间规划底图，实现统一的用地分类标准、统一的国土空间数据基础、统一的规划年限，绘制形成一张规划蓝图，为做好规划数据冲突检测、进行规划调整提供科学依据；在“一个平台”建设中，测绘地理信息部门需利用测绘地理信息技术、地理国情普查成果和基础地理信息数据，汇总整合及分析各类规划数据，经过对各类规划数据分析，空间化处理，格式转换、规划要素合并等处理，建立一套数据文件统一、数据标准规范的数据库，实现了规划数据的一体化高效管理，还可利用天地图整合各类规划空间信息，构建“多规合一”空间规划基础平台，促进各规划部门的信息共享、高效衔接；在“一套机制”健全中，需建立基础测绘、地理国情监测服务于“多规合一”的常态化机制，做好地理信息数据的常态化更新工作。

测绘地理信息部门参与"多规合一"工作中，标准化方面需要制定空间规划底图编制技术规程、规划空间数据处理技术规程、空间规划制图技术规程及系统平台规程。

（2）建立标准化人才队伍

“多规合一”标准化最终要依托一批具有一定专业知识、懂技术、熟悉“多规合一”全过程的人才，因此需要建立长效标准化人才培养机制,培养能够满足“多规合一”需求的标准化人才队伍。他们必须紧跟“多规合一”的需求，及时对所需的相应技术标准进行研究，制修订出指导“多规合一”急需要的相关标准，并研究制定“多规合一”其他相关标准。

（3）做好标准的培训工作

由于“多规合一”工作程序繁多，要达到统一技术标准，就需了解掌握“多规合一”技术标准的内涵，采取多种形式进行标准化的培训，才能使管理部门统筹安排，最大限度提高效率。可以从以下几个方面入手：网站上建立“多规合一”专栏及时更新标准的宣贯文章，并提供相应的咨询服务；积极组织有关技术人员和管理人员的培训，以利于标准的贯彻落实；邀请标准化领域的专家对“多规合一”领域有关标准化的知识进行培训，如举办标准基础知识的培训班、标准编写规范的培训班；适时选派相关人员参加省级、国家级举办的标准会议、培训班及相关活动，及时了解全省及全国标准化工作发展的新趋势、新动态。

（4）标准化的贯宣与推行

标准化的目的在于统一和共享，特别是新技术产生后，对共享问题显得更突出。

用技术标准规范各个方面，达到统一、互换、体系、科学、实用的目的，做好标准的宣贯、推广是至关重要的环节。需在“多规合一”标准化宣贯方面投入强有力的力量，把“多规合一”标准化的宣传、贯彻、咨询、推广、服务落到实处。

（5）标准化的管理

大数据、物联网、云计算等新技术的发展对标准化工作带来极大压力和挑战，要求更严格的标准化管理。标准都是在科学技术的成果研究和实践的积累中制定的，制定出来的；每项标准都将随着科学技术的进步，不断分析、比较、筛选与提炼；而标准化又是不断完善和修订标准的过程，作为指导生产管理的重要手段，每一个环节、每一个部门、每一个岗位、每一种管理方法都离不开标准化，高效的生产管理都是建立在标准化的基础上，这样才能提高产品质量和劳动效率，减少资源浪费。因此，应加强标准化管理工作，统一组织、统一归口、统一管理。

5 结束语

“多规合一”标准化是一个庞大的工程，一项长期复杂的工作，需要政府、相关行政部门、标准化人才队伍以及社会各界的共同努力。立足服务党和国家工作大局，对“多规合一”实施标准化，有利于“多规合一”工作的有效管理、实施导向；有利于生成可操作、能监管、可复制、能推广的规划成果。