对当前网络空间国际治理态势的几点思考

李艳（中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所，北京 100081）

2017年网络空间国际治理态势总体而言，可谓预期中“意外”不断。所谓预期，早在2016年ICANN改革取得阶段性成果，国际社会共同开启WSIS新十年进程之后，治理界展望2017时就曾认为网络空间国际治理的热度将有所趋缓，会在很大程度上保持“解决老问题”与“应对新挑战”的既有节奏。但现实发展表明，在大预期基本吻合的同时，仍“意外”不断，即仍然出现了一些对整体治理进程产生深远影响的重大事件，之所以将“意外”打上引号，主要是指这些意外就具体事件本身而言具有一定偶然性，但就网络空间发展大势而言，内在却具有一定必然性。本文旨在围绕这些重大事件做一些深层次思考。

一、跳出网络安全事件本身看安全治理的正确思路。2017年最大的网络安全事件就是一款名为WannaCry的勒索软件全球蔓延，波及全球150多个国家，感染近20万台电脑。实际上近些年来，大规模的网络攻击与安全事件屡见不鲜，此次事件之所以在全球引发轩然大波，主要有两大原因：一是勒索软件本身的攻击对象高度敏感，大多集中在通讯、医疗、能源、交通等重要民生领域，因此，相较于之前很多网络安全事件影响主要集中在安全圈，此次事件得到了国际社会各方的高度关注；二是事件本身的溯源过程扑朔迷离。最早由于有媒体曝光，勒索软件本身可能源于美国“网络武器库”，一时之间，关于美国可能在网络空间进行“网络武器试验”的猜测不断；而之后，美国、英国等国家又纷纷发表声明称朝鲜应为此次事件负责。其实，鉴于网络空间一直以来面临的溯源困难且缺乏权威性，以及有效规范的缺失与滞后，在很多时候，网络安全事件本身的真相对于问题的解决也许并没那么重要。以此次事件为例，无论是朝鲜，是美国，还是其他国家和机构，事件背后所揭示出的“网络武器库”问题，以及网络冲突与现实冲突迭加所带来的深层安全隐患才是问题的症结所在。

因此，安全治理的重心绝对不是“兵来将挡，水来土淹”，绝不是一次次具体网络安全事件的防范与应对，而应该是如何通过机制与规范在网络空间建立一种“良序”，从源头上消除大规范网络攻击或严重网络冲突的隐患。这也是为什么近年来，西方一些学者提出将“稳定”的概念应用于网络空间，而中国提出构建“网络空间命运共同体”的战略目标，从某种意义上讲，前者“稳定”或者“有序”只是初级目标，而“命运共同体”才是真正的最高目标。当然，对于何为网络空间“稳定”，各方的认知与关注并不尽相同，不少学者认为，鉴于网络空间的特殊性，不能将军事领域的“稳定”概念照搬过来，而应该做一些适应性改进。但无论如何，如何保持“稳定”，有两个思路是基本得到认可的，一个思路就是网络军控，鉴于各国网络军备愈演愈烈，如何实现可控，且在控制的过程中不走传统军控先“搞”再“裁”的老路，避免“擦枪走火”和“资源浪费”；另一个思路就是要更大力度的促发展，互联网发展的特性就是不断增强相互的依赖，高度依赖往往意味着相对稳定，一荣俱荣，一损俱损的现实会让各方保持最大程度的克制。因此，未来网络空间的安全依靠的绝不单单是安全防护，以发展促安全的重要性亦会更加突出。

二、网络干选事件冲击的绝不仅仅是西方。2017年持续发酵的“网络干选事件”不仅对美俄网络关系与现实政治带来极大冲击，更引起西方国家的集体警惕，将此次事件定义为“对整个民主制度的攻击”，纷纷采取措施予以应对。实际上这一事件对于网络空间国际治理而言，是提出了一个“新命题”。冷战后，主要大国间发生直接冲突的风险降低，大国关系一直较为可控和相对平稳。但2017年发生的这些事件，让一贯标榜网络民主与自由的西方国家措手不及，甚至有学者据此称，网络“远没有促进平等和民主，而是做了相反的事”，如何加强所谓内容安全与维护网络政治安全开始进入国际社会各方视野，尤其是西方国家议事日程，网络空间国际治理西方主导的话语体系，如谈网络必谈自由与网络发展的去政治化开始出现一些转变，“如何加强网络社交平台的治理”、“如何降低网络工具对政治生态的破坏”不再是不同话语体系下的问题，开始成为共同关切。

但需要特别指出的是，一方面这对于中国而言是一个机会，可以化解长期以来在网络管理问题上面临的国际压力，甚至可以就此问题展开更多的国际交流与合作。但另一方面还是要清醒地看到，即便如此，西方国家对网络政治关注的视角仍然有着极大不同。美国早就提出，鉴于当前网络空间安全与治理的发展现状，更务实地做法是在搭建一个“like-minded”国家共同构成的“联盟”，即有着共同价值取向的合作框架，那么这就意味着未来在涉及网络的议题上，这种“站队”与“划分阵营”的趋势有可能不降反增，这对于网络空间治理的大势可能带来的影响值得进一步关注。

三、规则制定需要找到合适的“突破路径”。众所周知，此次联合国政府专家组（UNGGE）没有达成成果文件，其实这本身并不令人过于意外，因为在继第三、四届专家组基本确立《联合国宪章》及国际法基本原则在网络空间的适用的“原则性共识”之后，GGE的工作进入向“具体条款适用”的深水区，涉及各国切身安全与利益让渡，必然分歧更加难以调和，接下来的进程缓慢甚至曲折一些是正常的。但问题在于西方国家对此表现得反应激烈，如美国参与谈判的团长米歇尔·马尔科夫就将失败归于“某此国家”为实现其政治目的而不愿约束自身网络行动；一些政府官员更是表示“联合国框架实现不了”，是时候“考虑另一种办法了”。不管这些国家是出于怎样的考虑，但有一点确实是摆在国际社会各方面前，即如果说网络空间规则制定的确面临一定“瓶颈”，那么能否找到更加合适与有效的突破路径？

目前主要有两个思路：一是坚定地支持联合国框架，希望通过它自身的调整和改革，提高其规则制定的有效性，可以是GGE本身的调整也可以考虑在联合国框架内搭建更有效的新机制；二是充分发挥“大国作用”。有学者认为，网络空间的规则制定与现实空间传统政治没有太大区别，主要还是依赖大国作为。甚至有进一步观点认为，GGE出于代表性考虑，不断扩大参与国家是导致协调难度更大的原因之一，可否在“五常”间先就一些重要规则达成一致，后续推进的阻力和难度或会因此减轻。到底会是一个怎样的突破路径,接下来需要各方共同探索并实践，这应该是未来网络空间治理进程中一个非常值得关注与领域。

最后想要提出的一点思考是关于“战略布局前置”的问题。随着新一代互联网技术的涌现与社会化应用，不断出现新问题与新挑战，催生新的治理需求与热点，使得未来网络空间国际治理的内涵与外延不断拓展，实践不断丰富。但与此同时，对此治理本身亦提出了更高的要求。而这一要求就是治理的“前置”。在很长一段时间内，由于技术与应用的快速发展，往往“安全”与“治理”相较于“发展”而言，具有一定滞后性，这主要是由于技术应用问题的出现本身需要一定时间，而国际社会各方认识到这些问题并采取措施亦需要一段时间，这样就导致“先发展，后治理”成为一种常态。但近年来，网络空间治理发展态势在这一点上发生了很大改变，现在的热点问题不管是IPv6、人工智能、物联网安全等等，几乎是应用和安全同时推进的，对于治理反应的速度与有效性均提出了更大挑战，极速发展留给国际社会各方所谓认识，反应和应对的时间越来越短，否则就可能带来风险和治理失灵，这就意味着未来网络空间国际治理的政策制定与实践必须做出治理“战略布局”的前置，很有可能在技术与应用的初期甚至是投入应用之前，就需要做出前瞻性治理预案和准备。