产业援疆综合评价、经验模式及对策建议∗

朱萍萍 肖春梅

2010年开始实施的新一轮对口援疆工作经过7年的努力，取得了显著成效。产业援疆作为对口援疆的重要内容之一，对于提升新疆自我发展能力、促进新疆与内地省区市的交往交流交融与合作、加快承接东中部地区产业转移、以产业带动就业、以外来援助产业带动和刺激本土产业、以产业推动新疆经济的外延内伸，充分发挥产业援疆的造血功能更是作用巨大。随着中央和自治区对产业援疆的要求以及部署，产业援疆的内涵不断丰富，主要体现在三个方面:一是从帮助造血到互利共赢；二是赋予产业援疆更多的社会功能；三是合作方式不断创新；四是坚持企业为市场经济主体的运营方式。

由于产业援疆多以项目为主，项目建设具有时效性，并且项目的开工、投产、结项这一过程中的具体数据指标搜集较为困难，因此，关于产业援疆的研究成果数量较少，且多以地区实地调研情况为主。本文就现有文献做以下梳理：刘春宇(2016)以“一带一路”为背景提出了关于产业援疆的若干思考，并指出在国家“一带一路”和对口支援新疆的背景下推进产业援疆既要科学规划、优化结构，又要合力合作、放宽视野。钟秀玲(2013)通过产业援疆对工业化、民生等方面的讨论，提出产业项目加速新疆经济提质增效。俞步松(2015)以产业援疆为背景介绍了职业教育对口支援实施层面形成的一些经验。谢理超(2012)通过对乌苏市开展针对地方企业发展的调研情况认识到必须使企业成为市场经济的主体，必须加大产业援疆工作力度，提升新疆经济发展的内生力。徐幸(2012)以浙江省为例，指出产业扶助是浙江援疆工作的亮点。热孜燕(2014)通过实地调研，根据借力东部省份“产业援疆”的政策优势提出了南疆三地州产业发展的整体思路与对策措施。靳薇(2012)指出援疆项目的大量建设和实施，尤其是不断深入推进的产业援疆项目，对劳动力素质的要求也越来越高。刘迪生(2013)提出要统筹产业整体发展与合理布局进一步完善产业援疆的配套政策，在资金、税收、金融、土地等政策方面给予支持，不断优化产业发展的软硬环境。

产业援疆作为提高新疆经济造血功能的重要抓手，国家和自治区政府的高度重视产业援疆工作得以蓬勃发展，本文旨在通过对相关的产业援疆数据进行一系列的汇总比照，以期对产业援疆进行全面综合的分析。

一、产业援疆的基本情况

产业援疆是对口援疆的重要组成部分，是培育根植性产业、促进新疆经济社会发展的重要途径。产业援疆包括两个方面：一是援疆资金的投入，主要投向产业基础设施、园区建设、就业培训、产业扶持等方面全方位快速推进，帮助受援地区加快产业发展，促进就业稳定。二是援疆省市通过搭建平台，提供优惠政策(包括资金扶持)招商引资，建设经济合作项目。2011～2015年，引进19个援疆省市经济合作项目9759个，到位资金9192.45亿元①。

(一)产业援疆资金分布区域差异大

从资金分布区域看主要有两个方面的差异：一是南北疆的差异，南疆三地州所占援疆项目投资额的比例仅为11.08%②。从新疆自身发展环境来看，南疆的投资环境、基础设施等较为落后，而北疆地区以天山北坡经济带为首的地区有着较为成熟的经济基础和投资环境，因此投资金额多集中于北疆。从产业援疆的企业来看，企业一般以企业利益最大化为前提进行投资，统筹南北疆的经济发展条件和基础设施状况，企业出于利益考虑也会选择北疆地区。从“十二五”期间项目投资的地区分布情况来看，产业援疆的项目投资额北疆要明显高于南疆，北疆地区占项目投资额的62%：其中昌吉的投资额最多占总项目投资额的26%，乌鲁木齐③项目投资额位于第二位占比12%，而本身经济发展水平较为落后急需大量产业投资的南疆地区的项目投资额所占比例仅为38%，其中巴州的项目投资额最高占比为13%，克州仅占项目投资额的2%，和田仅占项目投资额的1%。④

二是援疆省市投入的资金差异。“十二五”期间，其中山东省的援疆项目数为1456个，到位资金1484.99亿元，占外省到位资金的11.25%，位居首位；浙江省援疆项目数1423个，到位资金1292.03亿元，占外省到位资金的9.79%，位居第二位；江苏省的援疆项目数为1032个，到位资金906.45亿元，占援疆资金的6.87%，占第三位；而吉林省和黑龙江省的援疆项目和到位资金则位于十九省市的最末位。⑤

(二)产业援疆资金、项目产业分布不平衡

产业援疆项目存在地区分布差异，产业援疆项目集中分布在第二产业。第二产业占援疆项目三次产业项目数的59.3%，第一产业援疆项目仅占援疆项目的7.1%。产业援疆项目在各个产业之间的分配不够协调。并且南疆三地州的项目投入数量占总的援疆项目比例仅为16.8%。⑥

从资金行业分布看：能源矿业资金投入占41%，房地产业占32%，轻工业占6%，文化旅游业占3%，农业资金投入占比仅为1%。⑦说明产业援疆资金投入主要集中于矿业，而对于农业以及第三产业如物流业、旅游业等行业的资金投入占比较小。

(三)三次产业资金到位增长率波动较大

在产业援疆过程中，通过博览会、招商大会等形式签订的招商引资的协议量可能较多，由于产业援疆过程中的招商引资平台的权威性不强，对投资进度的到位情况监督监察力度不够，使得资金的到位速度不够稳定且呈下降趋势，出现项目资金的虚高现象。2015年以来的招商引资的三次产业的资金到位情况的增长率波动幅度较大，水平较低，第一产业到位资金增长率由2015年的1.56%下降到2016年第四季度的0.13%，并且一二季度间有着明显的下降趋势。⑧

二、产业援疆政策的经济效应评估

(一)产业援疆促进了新疆经济的发展

本文以索洛的经济增长模型为基础，对产业援疆政策的效应进行综合评价。

根据索洛经济增长模型，Y(t)=F(K(t)，A(t)，L(t))(Y是产出，L是劳动，A是技术进步，t是时间)，说明劳动、资本，以及技术均是影响产出的因素。由索洛增长模型可知这些指标对经济增长的效果均为正向的，因此采用 ln(gdp)、ln(pc)、ln(gdzc)、ln(kj)作为控制变量。同时，将产业援疆政策作为虚拟变量t引入，并且将2011年之前的t值设为0，2011年之后的t值设为1。

通过eviews8.0对所整理的数据进行相关性分析得到表1的结果。

表1回归参数的估计结果⑨

由分析结果R2=0.987， dw=1.87可知固定资产、劳动力素质、资本投入和科技均对GDP有着显著的正向影响，从援疆层面来分析，原因主要是以下两个方面：首先，在对口援疆过程中教育援疆、人才援疆、干部援疆的力度较大，这无疑会推动新疆经济的发展；其次，在援疆初期比较注重硬件设施一类固定资产的投入。

从表1我们可以明显看到，t对ln(gdp)的显著相关作用，说明产业援疆作为对口援疆的重要组成部分，在很大程度上促进了新疆经济的发展。根据增长模型的含义可知，产业援疆政策的实施对新疆的地区生产总值的贡献率为1.82%。

鉴于本文产业援疆数据搜集困难，在利用上述经济增长模型选取相关变量时，仅以虚拟变量t作为模型的解释变量，在分析上述变量的相关性时采用了Pearson相关性检验发现，援疆到位资金与新疆的地区生产总值、劳动力状况、各年专利申请数存在明显的相关性，如表2所示。因此以t作为产业援疆政策的虚拟变量，通过回归分析得到的产业援疆对于经济增长的影响仍具有一定的说服力。

(二)产业援疆促进了新疆产业结构的优化

产业援疆改善了新疆的产业结构。“十二五”期间，新疆第一产业占GDP的比重由2010年19.8%下降到2015年的16.7%，下降了3.1个百分点；第三产业占GDP的比重由2010年32.5%上升到2015年的44.7%，上升了12.2个百分点。从南疆三地州的数据来看，南疆三地州的第一产业规模有所减小，第二、第三产业规模有所增大：三地州的第一产业占GDP的比重由2010年的39%下降到2015年的27.7%，下降了11.3个百分点；第二产业占GDP的比重由2010年的18.3%上升到2015年的25.2%，上升了6.9个百分点；第三产业从2010年的42.8%上升到2015年的46.2%，上升了3.4个百分点。

表2 “十二五”期间产业援疆到位资金与各变量的相关性分析⑩

(三)产业援疆资金规模反映全国经济发展状况

各省市的产业援疆金额和其自身的经济发展状况有着明显的正相关关系，一旦本省经济出现下滑趋势,那么其产业援疆的资金投入量也会受到影响并相应减少。2013年以来，我国经济进入新常态，我国经济增长速度逐年放缓，由2013年的7.9%下降到2015年的6.9%。这也就相应的造成了产业援疆资金投资额的增加速度由31.5%下降到16.3%。如表3所示。所以可以得出产业援疆在促进新疆经济发展的同时，也增强了新疆经济的波动性。

(四)十九省市产业援疆综合指数评价

产业援疆主要是通过产业援疆的资金、项目以及援疆干部来推动。根据自治区援疆办提供的援疆资料，本文将对2011～2015年十九省市产业援疆的到位资金、项目数、以及各省份的援疆干部数，来对各受援地区作归一化处理，并按照所设定的权重对上述三个指标进行加权合成。并按照受援地区的人均地区生产总值占总的生产总值的比重，再次对上述援疆指数进行加总进而得到“十二五”期间的综合产业援疆指数。

表3十九省市2011～2015年产业援疆综合指数排名情况

从表3可以看出，从2011～2015年十九省市的产业援疆水平仍存在差异，东部省份如浙江、北京、山东、广东、福建、河北等省市的综合产业援疆指数五年来一直居于前十靠前水平。东北三省的产业援疆指数大多时候排名靠后，中部省份如河南、安徽等在产业援疆方面看其产业援疆指数排名相对靠前，尤其是河南省其产业援疆综合指数一直稳居十九省市产业援疆指数的前三，其中不乏哈密地区自身经济发展条件相对较好，在新一轮对口援疆广东对于哈密地区的建设力度大，也能看出新一轮对口援疆主要以解决民生问题为主的大背景下，各省产业援疆方面的表现存在差异。从纵向来看，“十二五”期间的茶叶援疆指数呈现波动发展趋势，并且整体产业援疆指数偏低，十九省市产业援疆仍然存在很大的上升空间。

三、产业援疆工作中存在的问题

(一)援受双方交流、交往、交融不足

由于产业援疆企业对于新疆当地的风土人情、习俗文化等方面的认识不足使得其在培养新疆各受援地的造血功能、提升当地内生发展能力等方面存在着一定的阻碍，援疆企业和受援地区的交流、交往、交融的深度和广度还需要进一步拓展，只有充分了解新疆各受援地人民的需要，并充分地掌握当地的经济发展的优势和劣势， 切实找到当地经济发展的突破口，才能不断地为产业援疆提供动力和正确的方向指引。

(二)职业培训与企业招工需求不完全匹配

由于部分职业培训的培训内容涉及的培训面较为宽泛、浅显，而政府部门的培训一般更加注重待业工人的国家通用语言能力等基本的职业技能的培训，所以企业招收工人时，大部分工人并不能熟练掌握生产技能，因而很多援疆企业需要对招收的工人进行岗前培训。并且由于专业技能培训人员的严重缺乏，加之职业培训与企业的需求并不完全匹配，职工的劳动生产率低，企业的生产成本居高不下，制约企业的稳步发展。

(三)环境保护力度不够

新疆地处我国西北边陲、气候干旱、水资源缺乏，生态环境的自我修复能力较弱，在产业援疆过程中由于援疆企业对当地自然环境承受力的评估存在误差、受援地区对于产业援疆项目的审核缺乏统一严格的规范和标准，援疆项目中不排除有对环境污染程度较深、耗水量较大的项目，并且结合新疆的产业结构：农业占比较高、用水量大、第二产业如工业和建筑业的建设项目也存在耗水量大、污染严重等问题。

(四)园区集聚效应不强

由于受援地区产业配套能力有限，尚未形成规模较大、配套设施齐全的产业集聚区。园区企业多生产初级加工产品，并且园区产业结构同化、企业之间存在恶性竞争的现象。企业规模小，缺乏带动能力强、有集聚效应的骨干龙头企业。

四、产业援疆过程中的经验与模式

(一)经验总结

1.充分发挥小微企业的援疆作用

在产业援疆过程中小微企业的发展不容忽视：小微企业产业园的建设创造了当年规划、当年建设、当年使用、当年产出的奇迹。如江苏省昆山市的对口支援的阿图什小微企业产业园，江苏省的产业援疆坚持以产业促进就业，加强引导劳动密集型产业项目的落地发展，并且对于富余劳动力进行充分的利用。发展原料种植业，延伸产业链。发展小微企业能够进一步提高产业援疆的效率和效益，激发受援地区的经济活力。

2.加强援疆企业和援受双方政府部门的合作

应当搭建好各类平台，用足用好各类政策手段：要做好政策梳理和宣传工作、督促政策落实、加强对于政策的研究。例如加大对电价、运费补贴、税收优惠、招工补贴等一系列节省成本的政策红利的宣传力度，使得更多的企业了解产业援疆丰富的优惠政策，并产生在新疆进行产业投资的欲望和动力，还有要利用当地政府和援疆分指挥部的周到服务，要加强援疆企业、援疆政府指挥部以及受援地区政府三方的沟通和合作，在基础设施，道路交通等方面解决企业的后顾之忧，为援疆企业打造完善的投资和投产环境，避免出现援疆企业单打独斗的局面。

3.立足新疆实际，加强产业援疆的投资和招商力度

充分利用新疆丰富的自然资源，发挥能源优势，做强做大特色产业；有效利用新疆向西出口的区位优势和交通优势，开拓国内和国际市场；结合新疆的实际情况，加强民生项目建设，引进产业项目投资，生成新兴产业，强化项目建设管理，打造援疆品牌工程。并本着“结对共建”的工作思路，产业援疆要实行全平台招商、全产业链招商和全方位招商。树立全局意识，加强全区产业发展和现代化建设，尤其是要提升新疆ppp产业项目建设水平。通过全方位多角度的产业援疆，扩大援疆产业的投资规模和增加投资金额，不断增强援疆产业的生命力和持续发展能力。

4.产业援疆要立足于新疆的战略性发展

中央企业和援疆省市的产业援疆应在更大程度上定位于服务新疆的战略性发展、打造优势产业上，更注重引领新疆产业发展，更注重让地方企业融入央企产业链，进而达到援疆企业和本地企业的合作共赢。新疆作为受援地，天山南北需要强化协调配合，健全对接机制，提高办事效率和服务质量，还需要将自身区位、资源等优势充分转化为发展优势，把产业援疆的各项措施最大限度地变成现实生产力，近年来的产业援疆正在从更高起点、更广领域、更深层面推进新疆的新型工业化进程。

5.援受双方应当通力合作

以长沙市产业援疆为例，长沙市在产业援疆过程中一是按照“政府主导、园区合作、企业为主、市场运作、互利双赢”的对口支援机制，本着“先易后难、先管理后实体、先具体项目再建工业园”的原则，积极稳妥有序地做好援建工作。二是长沙市经济开发区设立财政专项经费，落实对口援助资金的到位情况，支持鄯善工业园区基础设施建设及规划编制。三是鄯善工业园区结合自身优势资源和招商引资优惠政策，积极做好承接产业转移发展规划和产业园区基础设施建设等工作，为长沙市经济开发区产业转移创造有利条件。四是拓宽两区干部挂职、交流、学习的平台，提升干部队伍的整体素质。五是共同推进“以资本为纽带，以产业为依托，以股权投资为形式，以互利双赢为目的”的“长沙工业园”建设，壮大鄯善工业园区高新技术产业和新兴产业集群。

6.切实把握产业援疆契机

作为受援地的库尔勒市的产业援疆工作坚持政府引导、市场驱动、多方合作、互利共赢，积极探索建立充满活力、充分调动各方面积极性的长效援疆机制，吸引投资、承接产业转移，把承接支援系列活动作为调整产业结构，推动产业集群发展，促进发展方式转变的重要契机。进一步提升国家级工业园区的辐射、示范和带动作用，把开发区打造成为南疆重要的新型工业化平台和经济增长极。

(二)模式

1.“以商招商的园中园”开发模式

在产业援疆过程中应当全面梳理当前受援地区产业链的关键环节、薄弱环节、关键企业，有的放矢地开展招商引资，促进产业纵向专业分工和横向竞争合作，实现由招商引资向择优选资转变，由单个项目招商向产业集群招商转变。通过建立激励引导机制，推进企业和产业项目向特色产业园区集聚，并集约集群发展“以商招商的园中园”开发模式。

2.“总部+卫星工厂”模式

通过产业援疆项目将定居点、县城和工业园连成一片，使得农牧民既能定居在此，改善其居住条件，又能享受县城公共服务，更重要的是农牧民能够就近到工业园上班，或者发展庭院经济、设施农业。充分考虑当地劳动力的结构和当地群众的生活状况，通过产城融合的经验做到宜居宜业，将生产线和就业岗位向乡、村、户辐射，这种坚持问题导向，体现延续性、加强创新性、注重实效性的产业援疆经验能够更好更快地提高产业援疆效果。

3.“嵌入式”发展模式

随着“丝绸之路经济带”的建设，产业援疆工作的不断开展，新疆产业发展的对外联系将进一步增强，“嵌入式”的发展模式不仅可在处理民族关系上起到作用，并且在产业推动实现就业，各个援疆地区的企业投资运营与当地企业之间的竞争与合作过程中都使得“嵌入式”发展模式的内涵得以不断的创新和丰富来更好地服务产业援疆工作。

在产业援疆过程中应当探索实践过程中的经验和模式，发挥市场运作的优势，充分发挥政府的主导作用和企业的主体作用。放宽视野，结合丝绸之路经济带打造外向型、开放型园区，双管齐下，增强产业转移的外推能力和承接能力。通过援受双方的合作共赢，制定有效的利益分配机制和运行管理机制。

五、对策建议

(一)坚持援疆工作立足于新疆的实际情况

坚持理念引领、问题引领、实践引领，科学指导各项援疆工作的开展，不断调整和创新工作方式、方法，力争把每一件援疆事情都办好、办实，办出效果。援疆工作要以实事求是思想为指导，立足于自治区的特殊区情，在政策和项目的制定上以受援地区的实际需求为导向并结合支援省份的本省特色；在实施效果的考核上以群众满不满意为标准；在项目建设过程中，充分考虑各方面的经济承受能力，立足实情，应当本着先急后缓、远近结合的原则，同时注重产业政策与定居工程相配套，比如在新疆以绿洲农业为主的地区，考虑到游牧民族独特的生产生活方式，在产业援疆的过程中产业政策要与农牧民的定居工程相配套。

(二)注重援疆进程的持续性，从产业援疆的长期发展出发

产业援疆多以项目进行，各项目的实施都有一定的阶段性，但是虽然项目有结项日期，但是产业援疆的责任没有终点，援疆的目的是为了促进新疆自身造血功能的形成，实现由接受援助到能够利用援疆契机来健康发展。因此，应当做到“交项目”但是不交责任。要加强项目的验收评估和审核工作，同时对援疆项目后期发展建设的追踪机制也不得忽视。一定要发挥产业援疆的作用，使得新疆地区的各个产业部门能够在各援疆省份的带动下，充分学习援疆省份的经验，结合自身特点在援受双方的共同努力下逐渐走出发展困境，找到其发展的路径方法，并与相应的援疆省份形成长期合作的伙伴关系，以实现共同发展。

(三)促进就业水平稳步提升

产业援疆的目的之一就是促进受援地区的就业水平的提高，根据区域经济学中梯度推移理论可知，新疆目前处于产业承接的下梯度，因此相较于高新技术产业来说，新疆更加适合发展劳动密集型、资源密集型产业。结合新疆的地缘特点、政治状况、民族关系等一系列因素可知解决就业问题是当前援疆的重要任务之一。援疆省份应当通过各种产业项目的投资来积极支持劳动力就业技能培训、扶持大中专毕业生自主创业、完善公共就业服务平台和扶持产业发展等工作，以产业带动就业，鼓励就地就业，增强员工尤其是少数民族员工的归属感，充分保护员工的合法权益的前提下以民族情感为纽带，促进企业文化建设，从而使得受援地经济有持续的发展活力。

(四)促进产业援疆的优化提升

坚持绿色发展理念，围绕地区“三大产业”发展体系，充分发挥支援和受援地区的特点，重点在人才、技术、资金、招商引资等方面支持地区产业转型升级。突出产业援疆重点方向，发挥新疆的资源优势，政策优势，培育并发展新疆的经济增长点，保证援疆项目的圆满衔接，在产业援疆过程中避免单方面一味的单方面受助，要注重产业援疆项目的互利性，使得援受双方在产业援疆过程中均能获得相应的利益。并在产业援疆过程中应当注重产业的集约化发展。在以产业援疆为大环境的产业转移过程中应当确定相关的产业指标检测标准，一定要立足于新疆的长远发展，只有符合标准的产业才能引进。

(五)注重人资环境的和谐发展

产业援疆工作旨在提高新疆地区的经济发展水平和人民的生活水平，所以在援疆项目的开发及相关产业的发展过程中一定要做到人与资源、自然环境的和谐发展。在产业援疆过程中要坚决避免单一的、低水平的，尤其是以资源开发为主的合作方式，新疆要根据经济发展、产业结构关联效应找准自己的定位。以提高当地居民的生活水平为目的，带动就业，带动发展。同时作为生态环境较为脆弱的西部地区，在产业援疆过程中环境问题不容忽视。企业的生产活动应当从源头避免污染，发展环境友好型产业，同时要学习东部地区的先进的污染处理经验，避免走“先污染后治理”的老路。

(六)健全产业援疆工作考核评价机制

可以将各地援疆工作综合效益评价纳入自治区绩效考核范畴，更加注重考核项目建成后的综合效益，将引进“产业指标特别是引进劳动密集型企业”、“帮助受援地解决就业”，“帮助受援地提高双语教育和职业教育水平”，“引进及培训人才”等作为考核产业援疆工作的硬指标以加强督促检查，引导各地充分发挥好产业援疆工作在促进新疆社会稳定和长治久安中的作用。

注释：

①数据来源于十九省市“十二五”对口援疆工作总结。

②数据根据自治区发改委援疆办提供的相关资料整理所得。

③乌鲁木齐不属于对口援疆城市，但在计算招商引资时将乌鲁木齐包括在项目统计中。

④数据根据自治区发改委援疆处提供的援疆总结报告整理所得。

⑤数据来源于“十二五”时期十九省市产业援疆到位资金统计汇总表，各省市项目数均含当年新执行项目和往年结转项目。

⑥根据公开资料整理所得。

⑦由于兵团数据搜集困难，原始数据均不包括援疆省市援助兵团的资金、项目情况。

⑧数据来源于“十二五”时期十九省市产业援疆到位资金统计汇总表。

⑨数据根据2007～2016年《新疆统计年鉴》的数据计算所得；R2=0.987，dw=1.87；表9中的“*”、“**”分别表示显著水平为“5%”、“1%”。

⑩表10中的“**”表示在 0.01 水平(双侧)上显著相关。