社交媒体国际治理规则构建路径探析

（上海社会科学院新闻研究所，上海 200235）

2018年3月17日英国《观察家》和美国《纽约时报》同一天曝光了英国政治咨询公司剑桥分析未经授权访问5000名脸书用户资料，并通过大数据分析有针对性地影响选民，帮助特朗普在2016年总统大选中获胜一事。相关新闻报道旋即引起全球舆论一片哗然，并导致4月脸书CEO扎克伯格被国会质询，以及剑桥分析公司（美国分公司）于5月递交了破产申请。

然而，剑桥分析公司并非利用大数据进行用户分析的始作俑者，亦非获利最多或牵涉用户范围最大者。成为众矢之的原因不仅是因为事件与美国大选之间的勾连，更主要的是因为“剑桥分析事件”使人们意识到社交媒体对西方民主社会根基所造成的巨大冲击和潜在威胁已经迫在眉睫。多国政府和国际互联网治理组织聚焦社交媒体治理议题，并声称要加强对社交媒体的规制。“剑桥分析事件”也据此成为社交媒体国际治理进程中具有里程碑意义的事件。

1 社交媒体国际治理的必要性

根据We Are Social的最新统计数据，2018年第二季度全球社交媒体用户总数约为33亿，占全球互联网用户的80.7%。其中，全球最大的社交媒体应用脸书（Facebook）全球用户总数在3月底达到了22.34亿，微信（WeChat）和照片墙（Instagram）分别以10亿 和8.3亿，位列第二和第三名。特别需要注意的是，社交媒体已成为人们信息消费的重要来源，正在重构全球信息流动的图景。而在此过程中，社交媒体对国家、社会和个体层面的负面效应均已表现得非常突出。

首先，社交媒体“假新闻”和舆论操控已对国家安全构成了潜在威胁。据牛津大学网络研究院2017年发布的研究报告《水军、喷子和麻烦制造者:全球有组织的社交媒体操纵》(Troops, Trolls and Troublemakers : A Global Inventory of Organized Social Media Manipulation)分析，自2010-2017年“有组织的社交媒体操纵”迹象已波及28个国家。2016年英国脱欧公投和美国大选便是两个公认深受社交媒体舆论操控之害的典型案例。2017年10月，克林顿·希拉里在斯坦福大学召开的“数字技术与民主”研讨会的发言中，更是将2016年俄罗斯涉嫌利用社交媒体操纵美国大选一事，上升到“新冷战”的高度。

其次，社交媒体扰乱既有社会信息传播秩序。社交媒体的普及虽然为用户提供了丰富的信源、便捷的信息消费方式，但是虚假信息、欺诈信息、色情信息以及恐怖主义等不良信息泛滥已严重污染了社会信息生态环境。社交媒体模糊的信源、“把关人”的弱化、议程设置的失灵不仅使得社会信息流动失序，同时也使得社会共识难以凝聚，从而破坏社会和谐与稳定。自社交媒体诞生以来，传统主流媒体长期奉为圭臬的“真相”快速被瓦解。社交媒体使社会深陷“后真相”泥潭，其后果或将缓降社会发展进程，甚至是倒退。

最后，社交媒体对用户隐私的侵犯超乎想象。事实上，在政治和商业的合谋之下，类似“剑桥分析事件”获取和使用用户信息的方式与意图早非罕事。曾经热极一时的舆情监测和用户画像，均是在大量采集用户数据基础上实现的，大数据分析技术早已实现了从浩如烟海的数据中精准识别个体的可能。隐晦的隐私条款、不为人认知的数据流转和共享、复杂的异库关联分析，使得用户根本无法知晓在何时、何处、多大程度上被侵犯了隐私，以及将导致怎样的后果。

2 社交媒体国际治理概况

相比社交媒体应用规模和社会影响力的快速增长，对社交媒体的治理进程显得严重滞后。究其原因，一方面是社会影响的显现滞后于技术革新的客观事实使然;另一方面则是西方社会传媒规制价值观的传承惯性所致。

历史演变脉络。社交媒体的“威力”并非近年才得以显现。早在2010年“阿拉伯之春”运动中，社交媒体的巨大动员能量就已展露无遗。但彼时，正值美国在全球大肆宣扬“互联网信息自由流动”之际，因此对于诸如互联网信息传播的干预和内容审查等行为均被视为一种政治不正确的表现。凭借互联网技术上的强大优势和制度自信，以及出于维护霸权需要，在相当长的一段时期内，美国的价值观念主导了国际社会对互联网媒体属性所采取的“中立”态度。正如脸书和谷歌曾公开表达的立场：他们只是技术公司，只负责呈现信息，并不干预其上承载的内容，也不应对那些内容负责。然而，随着2011年“占领华尔街运动”的爆发，美国的“互联网自由”战略推广逐渐偃旗息鼓了。直到2016年“英国脱欧公投”和“俄罗斯涉嫌干预美国大选事件”发生，美西方国家切身感受到了利用社交媒体针对国家意识形态和基本政治制度的舆论操控已经对其国家安全带来了重大威胁，针对全球社交媒体的治理基调才因此出现了显著转向。

当前治理现状。在应对恐怖主义和意识形态安全危机的双重压力下，全球各国政府和企业双管齐下，共同采取密集行动打击社交媒体假新闻和极端、恐怖主义等内容。在企业层面，各国互联网巨头（如美国的脸书、谷歌、推特，中国的微信、微博、今日头条等）分别投入了大量人力、技术和资金进行内容治理。在政府层面，主要采取的措施有重罚（德国、澳大利亚）、拨专项治理基金（美国）、成立专门监管机构（欧盟、新加坡）、税收调节（英国）、发布治理指南（欧盟）、制定法规（美国、德国、中国、马来西亚）等等。

未来发展趋势。社交媒体导致的信息流动失序乃至失控局面暂时尚无良策可根治。由于各国政治、经济、历史和文化等背景差异，短期内，就社交媒体治理的范畴和尺度在国际层面也难以达成共识。因此，未来一段时期内有关社交媒体治理的多数议题仍将以国家政府为主导的区域自治为主。目前已有国家推出了针对社交媒体的专项法规，全球社交媒体正逐步被纳入法治轨道。

3 社交媒体国际治理规则构建路径分析

社交媒体治理是一个动态变化的概念，其内涵不断随社交媒体应用领域的扩大而拓展，从最初的以信息内容为核心的治理、逐步涵盖至个人信息与隐私保护、市场公平竞争、数据跨境流动等领域。社交媒体国际治理规则制定的顺利推进，需要所有参与治理的行为主体达成一些基本共识，如尊重主权原则、和平发展原则、开放合作原则、求同存异原则等。

3.1 构建国际治理主体架构

鉴于社交媒体治理的复杂性，吸纳多利益相关方参与治理，构建由国际组织、国家政府、行业组织、平台企业、专家、用户等多元行为体构成的多层次治理体系的无疑是最佳选择。但目前，社交媒体国际治理体系的主体架构尚需要进一步完善关键节点。

在国际层面，亟需设立一个针对社交媒体的权威国际机构/组织，在冲突中作为第三方来处理申诉、仲裁纠纷，执行决议等。由于长期以来国际社会对于社交媒体是否需要治理，以及怎样治理一直缺乏统一共识，加之，网络空间国际法的缺失，目前国际社会层面关于社交媒体治理的体制机制都极为欠缺。这也是导致2016年俄罗斯涉嫌干涉美国大选事件长期悬而不决的重要原因之一。社交媒体上发生的重大冲突，往往国际性的，譬如“剑桥分析事件”涉及美、英、俄三个国家，而他们中的任何一个国家都不适宜既当运动员又当裁判员。同时，成立国际层面的社交媒体治理组织，既可一定程度上解决冲突方相互指责的无果局面，也能部分缓解某些国家利用“话语霸权”随意给别国判定”罪名”现象。

在国家层面，同样需要设立相应机构负责社交媒体治理工作。对内负责治理国内社交媒体生态，对外负责协调社交媒体带来的国际冲突。从当前社交媒体的作用和影响力看，它已不亚于传统意义上关键信息基础设施。在国内，以微信为例。2018年，微信的月活跃用户已经超过了10亿，其中93%为大陆用户，这意味着2/3的中国人已被覆盖。仅从新闻媒介角度考量，任何一家的国内媒体的用户规模均无法与之匹敌。遑论它还承载着日常通讯、支付、政务等其它社会基础功能。而国际性社交媒体脸书覆盖了130多个国家，用户数量占全球互联用户总数的80%，无疑是全球规模最为庞大的信息和数据流通渠道。在社交媒体构成的日益复杂的社会网络空间里面充斥着政治、经济、文化、外交、军事、伦理等等所有现实问题，由于监管措施长期不到位，短期内矛盾冲突还将呈上升态势。相较而言，美国在社交媒体治理机构设置方面已领先了一步，国土安全部下现已设有“社交网络监控中心”。

3.2 厘清国际治理客体层次

尽管近几年欧美国家对社交媒体治理的态度出现了显著的变化，但仍难在具体问题上达成深层次共识。但迫于当前形势，可分领域、分批次逐步推进社交媒体的国际规则制定工作。首先，尽快推进利用社交媒体传播恐怖主义信息、儿童色情、种族灭绝等高共识度领域国际治理规则制定进程和国际合作。其次，推动舆论操控、不良信息和隐私保护等当前治理热点、难点、重点问题磋商，努力增进共识，寻求制定国际层面治理规则的可能。最后，对于意识形态、不同宗教、敏感区域文化等低共识度领域，尊重属地合法政府的治理规则。

3.3 完善国际治理规则谱系

根据网络空间构成的基本特征和治理的路径，社交媒体国际规则谱系可划分为三个层次：技术治理规则、平台治理规则和法律治理规则。通常，技术治理规则的制定权主要掌控在技术社群手中；平台治理规则的制定取决于互联网企业的决策者；法律治理规则的制定权仍在传统的立法者手中。

3.3.1 技术治理规则

技术治理规则的表现形式较为隐蔽，通常是指一些深嵌在网络平台之中的运算逻辑规则。如脸书平台的好友、信息推送的算法等。具体的算法决定了哪些信息将会呈现或优先呈现在我们面前，也可以用来甄别不良信息，以实现治理的目标。然而，为避免算法的偏见或误导，需要确保算法的透明度。

3.3.2 平台治理规则

社交媒体平台治理规则是各互联网企业平台运营规则的整体呈现。随着社交媒体的国际化发展，平台治理规则在国际治理规则谱系中的重要性越来越突出。脸书、推特、谷歌、Instagram、YouTube等大型国际性社交媒体平台运行规则形塑了全球社交媒体的生态环境。脸书、谷歌、YouTube等平台曾经对其上所传播信息所持的中立态度与当今逐步恶化的社会信息传播局面不无干系。而今这些超级网络平台的大举调整不仅代表了变革风向，同时也正在革新社交媒体国际治理规则的面目。以脸书为例，“涉嫌干选事件”之后,公司多次对新闻信息治理规则做出重大调整，其中包括：加大人工审查力度、调整新闻推送算法、简化假新闻申诉流程、标记有争议内容、鼓励理性分享等。部分治理规则因被其他平台普遍采纳而逐渐形成不成文的国际性规则。

3.3.3 法律治理规则

相对于平台治理规则动态性、及时性和微观性等特征，社交媒体的法律治理规则制定则表现出稳定性、滞后性和宏观性特征。法律治理规则对于不同行为体具有不一样的意义。对于个体而言，法律法规可以更好地保护言论自由权、知情权、隐私权等；于企业而言，则有助于他们应对问题时避免陷入两难境地；而对于政府来说，可防止他们滥用职权。目前国际层面并未形成网络空间的国际法，亦无针对社交媒体的约束性规定，但一些区域性或国家层面的国内法律规定的治理效应正在产生国际性影响，对治理社交媒体上的不法行为起到了一定的规范作用。例如2003年欧洲委员会（CoE）通过的《网络犯罪公约补充协定 》（Additional Protocol to the Convention on Cybercrime）针对利用计算机系统实施的种族主义和排外行为的犯罪化问题制定了治理规则。再如，2018年5月25日刚刚生效的《一般数据保护条例》（GDPR），虽然它也是区域性的治理规则，但是却已产生了相当广泛的国际影响。在它生效前，脸书声称用了10个月的时间来准备，以确保符合GDPR要求。然而，即便如此，在GDPR生效的几小时内，脸书，连同谷歌、Instagram、WhatsApp还是收到了违规投诉。投诉者称四家平台采用了“要么接受、要么放弃”的做法强迫用户同意收集和共享他们的个人数据。

综上所述，社交媒体国际治理进程尚未全面展开，同时，对于全球社交媒体的认知也仍处于变动中，然而，社交媒体的危害性却仍在蔓延，能否及时遏制社交媒体的潜在威胁，尚需各界共同努力推动相应国际治理共识和规则的建立。