油气资源税费改革面临的四个新常态

曹迅

1 研究背景

十八大以来，与生态文明建设息息相关的资源性产品生态环境税费作为资源与环境税费制度的重要组成部分，已经成为深化资源性产品税费改革的重头戏。合理的生态环境税收制度是纠正市场条件下资源开发负面影响的重要手段，有利于油气资源的勘探开发，有利于资源的节约和利用，有利于生态环境保护，有利于经济社会的可持续发展。随着经济发展步入新常态，油气资源开发利用及其生态环境保护手段等也面临着新形势、新问题和新任务。

2 四个“新常态”

2.1 节约能源，保护生态环境成为新常态

十八大把生态文明建设与经济建设，政治建设，文化建设和社会建设结合起来，形成了五位一体的总体布局。为此，我们必须坚持资源节约和环境保护的基本国策，坚持节约优先和保护优先的原则，着力推进绿色发展，循环发展，低碳发展。形成节约资源，保护环境的空间格局、生产方式和生活方式，从源头扭转生态环境的恶化。在资源利用方面，要节约资源的集约利用，促进资源利用方式的根本性转变，加强节约管理的全过程，大幅度降低消耗强度，提高利用效率和效益;推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源和可再生能源的发展。为确保国家能源安全，尤其要加强油气等矿产资源的勘探、保护和合理开发。因此，节约油气资源和保护生态环境成为新常态。

2.2 大力发展天然气等清洁能源作为新常态

我国能源具有“富煤、缺油、少气”的特点。2017年煤炭生产和消费特征分别为34.45和35.5亿吨。远远超过美国的煤炭消费量，燃煤排放的废气是大气中主要的污染源;天然气消费在2011年，2013年和2016年分别上升到4.5%，5.9%和6.4%，而国际平均水平为23.8%。中国的天然气储量丰富。根据1111立方米天然气计算1吨石油，天然气资源潜力大于石油，可采天然气资源量约为石油的1.7倍。新增地质储量90%以上是完全组装和未开发储量，储藏和生产潜力巨大。在国务院出台的《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》中，提出了“节能，清洁，安全”的战略方针。到2020年，一次能源消费总量将控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量将控制在42亿吨左右。天然气比例达到10%以上，煤炭消费比例控制在62%以内。由此可见，减少煤炭消费比例，增加石油和天然气等能源比例是缓解环境污染的有效途径。就油气资源而言，油、气的比例也将发生变化，2014年油、气比为1∶0.4。根据中国社会科学院发布的《世界能源中国展望（2014—2015）》预测，到 2020年，油气比将达到1：0.63。2030年油、气比将为1∶0.84，反映了能源清洁化的重大趋势。

2.3 油气资源劣质化成为新常态

与国外相比，我国非常规油气资源质量差，采矿难度大。随着国家开放非常规油气资源勘探开发的市场准入和价格限制，页岩油和其他非常规油气资源作为独立矿产进行管理。根据国土资源部2015年5月公布的数据，中国石油产量连续五年保持2亿吨以上。目前常规石油资源可采资源量为268亿吨，石油地质资源量增长42%。这表明资源质量下降，油田开发进入高含水高产的“双高”阶段，部分老油田劣质化现象也明显。其中资源条件差的将难以继续开发。另据有关资料显示，国内已探明石油储量中低品位占比超过50%，近5年新增探明石油储量低品位占比78.3%。石油待探明资源75.3%分布在地理环境恶劣的地区，勘探开发由平原转移到山地、戈壁、黄土塬、沙漠和海域，难度越来越大。

2.4 采取税费等法律措施保护生态环境，成为新常态

作为规范油气资源开发利用的重要经济杠杆，税费对油气生产和消费至关重要。良好的生态环境税收政策有利于油气资源的开发和保护，保护生态环境。然而，我国尚未建立起系统性、规范化的生态环境税费制度，现有的生态环境税费种类少、征收标准过低，难以满足油气资源开发利用和生态环境恢复与管理的需要。在依法治国的大背景下，如何进一步推动生态环境税费法治建设，建立健全有效约束开发行为和引导消费的生态环境税费法律制度，制定严格科学的生态环境税收制度和恢复标准，确保生态环境的恢复，是十分必要和迫切的。

3 结语

在上述背景下，新时代油气资源开采生态环境税费的构建与完善要在“五位一体”的总体布局下，参照当下油气资源税费改革的四个“新常态”，为生态环境保护和促进油气资源有效利用提供一定的理论基础。预计油气资源税费改革将为中国油气资源利用的可持续发展带来积极影响，促进中国经济的快速发展。

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