美国逆周期资本缓冲政策浅析

郭润川

（中南财经政法大学 金融学院，湖北 武汉 430073）

1 政策背景

2008年，全球金融危机的爆发导致世界经济形势一度陷入萎靡。无论是学术界还是政治界，均重新反思和重视风险控制、金融监管和创新等方面的内在联系。美国作为金融发达地区，在全球市场高度联动的环境下，其行为具有示范效应。因此，美国构建和实施严格且不失弹性的商业银行监管标准对于全球金融的长足稳定发展至关重要。

金融危机后，国际金融监管组织及各国金融监管组织引入了宏观审慎政策，旨在增强金融体系的复韧性，使商业银行愈加重视风险管理的重要性。2009年6月，美国出台了史上最为严格的法案—《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，提出逆周期资本缓冲监管标准。美国财政部随之重新调整商业银行和银行控股公司的资本要求。

美国金融的监管力度在危机后更加严格，监管范围扩大，原先一些未被监管的业务领域也被纳入其中，同时引入创新型的监管议案，如逆周期资本缓冲。但在美国，金融监管制度是政治体制和高度市场化的金融体系的共同产物，利益集团作为美国社会的重要政治力量，对金融监管决策的影响直接关系到国际金融市场的稳健发展。

2 政策内容

逆周期资本缓冲是一种宏观审慎政策工具，美国联邦储备委员会可以在金融系统脆弱性不断增加的时期增加风险，并在漏洞消退或逆周期资本缓冲释放促进金融稳定时减少风险，旨在美国联邦储备委员会发现高于正常损失的风险时提高大型银行机构的适应能力，增加大型银行组织的适应能力反过来提高整个金融体系的适应能力。

2.1 政策目标

逆周期资本缓冲通过在经济萧条时期对资本充足率的不断调整来吸收损失，从而动态控制系统性风险，减小周期性经济活动对信贷增长的影响，增强金融体系的弹性。

2.2 主张内容

商业银行应持有风险加权资产的0～2.5%的逆周期资本缓冲。据此要求，美国将对合并资产超过2 500亿美元或外汇风险敞口超过100亿美元的银行及其分支机构、州成员银行、储蓄贷款控股公司分阶段实施逆周期资本缓冲要求。2016年年末，逆周期资本缓冲占风险加权资产比例为0.625%，2017、2018、2019年分别为1.25%、1.875%、2.5%，2020年起为2.5%。

2.3 计提方法

巴塞尔银行监管委员会最终确定“信贷/GDP”缺口（GAP）作为主要调整指标。当GAP＜2%时，商业银行无需计提逆周期资本缓冲；当GAP≥10%时，商业银行应计提占其风险加权资产的2.5%的逆周期资本缓冲；当2%≤GAP＜10%时，GAP每上升1%，计提比重上升0.312 5%，且不足1%按1%计提。美国监管机构除特殊情况外，应提前12个月发布增加计提或释放逆周期资本缓冲的信号。

2.4 惩罚机制

若银行未在规定期限内提取足够的逆周期资本缓冲，则银行在股利分配、股票回购以及员工奖励方面均受到不同程度的约束。

3 政策现状

3.1 研究现状

3.1.1 逆周期资本缓冲调整指标仍存争议

针对逆周期资本缓冲调整指标选择问题尚未形成共识。一种观点是，“信贷/GDP”比率是合适的资本缓冲调整指标，公司债券信用价差是释放阶段最佳同步指标。

与此相反的观点是，“信贷/GDP”比率并不是合适的逆周期资本缓冲调整指标，它在整个阶段未能对缓冲资本的调整发出及时可靠的信号，缺乏平稳性，没有均值回归的特点。从数据来源的角度分析了巴塞尔协议III中规定的资本缓冲要求具有明显的顺周期性，这导因于信用数量的变化滞后于经济周期，进而“信贷/GDP”比率缺口出现偏差。

3.1.2 逆周期资本缓冲预警

双边HP滤波方法在银行部门信贷风险积聚的预警方面更具解释力。此外，反映宏观经济状况、资本市场、银行压力状况及市场价格波动的指标也具备较强的预警能力。为实现经济和金融的长期稳定，货币政策与宏观审慎管理应该相互配合，以应对不同的冲击。

总之，任何信贷活动的评估方式都应考虑杠杆率、期限转换等金融脆弱性指标，并将其以合理的方法量化，以助于结构化的“信贷/GDP”比率估计和调整。此类脆弱性指标的纳入，可改变将“信贷/GDP”比率上升视为有利甚至是良性金融深化的认知。

3.2 执行现状

2015年12月，美国联邦储备委员就拟议政策声明征询公众意见，该声明包含根据资本规则（Q条例）设定美国逆周期资本缓冲区金额的框架。正如拟议的政策声明中所述，当监测到系统脆弱性高于正常可控水平时，董事会最有可能使用逆周期资本缓冲机制作为补充的宏观审慎工具和其他资本缓冲机制一起搭配，来增加最低资本要求，解决系统漏洞。这将通过要求机构在系统性风险增加期间持有更大的资本缓冲，并在漏洞减少时减少缓冲需求来实现。逆周期资本缓冲也有可能随着时间缓和信贷供应的波动，以顺应金融市场实际情况。

随后，对于公众的质疑言论，美国联邦储备委员会提出最终政策宣布来阐明以下两点：美国联邦储备委员会预期在系统脆弱性显著高于正常水平时，反周期资本缓冲机制将被激活，美国联邦储备委员会将趋向于逐步加速这一政策的实施；美国联邦储备委员会预期以下两种情形会减小逆周期资本缓冲政策实行力度或取消这一政策：商业银行对于危机系统脆弱性的活跃程度降低乃至消失，以及在解除逆周期资本缓冲后会有助于经济稳定。

美国联邦储备委员会2017年12月5日宣布，它已经投票确认反循环资本缓冲（逆周期资本缓冲）目前为0%。在做出这一决定时，美国联邦储备委员会遵循了其政策声明中详细规定的框架，为美国的私营部门信用风险敞口设立逆周期资本缓冲。

美国联邦储备委员会与联邦存款保险公司和货币监理署办公室进行了磋商，以作出这一决定。除非美国联邦储备委员会确定将生效日期提前，否则在未来某时段逆周期资本缓冲的金额被修改后，银行组织在其生效前有12个月的时间提前准备。

4 政策实行原因分析

4.1 契合国际金融监管改革理念

在经济上行期，金融监管机构通常采取宽松的监管政策，把监管看作是金融发展的阻碍。然而，金融危机爆发后，政府方采取措施加强金融监管。如此循环往复将难以形成真正有效的金融监管体系。因此，加强宏观审慎监管，成为危机后金融监管改革的重中之重。金融监管体系需要将宏观审慎政策整合在内，因为宏观审慎监管是从系统性视角，考虑金融机构的集体行为以及溢出效应，以限制系统性危机的社会负外部效应。

4.2 抑制商业银行过度冒险行为

4.2.1 抑制商业银行风险承担行为

2008年金融危机存在流动性过剩、信贷持续增长、金融机构杠杆率过高、金融失衡和系统性风险不断积累等特征。源头在于商业银行借助高杠杆效应，大量借入短期、低成本资金，投资长期、流动性差的风险资产，最终导致过度风险承担行为。因此，美国作为金融危机的重创地，在全国范围内建立约束银行风险承担行为且能够内化成本的资本监管措施迫在眉睫。巴塞尔协议III提出了商业银行统一的资本监管标准。商业银行的任何行为决策必须在资本监管规范下进行，这将逐渐成为常态。同时，金融监管机构需及时评估极端情景下美国商业银行风险承受能力，测算对资本金的影响及待补资本金数额，确保在不牺牲经济利益的前提下满足资本充足率监管标准。

4.2.2 倒逼商业银行转变风险文化

商业银行的经营特征决定了利润和风险的等价供担关系。全面风险管理理论要求商业银行必须主动地识别、计量、监测和报告，实现风险与收益的均衡，而不是消除风险。积极主动的风险文化利于商业银行良性、稳健发展，助于监管机构制约商业银行业务的过度扩张。

金融业正是在冲突中经营的，这些冲突嵌入在中介机构中，存在于资本供需双方，也存在于那些想摆脱风险与又承担风险意愿的人之间。这意味着华尔街奉行“贪婪文化”已是不争事实。然而，华尔街不能为所欲为，必须有外在的制度约束，内在的职业道德规范。

4.3 美国政府权衡各方利益诉求

4.3.1 政治力量配比影响监管主张走向

金融体系是市场运行的命脉，政府需要金融机构的借款和辅助金融机构调节资源分配，不可能成为完全独立于金融体系的监管者。在金融市场出现系统性风险时，政府必须确定危机损失的“埋单”人—无论是存款人还是纳税人—他们均是选民的主要构成部分。因此，政府既是金融市场的监管者，又可能成为金融机构的竞争者或合伙人。

金融监管之所以具有顺周期特性，并非仅因监管主张的自身属性，而也受政治参与的影响。美国政府干预金融业界最基本的方式是国家所有权或隐性担保，但不可忽略金融监管强度对金融活动的规模、质量、风险、成本、收益等的影响，政府正因此参与资本分配。资本作为资本主义经济发展的根基，其分配程度直接左右经济资源格局，也决定了政治力量配比。不足为奇，政治力量反之竭力构建利己的金融监管。简言之，决定美国金融监管主张能否为决策者所青睐的一个重要因素是“政治力量强势方所需”，而非因其“最有效率”。因此，美国社会特殊政治形态所形成的政治逻辑的谈判、妥协与重组影响了金融监管主张的命运。

4.3.2 借金融危机之势达成利益均衡

2008年，金融危机暴露的金融业丑闻、政府大刀阔斧的整肃使华尔街成为众矢之的。大型商业银行和倡导放松金融监管的金融利益集团暂时失去了在国会和白宫的绝大影响力，政治企业家游说力量临时性、被动性削弱，无法逆势阻挠严苛的金融监管改革方案出台和实施。反之，平民主义者利用金融海啸爆发后迅速凝聚起来的巨大政治和舆论压力，使得诸多金融监管主张在极短时间获得了压倒性支持，并顺利纳入了正式法案。

4.3.3 美国学界在一定层面达成共识

华尔街金融利益集团追求国际竞争力不能以牺牲金融监管的基础价值为代价。美国学界认为，金融监管最关键的基础价值是消除商业银行危机时期引发的社会负外部效应，确保商业银行具有充足的流动性以履行清偿支付能力，保护金融消费者（存贷款客户、投资者、保单持有人）利益，维持金融体系的稳健经营。在国家层面，金融监管要限制金融机构的业务活动范围，禁止官商结合行为，实现国家的政治和经济目标。在国际层面，金融监管领域的反洗钱监管规章旨在消除国际犯罪和恐怖主义。

5 结语

逆周期资本缓冲作为宏观审慎工具，是巴塞尔协议III的重要组成部分，通过提高在国际上表现活跃的银行机构的资本监管要求，进而提高金融体系的适应和恢复能力。在美国，逆周期资本缓冲政策得以广泛推行，主要原因是逆周期资本缓冲契合国际金融监管改革理念、可以抑制商业银行过度冒险行为和符合美国政府权衡各方利益诉求。我国在进行逆周期资本缓冲机制的实践探索时，需要注意调节信贷行为，管控银行风险。在商业银行的未来损失将高于正常损失，以及商业银行因为资本监管要求而降资本监管而暴露或者促使其潜在风险提高时，发挥这种机制的直接或是间接作用。逆周期资本也缓冲可用于帮助银行组织吸收因信贷条件下降而导致的多余损失，有助于缓和信贷供应的波动。