公路突发环境事件应急预案编制技术要点探讨

吴家勇，董云霞，李云涛

(广西交通科学研究院有限公司，广西 南宁 530007)

0 引言

近年来，我国已进入突发环境事件的高发期，且呈逐年上升的趋势。据资料介绍，2008年至今，环境保护部环境应急与事故调查中心处理的突发环境事件多达1 162起，多起涉及集中式地表水饮用水水源地，严重影响了社会的和谐稳定。危险化学品公路运输事故导致的危化品泄漏已成为引发突发环境事件的重要原因之一。突发环境事件应急预案是预防和处置突发环境事件的指导性文件，是应对突发环境事件最后的一道防线，直接关系到事件处置效果[1]。研究数据表明，有应急预案比没有应急预案事故损失会降低6%[2]。

《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)提出企业事业单位应按国家有关规定制定突发环境事件应急预案并报环境保护主管部门和有关部门备案。公路行业编制应对极端天气等自然灾害、交通运输生产事故、施工安全等方面的应急预案较多，编制针对突发环境事件应急预案的经验较少[3]。

为了提高公路突发环境事件应急预案的编制质量和有效性，本文根据广西公路建设项目环境影响评价研究、竣工环境保护验收调查研究、突发环境事件应急预案编制案例研究以及云南、广东等周边省份现场调研结果，对公路建设项目突发环境事件应急预案编制技术要点进行了分析和探讨，并就存在问题提出了对策和建议。

1 公路突发环境事件应急预案编制主要存在问题

根据广西、云南、广东等省区关于公路建设项目突发环境事件应急预案编制和评审工作实践调研结果，目前公路突发环境事件应急预案编制主要存在如下问题：(1)环境风险评估报告存在环境风险目标识别不准确、环境风险等级确定不合理、突发环境事件情景构建不全面等问题；(2)环境应急资源调查报告存在环境应急物资与设备不齐备、日常管理调查缺失等问题；(3)突发环境事件应急预案文本编制存在预案定位不准确、预案体系说明不清楚、应急指挥机构与职责确定不合理、预警分级不合理、应急措施可操作性差和预案管理措施不完善等问题。

经调查，产生上述问题主要原因为国家和地方尚未出台公路突发环境事件应急预案编制技术规范或指南，公路突发环境事件应急预案编制实践尚处于起步阶段，相关技术研究比较缺乏。

2 公路突发环境事件应急预案编制要点

2.1 环境风险评估

环境风险评估是科学编制突发环境事件应急预案的前提和基础。环境风险评估报告内容完整性和结论科学性直接影响了编制公路突发环境事件应急预案的针对性和有效性。目前，国家和地方尚未制定公路行业环境风险评估技术规范或指南。根据公路建设项目环境风险评估报告编制实践，需重点关注以下问题：

(1)全面核实现场环境风险源和风险敏感目标。公路运营期环境风险源一般包括公路运输危险化学品车辆和服务区加油(气)站。加油(气)站已单独编制有突发环境事件应急预案或由公路运营管理单位外其它单位运营的，可以不纳入公路突发环境事件应急预案风险评估范围。评估单位应对项目环境影响报告书中提出的环境风险敏感目标进行现场核实，重点关注重要风险敏感目标位置关系变动、路线变动路段及新增(含调整)风险敏感目标和环评遗漏的重要风险敏感目标等情况。

(2)科学合理确定环境风险等级。目前，可以参照《国务院办公厅关于印发国家突发环境事件应急预案的通知》(国办函〔2014〕119号)附件1分级标准(突发环境事件分级标准)、公路沿线环境风险敏感目标分布和主要环境风险后果确定。

(3)合理建立典型环境风险事故情景。一般应包括公路行业典型事故情景和环境风险防范重点路段事故情景，例如运输有毒有害气体车辆在人员密集区泄漏、运输危险化学品车辆在饮用水水源保护区段泄漏和运输危险化学品车辆在跨越大中型地表水体段泄漏等情形。

(4)全面现场核查公路建设环境风险防范及应急设施有效性。重点调查桥(路)面收集系统、加强型护栏等风险防范设施建设情况，并对其有效性开展评估。

2.2 环境应急资源调查

环境应急资源调查报告是突发环境事件应急预案制定应急措施的重要依据，也是环境应急预案备案的必备技术文件之一。公路环境应急资源调查包括公路运营管理单位自备和协议依托社会提供的环境应急物资和设备。重点关注自备环境应急物资与设备种类和数量是否满足项目环境影响报告书有关规定、储备库选址是否合理以及相应的日常管理制度是否健全等。

2.3 应急组织机构与职责

应急组织机构构建和职责划分是否科学和合理，直接影响编制应急预案的可操作性和应急处置效果。根据公路行业突发环境事件应急处置特征和职责划分，应急组织机构可划分为公路企事业单位内部应急组织机构和政府主导应急指挥部。内部应急组织机构主要负责突发环境事件的先期应急处置工作，后期主要是协助配合政府主导应急指挥部做好应急处置工作。内部应急组织机构一般由应急指挥部、应急办公室和应急处置小组组成，应急处置小组一般包括应急监控组、现场处置组、应急抢通组、专家组和应急保障组等。内部应急组织机构要明确日常和应急职责，明确各岗位的主要责任人和替补责任人，重要岗位应当有多个后备人员，但是要避免人员过多交叉或兼职情况。

2.4 预警

突发环境事件应急预案的预警一般包括预警信息收集与传递、预警监控、预警分级、预警研判、预警行动和预警解除与级别调整等内容。应重点关注或明确以下内容：

(1)明确预警信息收集方法以及信息接报、收集、报告和处理的责任人、职责。

(2)科学合理制定预警分级标准。一般根据突发环境事件影响特征、单位内部应急能力和周边环境风险保护目标分布等因素确定预警分级标准，以是否发生事故和是否发生危险化学品事故泄漏作为预警分级的重要依据，并应明确对于发生一时无法判明事件等级但一旦发生泄漏事件可能导致严重突发环境污染事件的预警级别。预警分级一般可以分为三级，做到早发现、早报告、早发布。

(3)预警行动要体现分级响应原则，并与预警分级标准相衔接。预警行动一般包括启动应急预案、预警信息通报与发布、预警事件动态监控和应急准备等。

(4)预警解除与级别调整要明确责任人、程序、时限等重要内容。

2.5 应急处置

应急处置是突发环境事件应急预案的核心内容，应急处置措施针对性和可操作性直接影响应急预案的有效性和应急处置效果。应急处置包括应急响应流程、分级响应及启动条件、信息报告与通报、先期处置措施、后期处置、应急终止等内容。应重点关注和明确以下内容：

(1)分级响应标准划分要科学、易操作和有针对性。在已编制的公路突发环境事件中，多采用《国务院办公厅关于印发国家突发环境事件应急预案的通知》(国办函〔2014〕119号)附件1分级标准。资料调研和现场调研表明，该划分标准的很多指标为事故后果或影响结果，比较适用于公路突发环境事件的事故调查和评估阶段，对于事故应急处置阶段，很多判定指标难以获取或处于动态变化中，实际可操作性不强。笔者认为，可以把公路企事业单位自身应急能力作为核心依据把事件应急划分为社会级和单位级，再根据事故路段环境风险敏感性和事故泄漏影响范围(以是否泄漏至公路外)把应急响应再分解为若干响应级别。

(2)信息报告与通报要全面和高效。信息报告与通报应包括内部信息报告、外部应急联动单位报告和外部受影响单位、居民通报。信息报告与通报要明确责任人、程序、时限、报告内容等。应急报告时限按照“早发现，早报告”原则执行，可参照环境保护部《突发环境事件信息报告办法》有关要求执行。

(3)突出重点，明确主要处置内容和责任范围，应急处置流程或程序制定要科学、规范、可行和有效，突出先期处置这个重点。根据国家有关规定，明确公路企事业单位在突发环境事件应急处置中主要责任边界和负责处置内容(信息报告、先期处置和自救互救等)。应急处置流程或程序要与公路企事业单位的安全生产等有关预案相衔接，处置流程应包括事件预警、事故发生但未发生危险化学品泄漏和事故已发生危险化学品泄漏几种情形，并明确事件升级或降级处置流程要求等。

(4)先期处置措施或方案要具体、针对性强和可操作。根据环境风险评估报告构建项目典型突发环境事件情景、根据预设的典型事故情景，对项目环境风险重点防范路段和典型路段逐一制定现场处置预案，并在预案中明确先期处置的主要内容和要求。典型事故情景应包括运输有毒有害气体在人员密集区路段泄漏、运输有毒有害液体在水环境风险敏感段(如饮用水水源保护区、跨越或临近大型地表水体段)泄漏等，泄漏方式应包括路基内和冲出护栏外事故泄漏情形。先期处置措施主要包括启动公路应急设施、事故现场应急交通管制与设置警戒区、救助遇险人员和利用边沟或开挖临时沟渠在外围收集、拦截事故泄漏品及事故水等。

(5)后期处置主要包括善后处置、恢复和评估与总结等内容，要明确政府主导现场应急救援指挥部成立后，公路企事业单位后期应急处置的主要工作内容、责任人等。

2.6 预案管理

预案的监督管理制度和措施是保证突发环境事件应急预案得到有效落实和实施的保障，一般应包括预案宣传与培训、演练、回顾与修订以及责任和奖惩等内容，应重点关注和明确以下内容：

(1)预案的宣传与培训要重点明确培训对象、培训频次和培训档案留存等方面要求，明确提出突发环境事件应急培训纳入单位年度计划要求，培训对象应包括单位内部环境应急预案有关人员，明确建立培训档案要求，如实记录培训时间、内容、参加人员等重要信息，留存培训签到表、培训现场图片或视频等档案资料等。

(2)预案演练要明确预案演练方式、内容、频次和档案等基本要求。演练方式一般包括桌面推演和现场演练，演练形式包含单独演练、联合演练以及参与政府主导演练等。突发饮用水水源保护区(水源地)污染、突发大规模水质污染以及有毒有害气体泄漏污染等应列为重点演练内容，演练地点应重点选择在公路穿越饮用水水源保护区、桥梁跨越大型地表水体段以及公路临近人员密集区段等。

(3)预案回顾和修订一般应按照环境保护部《突发环境事件应急预案管理暂行办法》(环发(2010)113号)、《企业事业单位突发环境事件预案备案管理办法(试行)》(环发〔2015〕4号)等有关规定执行。

3 结语

(1)编制突发环境事件应急预案并报属地环保部门备案是公路建设项目管理单位的法定责任。科学有效的应急预案可以为公路企事业单位有效应对和先期处置公路突发环境事件提供指导，并降低事故影响。

(2)建议国家和地方尽快出台公路突发环境事件应急预案编制技术规范或指南，为保证预案编制规范性、可操作性和实用性提供政策保障。

(3)本文对公路突发环境事件应急预案编制实践中主要问题进行了分析并提出相应对策，旨在为提高公路建设项目应急预案编制质量提供技术参考。